Проблемы реформирования местного самоуправления в России

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Пермский национальный исследовательский политехнический университет»

Европейский клуб экспертов местного самоуправления Германский фонд международного правового сотрудничества

Серия «Современный город: власть, управление, экономика»

ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Сборник статей

Издательство Пермского национального исследовательского

политехнического университета

2015

1

УДК 342.553 П78

П78 Проблемы реформирования местного самоуправления в России: сб. ст. / под ред. Э. Маркварта, В.П. Мохова, П.В. Панова. – Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2015. – 293 с. – (Современный город: власть, управление, экономика).

ISBN 978-5-398-01561-4

Очередное издание сборника статей серии «Современный город: власть, управление, экономика» стало результатом сотрудничества Европейского клуба экспертов местного самоуправления (ЕКЭ МСУ), Пермского национального исследовательского политехнического университета (ПНИПУ) и Германского фонда международного правового сотрудничества (IRZ). В центре внимания авторов, известных российских и зарубежных экспертов в области местного самоуправления (значительная часть которых является членами ЕКЭ МСУ) – проблемы очередного этапа реформирования российского местного самоуправления, точкой отсчета которого является принятие Федерального закона №136-ФЗ от 27 мая 2014 года. Авторы и издатели надеются, что книга будет интересна и полезна как выборным должностным лицам и служащим органов публичной власти, экспертам, ученым, так и преподавателям, аспирантам и студентам, изучающим государственное и муниципальное управление и право.

Редакторы и издатели выражают благодарность Фонду IRZ за финансирование расходов на печать издания, а авторам – за активное сотрудничество.

Мнение авторов может не совпадать с позицией Европейского клуба экспертов местного самоуправления и Фонда IRZ.

УДК 342.553

2

4

ПРЕДИСЛОВИЕ

Настоящее издание продолжает добрую традицию «пермских записок о местном самоуправлении» – публикации научных

иэкспертных материалов ученых и специалистов в сфере местного самоуправления, в значительной мере опирающихся на итоги дискуссий, проходивших в рамках конференций на пермской земле. Пермь стала одной из российских площадок по обсуждению проблем, выявившихся в ходе реформы российского местного самоуправления. В частности, здесь прошла серия российскогерманских научно-практических конференций, посвященных сравнительному анализу опыта реформирования местного самоуправления в различных странах (в первую очередь, – в России

иГермании).

Кнастоящему времени были изданы сборники материалов конференций1, многие из которых проходили при самом активном участии членов Европейского клуба экспертов местного самоуправления и его президента Эмиля Маркварта. Проведение ряда научных форумов, а также издание сборников научных трудов проходили, в частности, при поддержке Германского фонда международного правового сотрудничества, немецкого Фонда имени Конрада Аденауэра.

1 Современные тенденции развития территориальных и организационных основ местного самоуправления в России и Германии: сб. публикаций к рос.- герм. конф.; 7 октября 2010 г. (Пермь) / сост. В.П. Мохов. Пермь: Изд-во Перм. гос. техн. ун-та, 2010. 114 с.; Власть и управление в современном российском городе: материалы науч. конф.; Пермь, март 2011 г. / ред. кол. сб.: В.Н. Коротаев, В.П. Мохов; отв. ред.; Л.А. Бурылова, А.А. Строканов, Э. Маркварт. Пермь: Издво Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2011. 450 с.; Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества? / под ред. В.П. Мохова. Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2013. 98 с.; Местное самоуправление и развитие территорий: российский и европейский опыт / под ред. Е.В. Гриценко, Э. Маркварта, В.П. Мохова. Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2014. 532 с.

5

В представленном издании три достаточно самостоятельных раздела. Самый обширный посвящен оценке очередного этапа муниципальной реформы в России, в том числе ее консти- туционно-правовым, политическим и финансовым аспектам. Здесь, в частности, член ЕКЭ МСУ А.А. Сергеев обосновывает мысль о том, что в условиях централизации власти, отсутствия реальной политической конкуренции, ограничения институтов прямой демократии эту реформу можно расценить как оставляющую шанс на сохранение в заданных пределах конституционной модели местного самоуправления. Э. Маркварт, наоборот, полагает, что в мае 2014 года в российское законодательство о местном самоуправлении были внесены самые существенные за период с 2003 года изменения, которые носят концептуальный характер и заставляют задуматься о возможности сохранения конституционных начал местного самоуправления в России. Р.В. Бабун (член ЕКЭ МСУ) размышляет о методологических и практических проблемах оптимизации перечней вопросов местного значения и полномочий местного самоуправления. В.В. Левина (ЕКЭ МСУ) затрагивает основные проблемы, обусловленные изменениями бюджетного законодательства в сфере формирования доходов местных бюджетов и межбюджетного регулирования на региональном уровне, отмечая усложнение финансовой системы регионов, их меньшую прозрачность, уменьшение доходной базы муниципальных бюджетов, недофинансирование расходов на местном уровне. Член ЕКЭ МСУ С.С. Исупова обосновывает свои сомнения в том, что новеллы Закона № 136-ФЗ от 27 мая 2014 года послужат реализации декларированных разработчиками целей по совершенствованию системы местного самоуправления в России.

Раздел дополнен размышлениями, выходящими за рамки анализа законодательной реформы местного самоуправления 2014–2015 годов. В частности, А.А. Васильев (ЕКЭ МСУ) останавливается на структуре секторов экономики муниципального образования, а К.А. Антипьев и В.П. Мохов – на отдельных со-

6

циальных аспектах развития муниципальных образований. Так, К.А. Антипьев посвятил работу социальным противоречиям, препятствующим раскрытию потенциала местного самоуправления и местных сообществ. В.П. Мохов обратил внимание на гендерный фактор в развитии местных элит и состава муниципальных служащих.

Второй раздел посвящен анализу проблем МСУ на примере Пермского края, на основе которого не раз рассматривались злободневные сюжеты местной жизни. Включенный в книгу аналитический доклад Н.В. Борисовой, А.С. Зуйкиной, Д.С. Крылова, П.В. Панова, Р.С. Петровой, К.А. Сулимова рассматривает проблему взаимодействия региональной власти и муниципальных образований в Пермском крае с точки зрения соотношения выбираемых регионалами и муниципалами стратегий самостоятельности / субординации. Э.Ю. Минаева показала, что, несмотря на общую встроенность местного самоуправления в «вертикаль власти», межэлитные отношения и политические процессы в муниципалитетах остаются разнообразными, а структурные факторы не детерминируют конфигурацию элит. Т.Б. Витковская анализирует роль глав муниципалитетов, сити-менеджеров, заместителей глав и руководителей структурных подразделений муниципальных администраций в локальном политическом и управленческом процессе, в процессе выстраивания отношений с местным бизнесом. Р.И. Петрова подвергает анализу полити- ко-управленческий цикл, связанный с реализацией решений, касающихся реформы местного самоуправления.

Тема муниципальных финансов и проблем в данной сфере нашла отклик и в размышлениях А.С. Зуйкиной о соотношении стратегий самостоятельности и патернализма, реализуемых региональными и муниципальными властями Пермского края в сфере межбюджетных отношений. Ю.В. Дубровская и Э.В. Дружинина представляют вниманию читателей практические рекомендации по повышению эффективности дорожной инфраструктуры, а Л.А. Бурылова защищает тезис о том, что

7

административные комиссии органов местного самоуправления Пермского края могут стать инструментом повышения эффективности муниципального контроля.

Наконец, третий раздел уже по традиции посвящен зарубежному опыту развития местного самоуправления. На сей раз он включает обзор правового регулирования и практики реформирования местного самоуправления и «повышения качества местного управления» в ряде европейских стран (представлен членом ЕКЭ МСУ проф. Х. Волльманом) и анализ особенностей законодательного регулирования местного самоуправления в Канаде (А.А. Ларичев).

Авторы и редакторы издания надеются, что оно вызовет интерес у ученых, преподавателей, экспертов и специалистовпрактиков местного самоуправления и государственного управления. Редакторы благодарят всех авторов за их вклад в данную книгу, а Германский фонд международного правового сотрудничества – за финансирование расходов на печать.

8

СОВРЕМЕННЫЙ ЭТАП МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

А.А. Сергеев

ОЧЕРЕДНОЙ ЭТАП МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ: ЦЕЛИ И СОДЕРЖАНИЕ

Очередной этап муниципальной реформы рассматривается как составная часть доминирующих политических тенденций современной России. В условиях централизации власти, отсутствия реальной политической конкуренции, ограничения институтов прямой демократии эта реформа оценивается как достаточно мягкая, оставляющая шанс на сохранение в заданных пределах конституционной модели местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, демократия, политическая система

Новеллы федерального законодательства о местном самоуправлении можно назвать очередным этапом муниципальной реформы в России. Федеральный закон № 136 от 27.05.2014 года, кроме прочего, вернул в отечественную правовую систему известную с советских времен модель самостоятельного уровня местной власти в городских районах.

Эта модель явно исчерпала себя на излете тех времен. Хотя в марте 1990 года в крупных городах с районным делением в районные советы было избрано немало инициативных и неравнодушных депутатов (зачастую на альтернативной основе), очень скоро многочисленному депутатскому корпусу Городского совета и советов городских районов стало тесно на одном политическом и хозяйственном поле. Закон от 06.07.1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР», известный своей четко-

9

стью в разграничении полномочий местных Советов и местных администраций разного уровня, явно не видел перспектив для модели децентрализации власти на городском уровне. Он, по сути, не определял предметы ведения органов местного самоуправления в городских районах, допускал отказ от районного деления в городе с любой численностью населения, хотя и указывал, что ликвидация районных в городе советов до истечения срока их полномочий не может быть произведена без их согласия. Увы, осенью 1993 года ликвидация избранных на демократической основе представительных органов всех уровней не потребовала чьего-либо согласия.

В 1994 году субъекты РФ в отсутствие федерального закона начали выстраивать собственные модели территориальной организации местного самоуправления. Федеральный закон от 28.08.1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оставил вопрос об уровне, на котором должны создаваться муниципальные образования, субъектам РФ. Модель организации самостоятельного уровня муниципальной власти на уровне городских районов оказалась при этом невостребованной.

Характерно, что даже в крупнейшем городе и столице России достаточно долго руководство пыталось избежать создания муниципалитетов на районном уровне, лоббируя явно неконституционные решения. Проект нового закона об общих принципах организации местного самоуправления, внесенный

вдекабре 2002 года Президентом РФ в Государственную думу

ипринятый в феврале 2003 года в первом чтении, допускал возможность создания единого муниципального образования на всей территории города федерального значения. Возможность такого варианта (шутейно прозванного в кулуарах «Москва – большая деревня») была исключена лишь при принятии законопроекта во втором чтении.

Федеральный закон № 131-ФЗ от 27.05.2014 года вернул в типологию муниципальных образований внутригородские рай-

10