Проблемы реформирования местного самоуправления в России

№ 131-ФЗ, существенно сократившие перечень ВМЗ для сельских поселений.

Допустимость межмуниципального сотрудничества нашла свое закрепление в законодательных актах как общеевропейских, так и российских национальных. Так, в соответствии со ст. 10 Европейской хартии МСУ «органы МСУ имеют право, при осуществлении своих полномочий, сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами МСУ для осуществления задач, представляющих общий интерес». Хартия обязательна для применения на территории РФ после того, как она была ратифицирована Законом «О ратификации Европейской хартии МСУ» от 11.04.1998 года № 55-ФЗ. Кроме того, Закон № 131-ФЗ, в свою очередь, содержит нормы о межмуниципальном сотрудничестве. Этим вопросам посвящена ст. 8 закона, которая так и называется «Межмуниципальное сотрудничество». В этой статье закреплен порядок объединения муниципалитетов как для решения политических, так и экономических задач. Согласно ч. 4 данной статьи «в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения ВМЗ могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы МСУ могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления».

Применительно к межмуниципальному хозяйственному сотрудничеству (кооперации) речь идет о специфической форме взаимодействия муниципальных образований для совместного решения ВМЗ на основе объединения финансовых, кадровых и иных ресурсов. Законодательство РФ не содержит никаких запретов с точки зрения допустимой конфигурации межмуниципальных объединений, т.е. в зависимости от конкретной си-

91

туации возможно объединение муниципалитетов не только одного субъекта РФ, но и различных, например, находящихся по соседству либо объединенных общими культурными, историческими, туристическими и прочими интересами.

Основные аргументы в пользу межмуниципального сотрудничества для решения ВМЗ таковы:

♦недостаточность собственного финансирования, в первую очередь у небольших поселений;

♦возможности приема на работу высококвалифицированных специалистов за счет сотрудничества в сфере управления – юристов, архитекторов, специалистов по земельным вопросам и т.д.;

♦повышение качества предоставляемых муниципальных услуг и расширение их ассортимента;

♦использование преимуществ большего масштаба за счет территориальной кооперации.

Следует подчеркнуть, что в рамках действующего законодательства РФ возможно создание как коммерческих, так и некоммерческих межмуниципальных организаций в различной организационно-правовой форме (ОПФ). При выборе соответствующей ОПФ следует соблюдать ряд важнейших принципов, основные из которых – принципы экономичности, соразмерности и максимальной гарантии сохранности муниципального имущества. Кроме того, некоторые межмуниципальные задачи могут быть решены объединившимися муниципалитетами и без создания специальных хозяйствующих субъектов – на основе договоров или соглашений. Например, при совместном проведении разовых мероприятий (спортивных, культурных, рекламных и проч.).

Несмотря на безусловные преимущества межмуниципальной хозяйственной кооперации, следует констатировать, что на сегодняшний день подобная практика в России практически отсутствует. До сих пор почти все муниципальные образования

92

пытались решать ВМЗ исключительно собственными усилиями. Это происходило и вследствие отсутствия опыта межмуниципального сотрудничества в хозяйственной сфере, и в результате завышенных личных амбиций многих руководителей, не готовых делиться своими полномочиями. Кроме того, до сих пор в рамках действующего законодательства РФ объективно довольно сложно наделить создаваемые межмуниципальные хозяйствующие субъекты уставным капиталом. Эта проблема неоднократно дискутировалась на различных площадках, в том числе в рамках публичных слушаний в Государственной думе РФ, а также описывалась рядом авторов в статьях и монографиях. Тем не менее законодательные препятствия реализации на практике межмуниципального хозяйственного сотрудничества никак не решаются.

Что касается многих западных стран, уже накоплен многолетний положительный опыт межмуниципального сотрудничества в сфере совместного решения ВМЗ, который вполне бы мог использоваться в российских условиях, если бы произошли необходимые изменения в законодательстве. Так, например, огромный опыт хозяйственной кооперации муниципалитетов различных типов накоплен в Германии. Наиболее распространенными сферами такого сотрудничества являются следующие:

♦содействие экономическому развитию и поддержка предпринимательства, в том числе малого и среднего бизнеса;

♦привлечение инвестиций, содействие международной кооперации предпринимателейиувеличению экспортапродукции;

♦территориальное планирование и региональный мар-

кетинг;

♦утилизация мусора (например, посредством мусоросжигательныхзаводов);

♦водоснабжение и (или) водоотведение;

♦повышение занятости населения;

♦содействие развитию въездного туризма;

93

♦развитие культуры, физкультуры и спорта;

♦поддержка молодежи и молодых семей;

♦поддержкапожилыхлюдей, инвалидовипенсионеров;

♦образование и информационные технологии;

♦противопожарнаязащитаиорганизацияслужбыспасения;

♦организация совместных закупок.

Говоря о немецком опыте межмуниципального сотрудничества, нельзя не коснуться такой популярной формы, как создание совместных администраций. Речь идет о формировании рядом общин (поселений) единого исполнительного органа, который работает в интересах всех объединившихся муниципалитетов. Как правило, такую объединенную администрацию создают несколько небольших соседствующих общин, причем в зависимости от той или иной федеральной земли число муниципалитетовучастников может существенно отличаться – от нескольких единиц до нескольких десятков. Главное, что следует подчеркнуть: при создании совместной администрации объединившиеся муниципальные образования полностью сохраняют свою самостоятельность; продолжают самостоятельно отвечать за решение всех ВМЗ и предоставление необходимых муниципальных услуг; кроме того, в каждой общине сохраняются всенародно избранные бургомистр (глава муниципального образования) и совет депутатов. Объединенная администрация создается исключительно для решения управленческих (административных) вопросов. При этом достигается эффективность управления и экономятся финансовые ресурсы объединившихся общин. Огромное преимущество такого объединения заключается и в том, что зачастую му- ниципалитеты-участники в результате своей межмуниципальной кооперации впервые оказываются в состоянии пригласить для работы квалифицированных специалистов, таких как архитектор, юрист, землеустроитель и т.д.

Объединенные администрации довольно распространены во многих федеральных землях Германии. Так, в качестве при-

94

мера можно привести Баварию, где из общего числа общин

в2031 в объединенных администрациях участвуют 1021, всего же на территории федеральной земли создано 325 объединенных администраций. При этом общины довольно маленькие – зачастую по 1000 человек жителей или даже меньше. Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что объединенная администрация должна рассматриваться в качестве достойной альтернативы объединения (слияния) небольших общин, что позволяет, как уже было сказано выше, сохранить каждому из объединившихся муниципалитетов свою самостоятельность.

Выше уже было отмечено, что при наличии возможности

вроссийских условиях применять описанный немецкий опыт такая практика смогла бы притормозить или даже вовсе остановить в России тенденцию последних лет по объединению поселений. Однако на сегодняшний день создание объединенных администраций невозможно, поскольку согласно ч. 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ «наличие в структуре органов МСУ представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполни- тельно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом».

Следует также подчеркнуть, что создание объединенной администрации на базе муниципального района, которая исполняет полномочия как самого муниципального района, так и поселения (являющего административным центром данного района), не может рассматриваться в качестве российской адаптации описанного выше опыта Германии по созданию совместных администраций. В описываемой российской конструкции поселение практически лишается собственной администрации как самостоятельного органа МСУ. Кроме того, схема создания

объединенной администрации для муниципального района и поселения-районного центра, по сути, вступает в противоречие с нормами ст. 14 и 15 Закона № 131-ФЗ, так как фактически

95

на уровень района передаются ВМЗ, не отнесенные к компетенции муниципального района. Аргументация против смешения полномочий различных типов муниципальных образований уже была приведена нами выше.

В Пояснительной записке к законопроекту тоже идет речь о «повышении эффективности межмуниципальной кооперации и межмуниципального сотрудничества», правда, исключительно применительно к муниципальным районам. Однако предложения разработчиков Закона № 136-ФЗ в связи с этим представляются довольно спорными. Как указано в Пояснительной записке, «для реализации указанной цели предлагается установить единственный способ формирования представительных органов муниципальных районов – из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений…». В первоначальной редакции Закона № 131-ФЗ также был закреплен в качестве альтернативы данный способ формирования представительного органа муниципального района. Однако на практике этот способ применяется довольно редко (около 14 % случаев). С нашей точки зрения, прямые выборы депутатов, вне всякого сомнения, представляют собой гораздо более демократический способ формирования представительного органа, чем описанный выше. И уж коль скоро разработчики Закона № 136-ФЗ ратуют за расширение демократии и приближение муниципальной власти к населению, позиция по однозначному закреплению способа формирования представительного органа района из глав и депутатов поселений представляется ошибочной. Кроме того, с нашей точки зрения, такой способ формирования представительного органа никак не связан с расширением межмуниципального сотрудничества. Однако следует отметить, что в окончательной редакции Закона № 136-ФЗ две альтернативные модели формирования представительного органа муниципального района были сохранены. В связи с этим будем надеяться, что

96

модель прямых выборов районных депутатов в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 35 Закона № 131-ФЗ сохранится и будет повсеместно преобладать и впредь.

ВПояснительной записке содержится также предложение

отом, что «глава муниципального района должен избираться исключительно представительным органом муниципального образования из своего состава и исполнять полномочия его председателя, а глава местной администрации назначаться на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования». Как известно, пресловутая модель «сити-менеджера» уже была реализована в ряде муниципальных образований и регионов РФ. Аргументы в пользу выбора такой модели сводятся, главным образом, к тому, что это позволяет назначать на должность главы администрации высококвалифицированных специалистов-управленцев. Однако, по сути, во многих конкретных муниципалитетах реализация этой модели привела к возникновению конфликтной ситуации между главой муниципального образования и «сити-менеджером». Нам известны случаи, когда глава муниципального образования месяцами не может попасть на прием к руководителю администрации, с которым у главы заключен контракт!

Хотелось бы подчеркнуть, что опыт ряда развитых стран позволяет делать вывод о том, что модель «сити-менеджера» оказалась неэффективной. Так, в Германии после окончания войны существовали две модели МСУ – южно-германская (земля Бавария и др.) и северо-германская (например, в земле Северный Рейн-Вестфалия). Основное отличие между этими двумя моделями заключалось как раз в способе формирования органов МСУ. В первом случае глава муниципального образования возглавляет одновременно и представительный, и исполнительный органы власти; во втором случае глава муниципального образования возглавлял представительный орган, а администрацией руководил профессиональный управленец – «сити-менеджер».

97

При реализации первой модели нет никакого «двоевластия», а чрезвычайно широкие полномочия единого руководителя уравновешиваются, с одной стороны, подотчетностью населению, избравшему главу, с другой – действенной системой муниципального надзора. С течением времени оказалось, что юж- но-германская модель гораздо эффективнее, чем северо-гер- манская, и в настоящее время на территории всей Германии от «сити-менеджеров» отказались, и существует только модель единого руководителя, возглавляющего и исполнительный, и представительный органы власти, и избираемого населением на основании прямых выборов.

Далее хотелось бы отметить те новеллы, введенные в Закон № 131-ФЗ Законом № 136-ФЗ, которые касаются прав регионов РФ принимать региональные законы, затрагивающие важнейшие вопросы муниципальной ответственности, например, по формированию органов МСУ. Как известно, согласно ст. 12 Конституции РФ «органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. МСУ в пределах своих полномочий самостоятельны». Все вопросы, связанные с реализацией собственных полномочий муниципальных образований – соответственно, и решения относительно формирования и деятельности органов МСУ – должны приниматься исключительно самими муниципальными образованиями. Именно такой порядок был закреплен в первоначальной редакции Закона № 131-ФЗ, а именно в ч. 3 ст. 34: «Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов МСУ, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования…». В соответствии с изменениями, внесенными Законом № 136-ФЗ, сегодня норма ч. 3 ст. 34 Закона № 131-ФЗ выглядит следующим образом: «Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов МСУ, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии

98

с законом субъекта РФ» … По мнению автора, эти новеллы, дающие возможность органам государственной власти вмешиваться в собственную компетенцию муниципальных образований, являются противоречащими Конституции РФ, и, скорее всего, в обозримом будущем будут обжалованы в Конституционном суде РФ.

Еще одно нововведение Закона № 136-ФЗ касается введения двух новых типов муниципальных образований – городского округа с внутригородским делением и внутригородского района в городском округе с внутригородским делением. Разработчики в Пояснительной записке к законопроекту объясняют необходимость таких новелл тем, что «в крупных городах осуществление МСУ только на общегородском уровне привело во многих случаях к потере связи между населением и городской властью. В таких крупных мегаполисах слабо контролируемая городским сообществом общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывалась малоэффективна для обеспечения жизнедеятельности населения. Ее деятельность сопровождалась коррупционными скандалами, имели место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального имущества и т.д.». Автор убежден, что предлагаемые меры по созданию внутри крупных городов внутригородских районных муниципальных образований вряд ли будут способствовать преодолению указанных проблем, развитию демократии и приближению населения к местной власти. С нашей точки зрения, дробление городской власти приведет, скорее, к нарушению единства общегородских хозяйственных систем (в первую очередь– коммунальных) и к неоднородности предоставления услуг жителям различных микрорайонов одного и того же города.

Если же реально говорить о повышении активности жителей, их вовлечении в реализацию МСУ, с нашей точки зрения, целесообразнее было бы использовать возможности активной

99

деятельности населения по решению ВМЗ, которые имеются

врамках действующего законодательства РФ. Речь идет о создании и развитии территориального общественного самоуправления (ТОС), а также о поддержке деятельности некоммерческих организаций. В связи с этим следовало бы изучить опыт Германии, где на протяжении более 100 лет весьма успешно действуют так называемые добровольные союзы, которые берут на себя (полностью или частично) решение различных местных задач, т.е., по сути, – ВМЗ.

Речь идет, например, об участии добровольных союзов

вдеятельности по озеленению и благоустройству населенных пунктов, организации отдыха и досуга, развитию культуры и спорта, работе с молодежью и пожилыми людьми, инвалидами, ведению муниципальных музеев, противопожарной безопасности, развитию въездного туризма и др. Такая деятельность осуществляется, как правило, за счет собственных средств союза. Муниципалитет при необходимости может выделить средства на первоначальную закупку оборудования, строительство зданий либо предоставить добровольному союзу земельный участок. Дальнейшее обслуживание предоставленных здания (помещения), участка и оборудования осуществляется силами жителей. В качестве примеров участия населения

врешении ВМЗ можно назвать деятельность добровольных спортивных союзов, союзов пожарных или садоводов в Германии; усилия российских ТОС по поддержанию порядка на

подведомственной территории, инспектированию подвалов

и чердаков в жилых домах, работе на общественных началах

сдетьми и подростками, организации спортивных и культурных мероприятий, осуществлению работ по озеленению и благоустройству дворов и населенных пунктов, охране безопасности и пр.

Таким образом, с нашей точки зрения, новеллы Закона № 136-ФЗ вряд ли послужат реализации декларированных разработчиками целей по совершенствованию системы МСУ в РФ.

100