Проблемы реформирования местного самоуправления в России

ным для общественности с этого времени, о чем свидетельствует и содержание медийной повестки. Но фактической реакции политических элит (как городских, так и региональных) на требование пермских правозащитников и политической оппозиции вернуть выборы не последовало. Лишь было небольшое экспертное обсуждение, скорее, протокольного толка с участием вновь назначенного губернатора В. Басаргина в мае 2012 года. Решений относительно вопроса о том, каким образом формируется городская власть, в повестку ни думы, ни тем более краевого Законодательного собрания (ЗС) не вносилось Официальное установление повестки произошло лишь тогда, когда в марте 2014 года в Государственную думу был внесен федеральный законопроект о реформе местного самоуправления, и регионам было предложено провести общественные слушания, внести свои поправки [14], после чего федеральный законодатель принял во втором чтении закон (ФЗ № 136), на основании которого дал возможность выбрать каждому субъекту самостоятельно модель формирования исполнительной власти и подготовить проект закона, который будет принят непосредственно в каждом субъекте, т.е. сформировать ту модель местного самоуправления, которая отвечает специфике региона [14].

После этого в регионе начался второй этап политикоуправленческого цикла – разработка альтернативных проектов, их отбор и публичное обсуждение. В Пермском крае было предложено пять вариантов проекта закона о МСУ: четыре были подготовлены депутатами ЗСПК, а пятый проект фактически был подготовлен в администрации губернатора, но субъектом его внесения был Совет муниципальных образований Пермского края [11].

В одном из четырех депутатских законопроектов была включена норма, предполагающая прямые выборы главы города и глав районов [3]. Именно этот законопроект характеризовался пермскими гражданскими активистами, правозащитниками и политической оппозицией как наиболее демократический [2].

181

В своем начальном варианте проект совета МО [12] предполагал, что с помощью прямого волеизъявления граждан может быть сформирован представительный орган. А порядок избрания глав предлагалось сохранить относительно того, как это прописано в уставах муниципальных образований на момент принятия закона [10]. Одним из важных моментов на втором этапе политико-управленческого цикла является процесс обсуждения и отбора альтернативных вариантов. Так, по инициативе краевой общественной палаты состоялся круглый стол, на котором присутствовали представители краевых властей, члены общественных организаций и политические эксперты. Больше всего вопросов возникло к представителю Совета муниципальных образований Пермского края Александру Русанову относительно целесообразности введения должности сити-менеджера в муниципалитетах и того, насколько проект совета обсуждался в муниципалитетах и был ли поддержан местными жителями, и, конечно, главным оставался вопрос о возможности прямого избрания глав. Но прийти к общему знаменателю так и не удалось, каждая сторона осталась при своем мнении. Уже позже, на шестом заседании общественной палаты [17], были составлены рекомендации «принять за основу проект Закона Пермского края «О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края», внесенный Советом муниципальных образований Пермского края» [17].

Реакции губернатора на происходящее и официального комментария относительно его позиции и предпочтения по проектам ждали долго. Хотя свое заключение по поддержке законопроекта Совета глав МО губернатор выразил почти сразу после его поступления в Законодательное собрание. Лишь к середине октября на заседании Общественной палаты В. Басаргин впервые публично прокомментировал ход реформы местного самоуправления в крае, подчеркнув, что менять каждый выборный цикл неприемлемо и «избирательная система должна быть

182

стабильна хотя бы 10 лет. Поэтому сказали откровенно всем: давайте сохраним, как есть» [1].

Утверждение решения – третий этап политико-управлен- ческого цикла, который включал в себя второе чтение, когда были приняты поправки к Закону «О порядке формирования представительных органов и избрании глав муниципальных образований Пермского края» о том, что «глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава», что фактически отменяет прямое избрание глав во всех районах и городах Пермского края. Автором поправки стал депутат Г. Кузьмицкий от фракции КПРФ, экс-участник коалиции «За прямые выборы». По некоторым источникам с Г. Кузьмицким была проведена беседа в администрации губернатора, в результате которой он должен был выйти в ЗС с подобной поправкой. А сам процесс принятия решения происходил в спешке, форсировано [13].

Поправка Г. Кузьмицкого кардинально изменила содержание закона, фактически вновь заблокировав публичную повестку. Это дает нам основание утверждать, что и на этапе утверждения решения произошел «разрыв повесток».

Четвертый этап цикла – реализация решения, еще находится в процессе выполнения, поскольку оно требует приведения уставов МО в соответствие с новым законом, и результаты этого этапа плохо поддаются оценке.

Резюмируя, можно сказать, что история реформы МСУ в Пермском крае свидетельствует о том, что публичная и административная повестки крайне редко оказываются совпадающими. При всем видимом «плюрализме» и конкуренции идей победу одерживают и попадают в административное поле повестки те решения, которые содержательно инициируются и/или поддерживаются региональной властью, в то время как муниципалы крайне редко оказываются субъектами политических интересов, инициатив и, как следствие, решений (из интервью: «политика – тонкое дело, нужно уметь договариваться, а чаще

183

подстраиваться»1). Несмотря на то, что муниципалы в действительности не согласны с принятым регионалами решением, свое мнение они не выражают в публичном пространстве, открытого сопротивления со стороны муниципальной власти не происходит.

Список литературы

1.«Все говорят: реформа, реформа…» [Электронный ресурс] //

Новый компаньон. – 2014. – 15 октября. – URL: http: //www.news- ko.ru/news/nk-1956208.html (датаобращения: 2.03.2015).

2.Аверкиев И. Отличный законопроект Алексея Бурнашова» [Электронный ресурс] // Бизнес-класс. – 2014. – 5 мая. – URL: http: //www.business-class.su/opinion.php?id=374 (дата обращения: 27.03.2015).

3.Бурнашов А.Л. Проект Закона «Об общем порядке избрания представительных органов муниципальных образований

иглав муниципальных образований в Пермском крае» [Элек-

тронный ресурс]. – URL: http: //zakon.zsperm.ru/?element_id=1530 (дата обращения: 27.04.2015).

4.Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России. 1991–2001 / В. Гельман, С. Рыженков, Е. Белокурова, Н. Борисова. – СПб., 2002; В. Гельман Конец местной автономии? [Электронный ресурс]. – URL: http: //polit.ru/article/2003/09/19/625282/ (дата обращения: 12.04.2015).

5.Григоров В.Э Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / Фонд «Институт экономики города». – М., 2009; Зуйкина А.С. Межбюджетные отношения и финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае в условиях реализации реформы МСУ // Вестник Перм. ун-та. Сер. Политология. – 2012. – № 3.

1 Интервью с главой муниципального района от 02.04.2015.

184

6.Дегтярев А.А. Принятие политических решений: учеб. пособие. – М.: Изд-во КДУ, 2004. – С. 56; Дягтерев А.А. Принятие политических решений: учеб. пособие. – М.: Изд-во КДУ, 2004. – С. 159.

7.Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституцион- но-правовой статус и механизм функционирования. – М.: Луч, 1994; Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. – 2004. – № 1. – С. 5–14; Фасеев И.Ф.

Конституционно-правовые принципы регулирования учета мнения населения при изменении территорий местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 13. –

С. 15–23.

8.Ледяев В.Г. Городские политические режимы: Теория

иопыт эмпирического исследования // Политическая наука (Локальная политика, местное самоуправление: российский и зару-

бежный опыт). – 2008. – № 3. – С. 32–60.

9.Ледяев В.Г. Модели эмпирического исследования власти: западный опыт // Власть и элиты в российской трансформации. – СПб., 2005. – С. 66–76; Ледяев В.Г. Кто правит? Дискуссия вокруг концепции власти Роберта Даля // Социологический журнал. – 2002. – № 3. – С. 31–68; Ледяев В.Г. Эмпирическая социология власти: теория «машин роста» // Власть, государство и элиты в современном обществе / под ред. А.В. Дуки и В.П. Мохова. –

Пермь, 2005. – С. 5–23.

10.На момент внесения законопроекта из 48 глав муниципальных районов края в 41 избирали главу прямым способом. (Пояснительная записка к проекту Закона «О порядке формирования, организации и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований в Пермском крае»

[Электронный ресурс]. – URL: http: //zakon.zsperm.ru/data/docs/ 31641.pdf (дата обращения: 19.04.2015)).

11.Повальный сити-менеджмент, репрессии для «Перми-36»

ипутешествие Ордена Ленина. Топ-5 самых громких конфликтов года в Прикамье [Электронный ресурс] // ФедералПресс. – 2014. –

185

29 декабря. – URL: http: //fedpress.ru/news/conflict_map/socpoliti- cal_conflicts/1419863832-povalnyi-siti-menedzhment-repressii-dlya- permi-36-i-puteshestvie-ordena-leni (дата обращения: 6.05.2015).

12.Проект закона от Совета муниципальных образований Пермского края [Электронный ресурс]. – URL: http: //zakon. zsperm.ru/?element_id=1582 (дата обращения: 18.03.2015).

13.Прямые выборы глав городов и районов Прикамья от-

менены [Электронный ресурс]. – URL: http: //echoperm.ru/news/ 261/135522/ (дата обращения: 2.03.2015).

14.Решетникова Н. Муниципальный выбор// Российская газета. – 2014. – 15 мая [Электронный ресурс]. – URL: http: //www.rg.ru/2014/05/15/reg-sibfo/samoupravlenie.html (дата обращения: 19.04.2015).

15.Словарь Лонгман [Электронный ресурс]. – URL: http: // www.ldoceonline.com/dictionary/agenda (датаобращения: 05.04.2015).

16.Казаков А.А Теоретико-методологический потенциал категории «медийная повестка дня»: возможности и ограничения // Вестник Волгогр. гос. ун-та. Сер. 4, Ист. – 2012. – №1 (21). –

С. 139.

17.Шестое заседание Общественной палаты Пермского края. 10 сентября 2014 года [Электронный ресурс]. – URL: http: //oppk.permkrai.ru/ward/decisionstaken/2012-03-20-15-45-12/1134- 10--2014------- (дата обращения: 8.04.2015).

18.Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. – Boston, N.Y., 2003. – P. 29–30.

19.Kelly R., Palumbo О. Theories of Policy Making 11 Encyclopedia of Government and Politics 1 / Ed. Ьу М. Hawksworm and М. Kogan. L. – N.Y., 1992. – Р. 651.

186

А.С. Зуйкина

«ВЫГОДЫОТБЕДНОСТИ», ИЛИГОСУДАРСТВЕННЫЙКАЛЕНДАРЬ

ПРИВИВОКМУНИЦИПАЛИТЕТАМПРОТИВРАЗВИТИЯ (НАПРИМЕРЕМЕЖБЮДЖЕТНЫХОТНОШЕНИЙ ВПЕРМСКОМКРАЕ)

Анализируется соотношение стратегий самостоятельности истратегий патернализма, реализуемых региональными и муниципальными властями Пермского края в сфере межбюджетных отношений. На основе данных бюджетной статистики по объемам дотаций и налогов в доходах местных бюджетов, а также материалов интервью с представителями органов региональной и муниципальной власти выявляется роль «выгод от бедности» в функционировании института МСУ Прикамья. Согласно результатам исследования интерес к получению «выгод от бедности» в последнее время возрастает в группе «богатых» территорий. Представители «бедных» муниципалитетовтрадиционнореализуютстратегиипатернализма.

Ключевые слова: стратегии патернализма, стратегии самостоятельности, дотации, налоговые доходы, взаимодействия органов местного самоуправления и региональных органов власти.

Бедным быть выгодно. Как ни парадоксально звучит эта фраза, тем не менее сегодня она весьма точно отражает восприятие муниципальными властями межбюджетных отношений (далее – МБО) между уровнями публичной власти в России. И, что противоречит сути территориального развития, на получение «выгод от бедности» стали все чаще ориентироваться «богатые» муниципалитеты. Формула «наращивать налоговые возможности» в деятельности властей муниципальных образований с относительно высоким уровнем бюджетной обеспеченности уступает место принципу «лучше трансферты в руках». Безусловно, отпечаток накладывает сложная экономическая ситуация: в условиях дефицитных бюджетов перед муниципалитетами стоит задача выжить, задачи развития переносятся на не-

187

определённую перспективу; при исполнении текущих обязательств местного значения возрастает роль государственных межбюджетных трансфертов (далее – МБТ). Однако, как представляется, не только экономическая ситуация способствует рациональному выбору органами местного самоуправления (далее – ОМСУ) патерналистских стратегий; их корни уходят в начало 2000-х годов и связаны с политикой рецентрализации, одним из аспектов которой является распределение налоговых полномочий по вертикали.

Институт распределения налогов между уровнями власти активно используется Центром в качестве инструмента реализации в отношении МСУ стратегий субординации. Противовес федеральному тренду в рамках собственных бюджетных полномочий могут предложить региональные власти. Власти Пермского края во главе с экс-губернатором О.А. Чиркуновым воспользовались данной возможностью и, вооружившись установкой на укрепление доходной базы муниципальных образований (далее – МО), в 2009–2011 годах активно передавали в местные бюджеты отчисления от собственных налогов (часть региональной доли НДФЛ, 70 % налога на имущество организаций, 100 % транспортного налога), в результате чего в доходах последних уменьшилась доля трансфертов [1. С. 143–161]. Тем не менее в 2012 году достижения региональной политики были «сглажены» очередными инициативами Центра по перераспределению расходных полномочий: утратив полномочия в сфере здравоохранения и полиции, а позднее также часть полномочий в сфере дошкольного образования, муниципалитеты теряют и часть налоговых поступлений [2. С. 151–171]. Основная нагрузка по обеспечению «экс-муниципальных» полномочий ложится на органы региональной власти. В связи с этим возможности субъектов РФ как по передаче собственных налогов на местный уровень власти, так и по финансовой поддержке МСУ оказываются ограничены. В Пермском крае, с одной стороны, приостанавливается передача некоторых региональных налогов в муниципа-

188

литеты1. С другой стороны, политика краевых властей по распределению между МО целевых трансфертов (субсидий и иных межбюджетных трансфертов) на исполнение вопросов местного значения приводит: 1) к снижению объемов данных МБТ

и2) ккорректировке правил их предоставления – круг приоритетов финансовой поддержки муниципальных проектов сужается до приоритетов Центра, решения по поддержке того или иного проекта МО зачастую принимаются на основе непонятных для местных властей критериев оценки, формальные правила вытесняются неформальными договоренностями между представителями региональной и муниципальной власти [3. С. 66–80]. Данные изменения бюджетной политики развертываются под непосредственным руководством нового губернатора Пермского края В.Ф. Басаргина.

Все большее значение для муниципалитетов приобретают так называемые «гарантированные» трансферты, при распределении которых до минимума сводятся неформальные практики взаимодействия. Они представляют своего рода «техническое» переливание средств из государственных бюджетов в местные

ине предполагают активных действий со стороны муниципальных органов власти. К таковым трансфертам авторы относят дотации и субвенции. Субвенции – трансферты на выполнение делегированных Центром и регионом полномочий. Дотации – трансферты, не имеющие целевой привязки по расходным статьям; предоставляются муниципалитетам, объем собственных доходов которых с учетом ряда коэффициентов не соответствует среднему показателю обеспеченности собственных полномочий. Именно дотации нацеливают ОМСУ на получение «гарантированных выгод от бедности».

По своей сути «гарантированные» трансферты и налоговые источники доходов МО представляют собой две противоположные чаши весов, характеризующие разные модели бюджет-

1В 2011 г. прекращены отчисления в местные бюджеты по налогу на имущество организаций в размере 70 и 5 % региональной доли НДФЛ.

189

ной политики. В табл. 1 представлены модели и механизмы государственной бюджетной политики, а также соответствующие им политические стратегии органов власти.

Таблица 1

Модели бюджетной политики и политические стратегии субъектов межбюджетных отношений

Преобладание налоговой части в местном бюджете (а также «негарантированных» трансфертов в общем объеме трансфертов – субсидий и иных МБТ, распределяемых на основе прозрачного механизма) усиливает самостоятельность и ответственность муниципальной власти за собственные ресурсы и их расходование, активизирует деятельность ОМСУ по наращиванию налогового потенциала, стимулирует к развитию, поощряет конкуренцию между территориями. Акцент на выравнивающей трансфертной составляющей в политике государства укрепляет патерналистские настроения1 представителей муниципальной власти, способствует формированию ее «стабильной» политической лояльности, что оказывается выгодным для региональных властей и может поощряться ими.

1 Патернализм заключается в покровительстве, опеке и контроле со стороны региональных властей над МО. Муниципалы находятся в добровольной ресурсной зависимости от края: риски, связанные с поступлением доходов, ложатся на «плечи» региональных властей, что оказывается выгодным для муниципалитета. «Покорность», подчинение представителей МСУ коллегам краевого уровня власти «оправдывается» заботливой ролью регионалов.

190