Проблемы реформирования местного самоуправления в России

организации и саморазвития местного сообщества, формирование у граждан политической культуры участия и социальной активности в решении значимых проблем местного значения.

Список литературы

1.Аберкомби Н., Хилл С., Тернер Б.С. Социологический словарь: пер. с англ. / под ред. С.А. Ерофеева. – Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1997. – 388 с.

2.Бауман З. От агоры к рынку – и куда потом? // Демократия и модернизация: к дискуссии о вызовах ХХI века / Центр исследований постиндустриального общества; вступ. ст. В.Л. Иноземцева. – М.: Европа, 2010. – 414 с.

3.Васильев В. Осенью мы обсудим закон о сокращении проверок муниципалитетов // Муниципальная власть. – 2013. –

№2. – С. 13.

Giddens A. The Constition of Society. – Cambridge: Polity Press, 1989. – P. 320.

5.Гриневич Я. Земля и воля // Российская газета. – 2014. – 30 апреля. – С. 3.

6.Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год / Общественная палата Российской Федерации. – М., 2013. – 120 с.

7.Кидяев В. Нужен реестр полномочий // Муниципальная власть. – 2013. – № 2. – С. 15–16.

8.Маркварт Э. Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества? // Муници-

пальная власть. – 2013. – № 3. – С. 64–65.

9.Разворотнева С. Муниципальная мозаика // Российская Федерация сегодня. – 2014. – № 3. – С. 24–25.

10.Реброва Н.М. Местное самоуправление: конституционные принципы и современная практика развития // Вестник Южно-Рос. гос. политехн. ун-та. – 2015. – № 4. – 156–162.

11.Слюняев И. Государство должно не давить штрафами,

апомогать ресурсами и создавать возможности // Глава местной администрации. – 2013. – № 4. – С. 22–23.

131

В.П. Мохов

МЕСТНАЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЭЛИТА И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ СЛУЖАЩИЕ: ГЕНДЕРНЫЕ ДОМИНАНТЫ В ДЕЙСТВИИ?

Анализируется гендерное распределение в органах местного самоуправления на современном этапе российского развития, выявляется «перевернутая гендерная пирамида» во властных структурах на местном уровне.

Ключевые слова: местная элита, местная политическая элита, гендерный фактор.

Привычная точка зрения на местный уровень власти как нижний этаж власти публичной, решающий лишь частные, местные проблемы, во многом скрывает более важную проблему сложно организованной жизни местных сообществ. В рамках местных сообществ сталкиваются интересы нескольких социальных и властных сил, при этом их роли нередко либо переплетаются, либо сталкиваются в борьбе за достижение групповых целей.

Даже на местном уровне «в миниатюре» мы можем видеть признаки социальных отношений, характеризующих властную пирамиду в целом, что может свидетельствовать о матричном характере социальных отношений в системе власти. На социальные отношения в системе властных отношений местных сообществ оказывают влияние несколько существенных факторов.

Во-первых, органы местного самоуправления являются полем взаимодействия и переплетения двух значимых социальных групп местного сообщества: местной элиты и муниципальных служащих. По своему социальному содержанию они различаются, различаются их функции во властном поле, а также социальный статус и роль в жизни сообществ. Однако друг без друга они существовать не могут, дополняя друг друга и выстраивая определенный тип взаимоотношений.

132

Во-вторых, органы местного самоуправления с социальной точки зрения внутренне не однородны, в них можно наблюдать различного рода социальные инверсии, выражающие определенные явные и неявные социальные стандарты и массовые предпочтения. Если быть точнее, в местных сообществах воспроизводятся те же наиболее типичные стандарты формирования органов власти, которые характерны для нашей страны на протяжении длительных периодов времени.

Понятие «местная элита» уже сравнительно прочно вошло

вроссийскую научную литературу. Несмотря на то, что сам факт существования такого понятия является определенным вызовом классической элитистской теории, потребность в нем достаточно высока, поскольку позволяет описывать в рамках общего концептуального подхода достаточно важное социальное образование.

Местная элита как социальный и политический феномен вписывается в общий концепт властных элит России, образуя

всоставе властной элиты самый низший слой. В то же время это самый массовый слой, наиболее приближенный к самому населению. Именно на этом уровне грань между «массой» населения и местной элитой крайне неустойчива, она постоянно видоизменяется текущими социальными и политическими процессами. К ним можно отнести, в первую очередь, выборы, которые могут вознести на вершину местного Олимпа людей, еще недавно не помышлявших о политической карьере. Быстрое разорение или бизнес-удача, поддержка со стороны крупных компаний или градообразующего предприятия, общественное мнение или красивая комбинация политтехнологов, воздействие региональных властей и другие многочисленные факторы, перечислить которые не представляется возможным, имеют шанс изменить политический расклад в муниципальном образовании, повлиять на расстановку сил в местном сообществе.

Хотя стоит отметить, что практически в любом муниципальном образовании сложился слой людей, которые на протя-

133

жении десятилетий входят в число наиболее влиятельных людей сообщества, занимая значимые статусные позиции в структурах власти, бизнеса, общественного мнения.

Выделение местной элиты из всего элитного массива (точнее, теоретическое обоснование необходимости выделения нового уровня) первоначально воспринималось скорее как теоретическая новация, однако затем, по мере развития институтов местного самоуправления и развития местного бизнеса, эта новация стала актуальной научной и политической задачей. Отчасти это было связано с временным интересом федеральных властей к местным элитам как противовесу своевольным региональным баронам, но интерес этот быстро прошел, не превратившись в устойчивую институциональную связь федерального Центра и местного самоуправления. В дальнейшем (со второй половины 1990-х годов) местное самоуправление как институт российского общества и местные элиты стали рассматриваться федеральной и региональной властями как объект воздействия, который нужно было ввести в разумные и предсказуемые рамки функционирования.

Вряд ли нужно перечислять все правовые новации, которые возникли после принятия ФЗ-131 о местном самоуправлении, направленные на усиление государственного вмешательства и государственного контроля за деятельностью МСУ. Однако факт остается фактом: местное самоуправление существует, обладает определенной (хотя и ограниченной) автономией, реализует свой функционал в условиях жесткого государственного контроля.

Вместе с местной элитой развивался и другой слой местного сообщества – муниципальные служащие, которые были призваны, по сути и содержанию своей деятельности, быть «руками» местных элит по решению вопросов местного значения.

Муниципальные служащие – часть аппарата публичной власти, особая группа людей, которые призваны обеспечивать исполнение полномочий. Об этом четко говорит ч. 1 ст. 6 ФЗ-25

134

«О муниципальной службе в Российской Федерации»: «Должность муниципальной службы − должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения (выделено. – В.М.) полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность».

Фактически муниципальные служащие – основная часть работников органов местного самоуправления и муниципальных органов, совокупность которых состоит из трех основных групп:

1)лица, замещающие муниципальные должности. Это согласно ч. 2 ст. 1 ФЗ-25 − депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами, с правом решающего голоса;

2)муниципальные служащие;

3)другие работники муниципальных органов и органов МСУ: лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10 ФЗ-25). Данные лица (технические работники) не являются лицами, замещающими муниципальные должности и должности муниципальной службы.

Функциональное разделение между ними известно: муниципальные должности выступают как «политические» должности, создаваемые для осуществления муниципальной власти, выражения воли местных сообществ или их органов; должности муниципальной службы – это аппаратные должности, призванные осуществлять волю органов местного самоуправления и лиц, замещающих муниципальные должности; лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению, создают необ-

135

ходимые обеспечительные условия для лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, по нормальному функционированию аппарата органов МСУ и муниципальных органов.

Местные элиты взаимодействуют с органами МСУ и муниципальными органами в первую очередь через депутатский корпус. Материалы государственной статистики рисуют следующую картину: депутатов местных представительных органов в 2015 году действовало 220 тыс. (58 % местных депутатов – мужчины, 42 % – женщины), из них 7,2 тысяч (3 % общего их числа) работали на постоянной основе [2. С. 11]. Эта небольшая часть депутатского корпуса объединяет коллективную волю депутатов во властной деятельности.

В органах местного самоуправления в 2015 году работали 454 тысяч человек, в том числе муниципальные должности замещали 21 631 человек, на муниципальной службе находились 320 тысяч человек [2. С. 15]. Кроме того, около 4 тысяч человек (2013 г.)1 замещали должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность (в ч. 2 ст. 7 ФЗ-25 предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность). На технических должностях в органах местного самоуправления и муниципальных органах трудились 130 тысяч человек.

Отсюда следует, что лица, замещающие муниципальные должности, составляют всего лишь 4,4 % от числа всех лиц, занятых в аппарате органов МСУ и муниципальных органов. Основу лиц, замещающих муниципальные должности, составляют главы муниципальных образований, среди которых (по состоянию на 2015 г.) мужчины составляют 69 % [2. С. 12].

1 В дальнейшем, если не оговорено особо, данные приводятся по состоя-

нию на 2013 г. [См.: 5]

136

Очевидно, что лица, замещающие муниципальные должности, – это не весь контингент лиц, которых можно было бы отнести к муниципальной политической элите. Особое место среди муниципальных служащих занимают лица, замещающие высшие и главные должности муниципальной службы (согласно ФЗ-25 «О муниципальной службе в РФ» все должности муниципальной службы делятся на группы: высшую, главную, ведущую, старшую и младшую). При этом высшие и главные должности муниципальной службы устанавливаются уставами

ииными муниципальными правовыми актами.

Квысшим должностям муниципальной службы относятся, например, первый заместитель главы муниципального образования, заместитель главы муниципального образования, руководитель аппарата администрации муниципального образования, руководитель аппарата представительного органа муниципального образования, глава администрации муниципального образования, первый заместитель главы администрации муниципального образования, заместитель главы администрации муниципального образования, председатель контрольного органа, заместитель пред-

седателя контрольного органа и др. (см., например, [4]). Лица, находящиеся на данных должностях, фактически руководят направлениями деятельности органов местного самоуправления, реализуя политическую волю местного сообщества.

В РФ по состоянию на 1 октября 2013 года на должностях муниципальной службы высшей группы находилось 23 406 человек (6,4 % от состава муниципальных служащих). Основная их масса была сосредоточена в местных администрациях (93,9 % от состава муниципальных служащих высшей группы должностей). На должностях муниципальной службы главной группы находилось 48 465 человек (13,8 % от состава муниципальных служащих); из них 94,5 % в составе местных администраций (подсчитано по: [5]).

Таким образом, лица, замещающие муниципальные должности и должности муниципальной службы высшей группы,

137

а также должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, составляют в своей совокупности примерно 49 тысяч человек, а вместе с муниципальными служащими главной группы должностей – 97,5 тысяч человек. На этом уровне происходит наиболее эффективное взаимодействие местных элит и муниципальной власти. И именно на этом уровне наиболее четко проявляют себя целый ряд социальных тенденций, связанных с типовыми закономерностями развития властных элит в российском обществе.

Одной из специфических тенденций в социальной динамике властных структур является гендерное неравенство. Оно привычно, во многом воспринимается как данность.

Во-первых, это традиционная гендерная «перевернутая пирамида», неоднократно описанная в научной литературе: чем выше статус должности в органах власти, тем больше удельный вес мужчин. Так, если среди муниципальных служащих младшей группы должностей соотношение между мужчинами и женщинами 1 к 8 (11,2 % мужчин), то среди старшей группы должностей – 1 к 5,3; ведущей – 1 к 3,4; главной – 1 к 2,1; высшей – 1 к 1,1. Среди лиц, замещающих муниципальные должности, – 2,3 к 1 (70 % мужчин). В то же время в группе муниципальных служащих в целом доля женщин составляла 78,8 %.

Существенные различия в гендерном составе различных должностных групп свидетельствуют о том, что между муниципальной политической элитой и муниципальными служащими проходит определенный рубеж, основанный на иных принципах рекрутирования. Для муниципальных служащих основным принципом продвижения является служебный принцип, основанный на четком исполнении должностных обязанностей. Однако по мере продвижения в органах власти от одной должностной группы к другой происходит усиление роли фактора политического, что выражается в значительном возрастании влияния гендерного фактора, точнее, тех представлений, которые суще-

138

ствуют среди населения и самих муниципальных служащих о критериях выдвижения на руководящую должность. Это, в первую очередь, выражается в резком (непропорционально большем, чем ранее) увеличении удельного веса мужчин в соответствующих властных группах.

Граница гендерной инверсии – интервал от главной группы должностей муниципальной службы до муниципальных должностей. В данном должностном коридоре роль гендерного фактора меняется фундаментально: от двукратного преобладания женщин над мужчинами на должностях главной группы до двукратного преобладания мужчин на муниципальных должностях.

При более детальном рассмотрении ситуации можно увидеть аналогичные тенденции в представительных органах и в местных администрациях муниципальных образований.

По всей видимости, набор причин, приводящий к преобладанию мужчин в органах власти на высших должностных позициях, многообразен, он нуждается в социологическом анализе, хотя уже сейчас можно предположить ряд версий. В их числе – особенности политической культуры населения, специфика каналов и бассейнов рекрутирования на муниципальные должности и должности муниципальной службы, особенности механизмов отбора на руководящие должности и др.

Достаточно напомнить, что и тридцать лет назад, при советской власти, несмотря на жесткое партийно-государственное регулирование, удельный вес женщин в составе органов государственной власти постепенно понижался от 49,4 % в краевых, областных, окружных, районных, городских, поселковых и сельских Советах народных депутатов до 32,8 % в Верховной Совете

СССР (1984 г.) [3. С. 383].

Во-вторых, явно прослеживается возрастной дисбаланс между различными гендерными группами в зависимости от уровня должности: 60,8 % всех муниципальных должностей заняты мужчинами в возрасте 40 лет и старше, а среди муниципальных служащих высшей группы должностей – только 37,9 %, среди главной

139

группы– 21,8 % должностей; среди ведущей группы – 12,1 %; среди старшей – 6,5 %. Таким образом, «концентрация» мужчин возрастной группы 40 лет и старше в высших эшелонах муниципальной власти нарастает строго по иерархии, почти удваиваясь (в полтора– два раза) при переходе в новую должностную группу. При этом 81,7 % женщин, находящихся на муниципальных должностях, сосредоточены в возрастном диапазоне 40−59 лет; среди мужчин на этот возрастной диапазон приходится 73,7 % всех мужчин, находящихся на муниципальных должностях, а в возрастной группестарше 60 лет– 13,1 % (у женщин– 8,0 %).

В-третьих, очевиден различный уровень внутригендерной конкуренции. Если мы возьмем лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы высшей и главной групп должностей, то среди мужчин шансы оказаться в данной группе гораздо выше, чем среди женщин: 49,2 % мужчин в органах муниципальной власти уже входят

вэти группы, среди женщин – 19,3 %, в том числе среди женщин на муниципальной службе высшей группы должностей находится 1 из 21 женщин, служащих в органах муниципальной власти; среди мужчин – 1 из 6.

В-четвертых, очевидно институциональное гендерное неравенство: чем выше роль органа МСУ или муниципального органа в осуществлении власти, тем выше удельный вес мужчин

вего составе. Так, среди лиц, замещающих муниципальные должности, мужчин 70 %; в представительных органах муниципальной власти на муниципальных должностях – 69,1 %, на должностях муниципальной службы – 19,7 %; в местных администрациях на муниципальных должностях – 71,2 %, на должностях муниципальной службы – 21,3 %; в контрольно-счетных органах муниципальных образований на муниципальных долж-

ностях – 30,4 %, на должностях муниципальной службы – 17,1 %; в иных органах муниципального самоуправления на муниципальных должностях – 29,4 %; на должностях муниципальной службы – 13,9 %; в избирательных комиссиях муниципаль-

140