Проблемы реформирования местного самоуправления в России

При этом на долю налоговых доходов по группе наименее обеспеченных территорий приходится в среднем около 9,5 %. Интересно отметить, что активная налоговая политика региональных властей в 2009–2011 годах оказала незначительное влияние на финансовое положение «бедных» МО. Существенного повышения налоговых доходов (подобно увеличению налогов в доходах «богатых» МО в течение трех лет) в данной группе муниципалитетов не произошло: чем ниже индекс бюджетной сбалансированности МО, тем меньшее влияние на его доходы играют инициативы края по передаче на места собственных налогов. Более того, к примеру, в Кудымкарском районе в этот период доля налогов даже снижается, а доля дотаций растет, что, по сути, обосновывает наличие государственных институтов бюджетного выравнивания.

Таким образом, реализация стратегии самостоятельности в сфере МБО наименее вероятна в группе «бедных» МО. В данных территориях фактически отсутствуют стимулы по усилению работы в части наращивания налоговой базы и привлечения инвестиций. Выравнивающая модель бюджетной политики, реализуемая краем, в большинстве своем устраивает «бедные» МО. «Никакой самостоятельности финансовой мне не надо. Главное, чтобы былиденьги, не важно, что это трансферты», – говорит Б3.

«Мы никогда не уйдем от трансфертов. Почему? Потому что я считаю, что налоговые источники могут быть только на тех территориях, где есть предприятия и налогооблагаемая база. На наших маленьких территориях такого нет. Если налоги полностью отдать в МО, каждая территория окажется в разных условиях. Маленькие проиграют», – уверяет Б5.

В некоторых территориях иждивенчество доходит до крайности: «Я считаю, что надо на уровне края сесть и рассмотреть каждую территорию. Буквально дальнейшее социальноэкономическое развитие, начиная с дороги. И, может быть, даже поглядеть, где территории самодостаточные, их пока оставить, а несамодостаточные территории взять на четыре года и прора-

211

ботать по дорогам, газификации и т.п. Взять под шефство. К примеру, по программе социально-экономического развития района хотелось много, но бюджета не хватает. Вот взяли бы нас под шефство…», – рассуждает Б10. Политика Федерации по ограничению роли МСУ в системе публичной власти и управления через перераспределение расходных полномочий с муниципального на региональный уровень власти, а впоследствии делегирования данных полномочий обратно, способствует обозначенной муниципалом конфигурации «МСУ – под шефством государства». При этом желание выбраться из-под «государственного ига» в обеих группах МО выказывают единицы. «Средства должны зарабатываться на местах. Во-первых, чтобы муниципалитеты не расхолаживать. Во-вторых, это мы думаем, сколько денег в кармане, и нам нужно держать руку на пульсе, чтобы их пополнять. Если будут дотации, мы не будем думать о своих доходах. Такого быть не должно. Чтобы сильно не зависеть от края и Федерации, я настраиваю команду не плыть по течению, а развивать свой район», – говорит Б4.

«В случае уменьшения краевого бюджета все дотации будут резаться. Это обязательно. А налоги – это тариф муниципалитета. Это уже не является рисками края. Если предприятие работает, значит, мы получаем либо доход, либо дефицит. Это как раз работа главы: тесно взаимодействовать с градообразующими предприятиями, понимать их политику, куда они идут», – вторит А13.

***

Несмотря на столь противоположный характер стратегий самостоятельности и стратегий патернализма в политике региональных властей Пермского края в сфере МБО представлены обе разновидности стратегий. Наибольшей самостоятельностью муниципалитеты пользовались в период губернаторства О.А. Чиркунова. Допускал проведение в регионе в 2009–2011 годах «щедрой» налоговой политики и Центр. С 2012 года мероприятия фе-

212

деральных властей по перераспределению расходных и доходных полномочий с муниципального уровня на уровень субъектов РФ, а также ограничение «рамок возможного» при определении региональных механизмов выравнивания МО способствовали перевооружению края на стратегии патернализма. Смена управленческой команды и приход к власти В.Ф. Басаргина ознаменовали изменение политических стратегий в сфере МБО. В результате возведенная в приоритет выравнивающая модель бюджетной политики в Прикамье с акцентом на распределение между МО дотаций вытесняет налоговые инструменты стимулирования (отчисления от региональных налогов, трансфертозамещающие отчисления от НДФЛ). Что вызывает наибольшее удивление, это молчаливое одобрение со стороны всего муниципального фронта Пермского края.

Представители «бедных» МО воспринимают дотации как наиболее надежный источник доходов, по сравнению с налогами менее рискованный и менее «обременительный». Как подтверждают материалы проведенного интервью, традиционно муниципалитеты данной группы выбирают стратегии патернализма. Основания патерналистских стратегий можно обнаружить и в данных бюджетной статистики. Согласно последним налоговая политика края (передача налогов на уровень МСУ) повлияла на доходы муниципалитетов с низким уровнем бюджетной обеспеченности в незначительной степени, не привела к устойчивому снижению объемов дотаций и росту налоговой составляющей в их бюджетах.

Напротив, в доходах «богатых» территорий доля налогов в2009–2010 годах существенно выросла, доля дотаций уменьшилась. При благоприятныхэкономическихусловиях большаячастьиз группы высокообеспеченных муниципалитетов, реализуя стратегии самостоятельности, обозначали задачи наращивания налогового потенциала территории. Однако как реакция на смену региональных стратегий в 2012 году последовало перераспределение акцентов муниципальных властей «богатых» территорий: последние нацелились

213

на борьбу за дотации, объемы которых в бюджете Пермского края впоследние годы снижаются, соответственно сокращаются поступления данного вида МБТ и в местные бюджеты. Задачи по повышению налогооблагаемой базы отходят в деятельности «богатых» МО на второй план. Объективные предпосылки нежелания муниципальных руководителей развиватьсобственнуюдоходную базу скрытыв распределении налогов между уровнями публичной власти в начале 2000-х годов и реформе МСУ. Экономический рост и открытие новыхпроизводств способствуютувеличениюналоговыхпоступлений преимущественно в федеральный и региональный бюджеты. Как следствие этого, выявленная в ходе проведения интервью ориентация «богатых» МО Пермского края на получение «выгод от бедности», усиление вертикали власти и ослабление политической самостоятельностилокальныхэлит.

Список литературы

1.Зуйкина А.С. Межбюджетные отношения и финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае в условиях реализации реформы МСУ // Вестник Пермского университета. Сер. Политология. – 2012. – № 3. – С. 143–161.

2.Зуйкина А.С. Взаимодействие муниципальных и региональных властей Пермского края в сфере межбюджетных отношений в условиях нового этапа реформирования МСУ: норма- тивно-правовой аспект // Современный город: власть, управле-

ние, экономика: сб. науч. ст. – 2015. – Вып. V. – С. 151–171.

3.Зуйкина А.С. Конкуренция муниципалитетов за государственный ресурс и политика региональных властей в Пермском крае (на примере распределения межбюджетных трансфертов) // Вестник Пермского университета. Сер. Политология. – 2015. – № 4. – С. 66–80.

4.Григоров В.Э. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / Фонд «Институт экономики города». – М., 2009. – С. 139.

214

Ю.В. Дубровская, Э.В. Дружинина

АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДОРОЖНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ КАК ВАЖНЕЙШЕГО ФАКТОРА ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ1

Состояние сети автомобильных дорог общего пользования определяет целостность и единство экономического пространства территории любого уровня. В статье предложена авторская методика анализа эффективности дорожной инфраструктуры, согласно которой все множество показателей, характеризующих данную эффективность, можно разделить на три группы: качественные показатели, бюджетные показатели и показатели безопасности. На основе разработанной методики был проведен анализ эффективности дорожного хозяйства в муниципальном образовании г. Пермь ивыявленыосновныенедостаткиегофункционирования.

Ключевые слова: дорожное хозяйство, муниципалитет, показатели эффективности, инновационное развитие

Дорожное хозяйство является неотъемлемой частью единой транспортной системы любой страны, а дорожная отрасль– одной из наиболее емких и долгосрочных вложений государственного значения. Развитая дорожная инфраструктура не только свидетельствует о высоком уровне развития государства, но и служит катализатором напутикрасширениювнешнеэкономических связей.

По состоянию на 01.01.2015 года [1] в состав дорожного хозяйства Российской Федерации входит более 3000 предприятий и учреждений различных форм собственности, а численность работающих в дорожном хозяйстве и сопутствующих отраслях составляет порядка 750 тысяччеловек. При этом протяженность автомобильных дорог общего пользования федерального значения составляет 50,7 тысяч километров, а объем финансирования более 400 млрд рублей. Следует отметить, что рекон-

1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ. Проект «Формирование кластерно-сетевой модели инновационного партнерства на примереПермскогокрая» №16-12-59008.

215

струкция и строительство дорог означают не только большие затраты, но и новые возможности для социально-экономического развития территорий.

Выделим ряд особенностей, с которыми сталкиваются субъекты взаимодействия дорожной отрасли:

♦постоянная необходимость ремонта и содержания автомобильных дорог;

♦зависимость дорожного строительства в регионах и муниципалитетахотфинансированияизфедеральногобюджета;

♦неоптимальная конфигурация и низкая плотность дорожной сети в России. Так, отсутствие в некоторых регионах (особенно на территории Северо-Западногo и Приволжского федеральных округов) непосредственной дорожной связи между близлежащими субъектами, а также недостаточное количество соединительных дорог приводят к увеличению перепробега транспорта и росту транспортных издержек. В результате себестоимость автомобильных перевозок в России выше, чем

вразвитых зарубежных странах, примерно в 1,5 раза;

♦высокая аварийность и, соответственно, высокая доля дорожно-транспортных происшествий с тяжелыми последствиями, произошедших в результате плохих дорожных условий;

♦неудовлетворительное техническое состояние большинства дорог: 80 % от общей протяженности российских дорог требуютремонта дорожногополотна;

♦недостаточная надежность функционирования федеральных автомобильных дорог. Так, порядка 15 % мостовых сооружений на федеральной дорожной сети не отвечают нормативным требованиям;

♦неудовлетворительное состояние и утрата значения большой части ведомственных и частных дорог, проходящих по территории поселений и муниципальных районов в сельской местности (примерно 75 тысяч километров) [1]. Такие дороги могут представлять угрозу безопасности населения;

216

♦ рост интенсивности дорожного движения в результате ежегодного роста парка легковых и грузовых автомобилей.

Внастоящее время внаучной литературедостаточно широко рассматривается необходимость совершенствования сферы дорожного хозяйства. Так, в трудах отечественных исследователей отражаются результаты эмпирических исследований в области совершенствования технологий дорожного строительства, в области совершенствования механизмов финансирования отрасли и её влиянияна пространственное развитиестраны[2, 3, 4, 5].

Исследования, проведенные в сфере дорожного хозяйства, свидетельствуют о том, что в этой области наблюдаются следующие противоречия и дисбалансы [6]:

1)противоречие между топливнo-энергетическим, природ- нo-сырьевым и территориальным потенциалом России и достаточно низкой плотностью дорог, что не позволяет в полной мере осваивать ресурсы отдельных территорий;

2)несоответствие между инвестиционной привлекательностью дорожного хозяйства PФ и необходимостью привлечения капиталовложений в развитие дорожной сети. Дорожное хозяйство Россиитребует значительныхвливанийденежныхсредств, обладая низкой инвестиционной привлекательностью. Этот фактор сдерживает притокчастных инвестиций всферу дорожного хозяйства;

3)противоречие между увеличением валового внутреннего продукта, ростом численности транспортных средств и спроса на автомобильные перевозки в PФ, с одной стороны, и отставанием в развитии дорожной сети, с другой.

Вместе с тем до сих пор недостаточно полно рассмотрена возможность развития системы дорожного хозяйства за счет совершенствования системы взаимодействия её экономических субъектов. В результате, несмотря на то, что проблемы, связанные

сэффективностью деятельности органов власти и управления всфере дорожного хозяйства, имеют особую актуальность, методика совершенствования системы управления дорожным хозяйствомхарактеризуетсянедостаточной степеньюразработанности.

217

Отметим, что состояние сети автомобильных дорог общего пользования определяет территориальную целостность и единство экономического пространства региона. С целью выявления «слабых мест» в сфере дорожного хозяйства авторами была разработана методика анализа эффективности дорожной инфраструктуры, согласно которой все множество показателей, характеризующих данную эффективность, можно разделить на три группы: качественные, бюджетные и показатели безопасности. При этом данная методика может применяться как к регионам, так и к отдельным муниципальным образованиям. Как представляется авторам, анализ эффективности дорожного хозяйства должен быть в первую очередь осуществлен в муниципалитетах 1-го уровня (городских округах и муниципальных районах). После информация может консолидироваться с целью разработки направлений совершенствования региональной политики в области управления дорожным хозяйством.

Всоответствии с предлагаемой методикой оценки эффективности дорожной инфраструктуры территории к качественным характеристикам данной сферы относятся показатели протяженности автомобильных дорог и показатели качества дорожного полотна. К бюджетным показателям сферы дорожного хозяйства можно отнести показатели динамики и объемов финансирования дорожного хозяйства на соответствующей терри-

тории, к показателям безопасности – количество дорожно-

транспортных происшествий (далее по тексту – ДТП).

Входе исследования нами был проведен анализ эффективности дорожного хозяйства в краевом центре Пермского края – г. Перми. Качественные характеристики дорожной инфраструктуры следующие [7]:

♦Протяженность автомобильных дорог общего пользования местного значения, находящихся в собственности города Перми, –1275 км. К автомобильным дорогам общего пользования относятся дороги, предназначенные для перемещения транспортных средств неограниченного круга лиц. Общая протяжен-

218

ность автомобильных дорог складывается из протяженности дорог с твердым покрытием и грунтовых дорог [8].

♦Протяженность автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием – 1269,8 км.

♦Общая протяженность улиц проездов, набережных города – 1190 км.

♦Общая протяженность освещенных улиц и дорог города Перми – 860 км.

♦Протяженностьавтомобильныхдорогобщегопользования местного значения с усовершенствованным покрытием – 557 км.

Ктвердому усовершенствованному покрытию дорог можно отнести цементобетонное, асфальтобетонное покрытие, а также покрытие из гравияищебня, обработанныхвяжущимиматериалами.

Показатели качества дорожного полотна (доля дорог, соответствующихнормативнымтребованиям) представленынарис. 1 [9].

Рис. 1. Состояние дорожной сети города Перми:

Далее рассмотрим более подробно бюджетные показатели сферы дорожного хозяйства. В бюджете города Перми на 2015 год были запланированы ассигнования дорожного фонда в размере 2,38 млрд рублей [10], что составляет 10,27 % от общего объема запланированных годовых расходов бюджета. Следует отме-

219

тить, что расходы на дорожное хозяйство сократились на 0,97 % по сравнению с предыдущим годом. Более подробно динамика объемов финансирования дорожного хозяйства города Перми отображена на рис. 2.

Рис. 2. Динамика объемов финансирования дорожного хозяйства города Перми за 2012–2015 годы (млрд руб) [11]:

Основная часть средств местного бюджета, направляемых на финансирование дорожного хозяйства расходуется на содержание и ремонт автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, а также на строительство (реконструкцию) и приведение дорог в нормативное состояние. В 2014 году в совокупности на эти три направления было потрачено 70 % средств, выделенных на дорожную отрасль [11].

По данным службы государственной статистики «Пермьстат», в 2014 году выделяемые из бюджета денежные средства на дорожное хозяйство в расчете на 1 жителя города составили 2 596 рублей. По данному показателю Пермь занимает 36-е место в рейтинге городов России [12].

Кроме того, следует отметить, что с 2011 года в Перми внедрена автоматизированная система управления дорожным движением (далее – АСУДД). С помощью АСУДД осуществляются оперативное управление движением транспорта и оптими-

220