Проблемы реформирования местного самоуправления в России

ФФПМР-ГО), что, как правило, и происходит в Пермском крае при распределении фондов.

Изначально бюджетным законодательством Пермского края предусмотрены два источника формирования ФФПП: 1) отрицательные трансферты из бюджетов наиболее обеспеченных МО (соответственно территории – потенциальные плательщики отрицательных трансфертов – дотации из фонда поддержки поселений не получают, хотя и могут быть получателями средств фонда поддержки МР и ГО); 2) 0,7 % от собственных доходов краевого бюджета. В 2006–2008 годах ФФПП целиком формировался за счет отрицательных трансфертов МО1. Однако уже с 2009 года региональные власти Прикамья фактически «освободили» обеспеченные муниципалитеты от обязательства «делиться» частью «прибыли», фонд полностью стал формироваться за счет краевых доходов. Сложившаяся практика была закреплена в региональном законодательстве только в конце 2014 года – отрицательные трансферты как способ пополнения ФФПП исключены из ст. 16 Закона «№ 111-ПК «О бюджетном процессе».

Бюджетным кодексом РФ предусмотрены два варианта распределения ФФПП: через дотации и (или) дополнительные отчисления от НДФЛ. Методикой Пермского края закреплен первый способ поступления трансферта, причем за основу взята подушевая схема выравнивания (размер дотации поселениям зависит от численности жителей в них). По сути, это значительно усиливает неравенство поселений и противоречит идее выравнивания: денежное «одеяло» ФФПП будет «покрывать», прежде всего, бюджеты ГО; значительно меньше средств придется на бюджеты городских и тем более сельских поселений.

Вкачестве своеобразной компенсации недостатков подушевого

12006 год – Большебукорское, Ольховское, Соколовское, Половодовское, Романовское сельские поселения; 2007 год – городские округа Пермь, Березники и Соликамск, Половодовское и Романовское сельские поселения; 2008 год – ГО Пермь, Ольховское и Романовское сельские поселения.

201

принципа выравнивания выступают районные фонды финансовой поддержки поселений, допустимость образования которых предусмотрена Бюджетным кодексом РФ. Распределение средств данных фондов осуществляется в зависимости от уровня БО поселения1.

В 2014 году в соответствии с изменениями Бюджетного кодекса РФ в формулу расчета общего объема ФФПП и «индивидуальных» размеров дотаций муниципалитетам Пермского края вводится критерий выравнивания возможностей поселе-

ний. При формировании регионального бюджета на 2015 год критерий выравнивания определяется с учетом индекса потребительских цен, однако уже на следующий год используется иной показатель – индекс роста доходов бюджета. По мнению инициаторов нововведения – специалистов Министерства финансов Пермского края, это позволит не допустить чрезмерного роста обязательств перед МО в случае отставания показателя роста собственных доходов краевого бюджета от индекса потребительских цен. Как замечают специалисты Управления аналитической и законотворческой деятельности аппарата Законодательного собрания Пермского края, изменение индекса потребительских цен отражает сложившуюся ситуацию в экономике, влияющую на оценку расходных обязательств бюджета, в то время как индекс роста доходов бюджета края зависит от налоговой политики Центра и субъектов Федерации и характеризует изменения финансовых возможностей бюджета2. Так, региональные власти Пермского края увязали объем финансовой помощи поселениям с реальными возможностями краевого бюджета. Для МО в условиях снижения объемов региональных до-

1Практика образования муниципальных фондов поддержки поселений стала возможна с принятием поправок к Закону Пермского края «О бюджетном процессе» от 13.10.2008 года.

2Аналитическая записка к проекту Закона «О внесении изменений в Закон Пермского края «О методиках распределения межбюджетных трансфертов

вПермском крае» от 05.08.2015 № 118-АЗ.

202

ходов это означает снижение объемов государственной поддержки на выравнивание.

Аналогично нераспределенному объему средств фонда поддержки МР и ГО устанавливается нераспределённый объем дотаций по фонду поддержки поселений в размере 11 и 15 % на 2016 и2017 годы соответственно1. В табл. 5 представлена динамика размеров подушевых дотаций и общего объема ФФПП Пермского края с момента его появления и по настоящее время (на основе данных об исполнении бюджетов Пермского края; по 2016 году – бюджет, утверждённый краевымипарламентариями).

Таблица 5

Распределение ФФПП Пермского края: бюджетная статистика за 2006–2016 годы

поселений, руб.; 2 – общий объем ФФПП, млн руб.; *бюджет Пермской области (без данных по Коми-Пермяцкому округу).

Данные, представленные в табл. 5, демонстрируют «волнообразное» изменение как размера подушевой дотации, так и общего объема фонда. В 2009–2011 годах (годы передачи налогов в местные бюджеты) наблюдается снижение общих объемов ФФПП. В 2012 году происходит резкий рост общего объема фонда поддержки поселений, причина которого кроется в перераспределении налоговых полномочий между местным и региональным уровнями власти. Как показывает анализ распределения дотаций в разрезе МО, увеличение общего объема фонда

1 Бюджетный кодекс РФ допускает остаток не более 20 % от всего объема ФФПП.

203

связано, прежде всего, с возобновлением предоставления трансферта (после трехлетнего перерыва) городу Перми, который получил в 2012 году более 200 млн рублей. Аналогичным образом обусловлен рост общего объема ФФПП в 2016 году: дотация Перми выросла по сравнению с 2015 годом более чем на 100 млн рублей. В целом можно заключить, что колебания объемов краевого «денежного мешка» для поселений отражают изменения размера дотации именно административному центру Пермского края.

Анализ механизмов (бюджетное законодательство) и практики (бюджетная статистика) предоставления дотаций МО Пермского края позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, в основе бюджетной политики региональных органов власти лежит идея выравнивания финансовых возможностей местных бюджетов, исходя из бюджетной обеспеченности (ФФПМР-ГО) и с учетом критерия выравнивания (ФФПП). Механизм стимулирования в виде трансфертозамещающих отчислений от НДФЛ, несмотря на трехлетний опыт его использования, свернут главным образом по инициативе краевых властей. Единичные попытки представителей с мест вернуть его в практику МБО успеха не имели. Во-вторых, на развитие института финансовой помощи в субъектах РФ все большее значение оказывает политика Центра в сфере межбюджетных отношений. Последний посредством перераспределения налоговых источников и расходных полномочий, введения дополнительных правил предоставления трансфертов сужает «область возможного» для региональных властей. Фактически механизм распределения дотаций в Пермском крае подчинен логике Центра по выстраиванию бюджетной вертикали. В-третьих, финансовые возможности краевого бюджета по предоставлению муниципальным образованиям дотаций все больше ограничиваются, что подтверждается данными по изменению общих объемов фондов. Является ли это достаточным основанием для переориентации ОМСУ на налоговые источники доходов?

204

Бедность не порок: патерналистские стратегии ОМСУ как результат соотношения «дотации versus налоги»

Соотношение объемов дотаций и налогов в доходах местных бюджетов оказывает влияние на выбор ОМСУ стратегий самостоятельности/патернализма в сфере МБО. Сопоставим динамику объемов дотаций и налогов в доходах наиболее «богатых» и наиболее «бедных» муниципальных образований Пермского края с момента реализации ФЗМСУ. Статистика по дотациям и налогам1 представлена в табл. 6 и 7 соответственно.

Таблица 6

Доля дотаций в доходах бюджетов «богатых» и «бедных» МО Пермского края (2007–2014 годов)2

1В расчет налогов включены местные налоги и отчисления от региональных и федеральных налогов и сборов.

2Рассчитано автором на основании данных бюджетной статистики текущего архива Управления аналитической и законотворческой деятельности аппарата Законодательного собрания Пермского края.

205

Окончание табл. 6

Таблица 7

Доля налогов в доходах бюджетов «богатых» и «бедных» МО Пермского края (2007–2014 годов)1

1 Рассчитано автором на основании данных бюджетной статистики текущего архива Управления аналитической и законотворческой деятельности аппарата Законодательного собрания Пермского края.

206

Окончание табл. 7

Примечание: В табл. 6 и 7 использованы данные по исполнению бюджетов ГО и консолидированных бюджетов МР (районный и поселенческие бюджеты) Пермского края с 2007 по 2014 год. Данные по исполнению бюджетов МО Пермского края за 2015 год на момент написания статьи не доступны.

Согласно информации, представленной в табл. 6, как на «бедные», так и на «богатые» муниципалитеты Прикамья с 2007 по 2014 год распространяется региональная политика по выравниванию бюджетных возможностей территорий. Со времени принятия первого бюджета Пермского края в 2007 году от получения дотаций не удалось «уйти» ни одному МО. В доходах группы территорий с наиболее высоким индексом бюджетной сбалансированности дотации составляют в среднем около 12 %. При этом диапазон значений варьируется от 0,6–5 % (в отдельные годы в Перми, Березниках, Соликамске, Губахе, Чайковском районах) до 25–30 % (в Кудымкаре, Осинском, Пермском, Усольском, Горнозаводском районах). Наименьшие значения дотаций по всем «богатым» муниципалитетам наблюдаются в 2009–2011 годах – в период активной налоговой политики региональных властей. Причем краевая столица в этот период совсем не получает дотации. Противоположная динамика наблюдается по объемам налогов в местных доходах. Как видно из табл. 7, с 2009 по 2011 год в разрезе всех бюджетов «богатых» МО объемы налоговых источников увеличиваются. С 2012 года

207

вновь начинают расти доли дотаций, доли налогов в связи с прекращением передачи части региональных налогов на места уменьшаются. Необходимо отметить, что данные противоположные процессы не равнозначны (к примеру, по Соликамску налоги уменьшаются на 17 %, дотации увеличиваются только на 2 %, аналогично происходит по другим МО), что указывает на значение иных источников доходов МСУ (другие трансферты – субсидии, иные МБТ; неналоговые доходы).

Кроме того, заметим, если данные по налоговым доходам «богатых» МО за последние три года демонстрируют «стабильное» снижение, по дотациям аналогичной устойчивости не наблюдается. Закономерно в доходах половины высокообеспеченных муниципалитетов объем дотаций возрастает (прежде всего, это касается краевой столицы, где дотация возрастает в 2014 году по сравнению с 2013 годом в 2,5 раза). Однако в доходах другой части «богатых» муниципалитетов, как показывают данные табл. 6, отмечается уменьшение дотаций (Соликамск, Кунгур, Губаха, Кудымкар, Добрянский район), как считают представители ОМСУ данных территорий, искусственно созданное регио-

нальными властями. «Край сегодня монополизировал, сконцентрировал в своих руках все рычаги управления денежными средствами. На каких-то направлениях, если мы говорим о дотациях, действуют схемы определения коэффициентов, которыми край может управлять, устанавливать их или убирать», – замечает А6. Новшества регионального бюджетного законодательства, вызванные поправками в Бюджетный кодекс РФ в части введения критерия выравнивания бюджетных возможностей городских поселений (городских округов), а также снижение «вложений» края в фонды, реальное сокращение доходов регионального бюджета и соответственно его возможностей по поддержке местных бюджетов, приводят к уменьшению размеров дотаций в доходах некоторых МО. Несмотря на расхождение показателей Министерства финансов края и ожиданий муниципалов, последние главным образом ориентируются на трансферты, а не на

208

собственные источники доходов. Интересно отметить, что если в период проведения интервью в 2013 году желание работать с налогами выказывали большее число респондентов «богатых» территорий, то исследования в конце 2015 года раскрывают в перечне задач муниципальной власти на первом плане готовность бороться, прежде всего за дотации. «Вот нас сейчас ли-

шают прежнего объема дотаций. Я реально буду вынужден разговаривать с крупным бизнесом на территории, которые привносят в краевой бюджет огромные деньги. Регион лишил нас 15 млн, а недополучит в итоге в свой бюджет миллиарды… Это шантаж, но иного выхода нет», – делится практиками межбюджетныхотношенийглава «богатого» муниципалитета.

Задача повышения налоговой привлекательности МО местными властями в процессе проведения интервью не обозначается. «Наша территория богатая, есть заводы, которые делают очень серьезные прибыли. Но мы не ощущаем этого. Все уходит наверх. И нам безразлично, что завод у нас зарегистрирован, – говорит глава администрации А7. – Поэтому лучше уж совсем ничего не иметь. Но всегда знаешь, какая к тебе придет дотация. Понимаем, что это иждивенческая позиция: сидеть и ничего не делать. Но системы мотивации по развитию города нет». Аналогичной позиции придерживается и его коллега из другой «богатой» территории: «Налоги-то надо собрать еще! Дотации же точно получим», – замечает вооруженный патерналистской стратегией А10. Негативные эффекты, связанные с ростом налоговых доходов и, как следствие, снижение дотаций, продолжают «тушить» инициативы муниципальных властей. «Увеличивая свои ресурсные доходы, мы играем на понижение дотаций. У нас был положительный опыт повышения налогооблагаемой базы. Мы ожидали, что в регионе отреагируют, скажут: «Молодцы! Выполнил задачу – конфету получай!». Анамвитогедотацииуменьшают», – сетуетА6.

Негативным опытом работы муниципалитета по наращиванию собственной доходной базы делится экс-заместитель гла-

вы городского округа: «Мы одни из первых в крае провели ме-

209

жевание многоквартирных домов и стали собирать налог с людей, живущих в квартирах. Мы потратили колоссальные деньги на межевание. В итоге дополнительный сбор за год получился порядка 7 млн рублей. А в следующем году край засчитывает ее как прибыльную часть. И у нас уменьшается дотация. Где здесь стимулирование? Нет его. Лучше вообще ничего не делать, мне дадут. Идет политика уравниловки».

«Глупо биться за налоги, если бюджеты все равно выровняют», – отмечает безысходность ситуации А1.

Тем не менее данные бюджетной статистики демонстрируют наличие выгод от роста налоговой части доходов «богатых» МО, превышающих «дотационные» преимущества. Согласно статистике, представленной в табл. 7, в наиболее благоприятный период 2009–2011 годов доля налогов в местных бюджетах выросла в среднем на 15 % (для Усольского района рост составил 30 %). При этом в годы приостановления передачи региональных отчислений налоговые потери для «богатых» территорий составили, с одной стороны, значительно больше по сравнению с прошлым приростом и с другой – превысили выгоды от роста дотаций. В целом разница в пропорциях налоговой части и дотаций в доходах «богатых» МО сокращается при снижении индекса сбалансированности бюджетов. Так, чем более обеспеченный муниципалитет (высокий индекс бюджетной сбалансированности), тем выше разрыв между объемами налогов и дотаций, последние практически не играют роли для местного бюджета1. При снижении индекса сбалансированности роль дотаций существенно возрастает.

Как видно из табл. 6, в ряде доходов «бедных» МО объем дотаций достигает 70 % (Юрлинский район). От 50 до 60 % доходов приходится на дотации в Чердынском, Юсьвенском и Кудымкарском районах Прикамья. В среднем по группе «бедных» МО доля дотаций в местных доходах составляет около 42 %.

1 Так, по Перми разница между долей налогов и долей дотаций в доходах составляет 80 раз; к примеру, по Горнозаводскому МР – 1,4 раза.

210