Проблемы реформирования местного самоуправления в России

ваются на фоне локального политического ландшафта, который вносит свои коррективы в развитие конфликта. В одних случаях потенциал влияния районной власти превосходит потенциал влияния городской власти, в других – уступает ему. В каждом случае преимущество одному из уровней может обеспечить поддержка иных игроков, достаточно сильных, чтобы составить (самостоятельно или в союзе с муниципальной администрацией) конкуренцию исполнительной власти другого уровня, например, крупного предприятия, расположенного на территории. Имеет значение и актуализация отдельных вопросов в зоне ответственности районной или городской администрации в местной «повестке дня», решение которых требует вмешательства органов государственной власти и дополнительного государственного финансирования.

Глава, который обладает всей полнотой реальной власти на территории, может стремиться сохранить свое влияние на локальные процессы даже после ухода с поста. Причины, по которым глава добровольно отказывается от официальной должности, могут быть разными: личными – преклонный возраст, состояние здоровья, усталость от публичной работы, или политическими – отказ в поддержке его кандидатуры региональной администрацией, потеря популярности в местном сообществе. В любом случае, чтобы сохранить политическое влияние, главе необходимо сохранить возможность использовать должностные полномочия и преодолевать ограничения бюрократических правил, задействуя административный ресурс. Это означает, что глава должен обеспечить избрание своего преемника, личные отношения с которым позволят ему после окончания срока полномочий управлять политической ситуацией на территории. Прежний лидер также должен организовать свой уход с публичной политической сцены, полностью перейдя в пространство неформальных политических практик.

Когда расклад политических сил на территории достаточно подвижен и спектр влиятельных игроков достаточно

171

широк, преемник может быть быстро смещен с поста, либо вовлечен в новую неформальную коалицию или партнерство, что будет означать политическое поражение прежнего лидера. Но если доминирование главы стало возможным в силу отсутствия других сильных и амбициозных политических игроков

иполитическая ситуация достаточно стабильна, стратегия преемника может работать.

Примером успешной реализации этой стратегии может служить завершение долгой публичной политической карьеры главы Усольского района Пермского края. Последний раз он был избран на должность главы в 2009 году, когда уверенно опередил двух соперников и получил почти половину голосов избирателей. В 2013 году, до окончания полного срока полномочий, он решает покинуть свой пост, потому что теряет поддержку краевой администрации. В течение долгого времени политическая власть в районе была сосредоточена в едином центре – муниципальной администрации, и у главы не было сильных конкурентов с политическими амбициями. Это позволило главе не только организовать избрание своего преемника, но и сохранить реальную власть после его вступления в должность. Более того, осознавая потенциал конфликта между исполнительной властью города и района, который мог усугубиться после кадровых перестановок, прежний лидер инициировал избрание двух кандидатов, которые представляли его в органах власти обоих уровней. Главой района при негласной поддержке прежнего главы была избрана работница его администрации

ичлен его команды, исполнявшая обязанности главы после его ухода с поста и до новых выборов. Пост главы городского поселения занял представитель местных силовых структур, начальник межмуниципального отдела МВД. Смена персоны на посту главы не изменила фактической расстановки сил на территории: ведущий игрок на поле локальной политики отказался от официального статуса, но не от роли лидера, и сохранил потенциал влияния на ситуацию [7].

172

Во всех случаях реализации подобного сценария актуальными для территории будут оставаться вопросы о том, обеспечит ли стратегия управления через преемника устойчивость местной власти и как долго она позволит негласному муниципальному лидеру удерживать политическую ситуацию.

Подобная стратегия может работать в муниципалитетах, поскольку многие происходящие на этом уровне изменения персонифицированы и многие протекающие на этом уровне процессы построены на личных отношениях. Возможность работать в непубличном, неформальном измерении, но обладать реальной властью, обеспечивает широкая распространенность неформальных практик на локальном уровне, которые существуют параллельно с формальными, организуя и регулируя политические отношения в локальных сообществах.

Ситуации, когда глава не является ведущим игроком на локальном поле, конечно, возможны. Как правило, они складываются тогда, когда в спектр влиятельных игроков включен крупный бизнес. В целом для муниципалитетов ситуации, в которых глава не обладает преимущественным влиянием, остаются скорее исключением. Вместе с тем подобная ситуация типична для муниципальных образований, на территории которых расположено крупное предприятие, для моногородов, на территории которых может быть одно или несколько градообразующих предприятий.

Градообразующее предприятие обладает широкой ресурсной базой – финансовыми, организационными ресурсами, превосходящими ресурсы муниципальной исполнительной власти. Предприятие также может рассчитывать на поддержку значимой части местного сообщества – своих работников и членов из семей, конкурируя с главой за местный электорат. Кроме того, собственники и топ-менеджмент крупного предприятия обладают капиталом социальных связей на региональном уровне. Превосходство предприятия в ресурсах может обеспечить его доминирование на поле локальной политики.

173

Вподобной ситуации глава может занять позицию оппонента предприятия, конкурируя за власть и влияние с его представителями в локальной легислатуре, местных партийных структурах и других представительных институтах. Примерами городов с оппозиционной по отношению к предприятию исполнительной властью в разное время в течение последних десяти лет были многие моногорода Пермского края: Александровск, Чусовой, Нытва, Лысьва, Губаха [8. С. 196–203, 204–207, 243–245, 208–215; 9. С. 227–233]. В подобных ситуациях ли-

дерство может переходить от действующего главы к представителю предприятия, от ставленника предприятия к оппозиционному главе и обратно, расклад политических сил остается подвижным и баланс – неустойчивым. Однако они показывают, что в отдельных случаях глава может успешно конкурировать даже с градообразующим предприятием по силе политического влияния.

Всвою очередь предприятие может обеспечить участие

ипобеду своего представителя на выборах главы муниципалитета. Однако победа на выборах такого уровня, как правило, требует проведения масштабной, технологически сложной и финансово затратной избирательной кампании. По этой причине в ряде случаев менеджмент предприятия ограничивается обеспечением прозаводского депутатского большинства в составе легислатуры

истремится оказывать влияние на действующего главу, используя свои ресурсы и задействуя свои связи, в том числе в региональных органах власти. Если лояльность главы важна для предприятия, оно может активно и даже агрессивно действовать в поле неформальных политических взаимодействий.

Такой влиятельный игрок, как градообразующее предприятие, может менять и формальные правила игры в границах муниципалитета, и соотношение сил между представителями местной исполнительной власти – главой района, главой города, сити-менеджером. Примером может служить развитие политической ситуации в Губахинском районе Пермского края

174

в 2008–2010 годах (когда, как описано выше, в регионе муниципалитеты начали менять форму организации самоуправления). К этому моменту отношения градообразующего предприятия и районной администрации были на стадии открытого конфликта, но состав депутатского корпуса был прозаводским. Предприятие через депутатов обеспечило внесение в Устав территории поправок, которые изменили процедуру наделения главы полномочиями. Оппозиционный глава потерял возможность переизбрания на всеобщих прямых выборах. Депутатское собрание выбрало на должность главы лояльного предприятию кандидата. Он обладал авторитетом в местном сообществе, но был уже пожилым человеком и не был настроен на активную работу. Ему не предполагалось передавать реальные полномочия, которые должны были перейти к сити-менеджеру. В должности главы администрации утвердили представителя предприятия, который в дальнейшем и исполнял функции руководства муниципалитетом [10. С. 29–30].

Глава муниципалитета может оказаться слабой фигурой, когда он не имеет ни лидерского потенциала, ни нужных публичному политику личных качеств, ни поддержки в локальном сообществе, поскольку занял этот пост по стечению обстоятельств. Например, он должен был исполнить роль технического кандидата при основном претенденте на пост главы и победил на волне протестного голосования в территории, где у протестующих против избрания инкумбента избирателей не было других альтернатив. Однако подобная ситуация маловероятна, поскольку результаты выборов главы важны для большого числа значимых участников местного политического процесса, которые будут стремиться не допустить победы случайного кандидата. Такие ситуации возможны на выборах депутатов локальных легислатур, но не на выборах высшего должностного лица муниципалитета.

Таким образом, несмотря на разнообразие локальных политических ландшафтов, политическая ситуация на уровне

175

муниципалитетов предполагает доминирование главы при любой конфигурации прочих игроков, если ситуацию не меняет в своих интересах крупный экономический игрок. Глава является центральной фигурой на локальном внутриполитическом поле. Он находится на верхней ступени формальной муниципальной иерархии и занимает ключевую позицию в неформальной структуре власти в локальных сообществах. Последнее имеет принципиальное значение в условиях повсеместного распространения неформальных политических практик на территориях. Его лидерство может оспариваться другими участниками местного политического процесса, но успешно конкурировать с ним по силе реального политического влияния может только руководитель исполнительной власти другого уровня или представитель градообразующего предприятия. Они способны составить политическую конкуренцию главе города или района, поскольку представляют достаточно ресурсно обеспеченные группы. Глава муниципалитета занимает лидерскую позицию во внутренней структуре местных органов исполнительной власти, что редко могут оспорить другие ее представители и что обеспечивает ему безусловные позиционные преимущества.

Список литературы

1.Чирикова А.Е. Властные акторы в малых российских городах: формальная и неформальная проекции // Современный город: власть, управление, экономика: сб. науч. ст. – Вып. № 3. – 2013. – С. 8–19.

2.Чирикова А.Е. Власть в городе формируют не лидеры,

акоалиции // Экспертный сайт ВШЭ Open Economy [Электрон-

ный ресурс]. – URL: http: //opec.ru/ (дата обращения: 25.10.15)

3.Подвинцев О.Б., Витковская Т.Б. Муниципальная политическая элита Пермского края: уровень образовательной подготовки и возможности его совершенствования // Высшее про-

176

фессиональное образование, бизнес, власть: опыт и перспективы взаимодействия в подготовке управленческих кадров, ориентированных на инновации: сб. ст. – Пермь: Изд-во ЗУИЭП, 2009. – 406 с. – С. 89–93.

4.Витковская Т.Б. Отмена прямых выборов: вызов для локальных элит // Вестник Перм. ун-та. Сер. Политология. – 2013. – № 3. – С. 26–36.

5.Политическая ситуация по итогам выборов главы Чусовского городского поселения и депутатов Чусовской городской Думы. – 2013: аналитическая записка (архив автора).

6.Подвинцев О.Б., Витковская Т.Б., Рябова О.А. Основные характеристики городов Пермского края и проблема укрупнения муниципалитетов // Современный город: власть, управле-

ние, экономика. – 2013. – № 3. – С. 20–31.

7.Махмудова Е.А. Главы МСУ и модели власти в Пермском крае: на примере Кунгура, Чусового и Усолья (рукопись, не опубликована, архив автора).

8.Витковская Т.Б., Рябова О.А. Моногорода Среднего Урала: локальные элиты и политические процессы. – Екатерин-

бург: УрО РАН, 2011. – 284 с.

9.Рябова О.А. Градообразующие предприятия и политические процессы в малых промышленных городах Урала // Полити-

ческая наука. – М.: ИНИОН РАН, 2008. – № 3. – С. 224–235.

10.Рябова О.А. «Муниципальные группировки» и развитие конкурентного политического поля малых промышленных городов Урала // Вестник Перм. ун-та. Сер. История и политоло-

гия. – 2009. – № 1. – С. 24–34.

177

Р.И. Петрова

ПОЛИТИКО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ЦИКЛ РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМЫ МСУ В ПЕРМСКОМ КРАЕ В 2014–2015 ГОДАХ1

В статье анализируется новый этап реализации реформы местного самоуправления в Пермском крае в 2014–2015 годах. Построен политико-управленческий цикл, где отдельно разобрана каждая фаза принятия решения, охарактеризованы стратегии основных акторов процесса. Особое значение уделяется начальной фазе политико-управленческого цикла – формированию повестки дня и дальнейшей ее трансформации в решение как ключевому показателю политико-властных отношений. Фиксируются точки несовпадения, «разрыва» административной и публичной повесток.

Ключевые слова: местное самоуправление, политико-уп- равленческий цикл, «разрыв повесток», реформа МСУ.

В политической науке проблемы реформирования и функционирования системы местного самоуправления, как правило, рассматриваются в следующих аспектах: 1) в контексте анализа и оценки политико-правовых оснований организации деятельности органов власти [7]; 2) исследования межбюджетных отношений и общественных финансов [5]; 3) изучения муниципальной автономии (применительно к «нулевым годам») [5]; 4) межэлитных отношений [9], в том числе в той их части, в которой они сопряжены с функционированием городских режимов [8]. Однако изучение процессов реформирования МСУ и практики, функционирования институтов МСУ, их взаимодействия с вышестоящим уровнем государственной власти может быть рассмотрено через призму decision-making theory, потенциал при-

1 Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ в рамках науч- но-исследовательского проекта РГНФ «Дифференциация стратегий региональных властей в отношении муниципалитетов в Пермском крае: факторы, условия, результаты и эффекты», проект № 14-13-59006.

178

менения которой, как представляется, широк, особенно в свете отсутствия сколько-нибудь значимых попыток анализа реформы МСУ с помощью арсенала этой теории. Под «принятием решений» понимается, во-первых, «выбор в пользу того или иного действия, определенная модель поведения», во-вторых, «поэтапный процесс, предваряющий и включающий в себя этот вы-

бор» [6. C. 56].

Важное место в теории принятии решений занимают процедуры моделирования или построения политико-управлен-

ческого цикла [19] (policy process / policy cycle approach). По-

строение цикла позволяет выявить и охарактеризовать динамику и стратегии поведения акторов, принимающих решения, определить факторы, их обусловливающие [18]. Наиболее разработанной версией политико-управленческого цикла, как отмечает А.А. Дегтярев, является модель, предложенная американскими политологами Дж. Андерсоном и У. Данном [6. C. 159]. Принятие решения, согласно авторам, состоит из пяти этапов: 1) построение политической повестки дня, на которой происходит выделение приоритетных общественных проблем и включение их в официальную повестку; 2) разработка альтернативных проектов решений, которые включают в себя отбор и обсуждение возможных вариантов; 3) выбор и утверждение решения; 4) реализация решения; 5) оценка результатов реализации решения. После того как реализованное решение оказывает влияние на социальную среду, политический цикл принятия решения повторяется. Только на этот раз с новой политической повесткой дня.

Особое место в исследовании занимает начальная фаза политико-управленческого цикла – формирование повестки дня и дальнейшая ее трансформация в решение как ключевой показатель политико-властных отношений. Под повесткой подразумевается «набор тем, подлежащих обсуждению» [15]. В качестве базовой теории мы используем разновидность повесток, предложенную исследователями М. Говлет и М. Рамеш. Они

179

выделяют системную (или публичную) и институциональную (или формальную/административную) «повестки». «Публичная повестка дня является регламентом для обсуждения, а институциональная – повесткой дня для действия, что указывает на начало процесса политики относительно этой проблемы» [16. C. 139]. Важным отличием является и то, кто выступает субъектом повестки. И если в случае системной повестки ее субъектом является общество1, поскольку она затрагивает в первую очередь важные для общества вопросы, то институциональная повестка задается властью2.

Более того, построение политико-управленческого цикла по модели Дж. Андерсона предполагает фиксацию не только основных и важных моментов реализации решения, касающихся реформы МСУ, но и определение возможных точек несовпадения повесток – «разрыва повесток», и поэтому важным является проследить, где, когда и под влиянием какого актора/ группы акторов происходят эти несовпадения.

Первый этап политико-управленческого цикла начинается с выделения актуальных для общества проблем, на которые власть обратила внимание, и тем самым начался процесс установления повестки дня. Однако возникает вопрос, как определить этот момент установления повестки дня. Применительно к реформе МСУ в Пермском крае 2014–2015 годов одним из главных вопросов или сегментов повестки дня стала проблема формирования органов исполнительной власти, а точнее, вопрос о возможной отмене прямых выборов глав муниципалитетов, т.е. мэра города, глав районов, глав поселений. Однако данная проблема актуализировалась еще задолго до старта реформы МСУ: выборы мэра в региональной столице были отменены еще

в2010 году, и вопрос о возвращении прямых выборов был важ-

1Под обществом подразумеваются составляющие его элементы: социальные группы, группы интересов, гражданские организации, общественность в широком смысле этого слова, индивидуумы и т.п.

2В этом случае речь идет о центральном элементе власти – государстве.

180