Проблемы реформирования местного самоуправления в России

largely incompetent administration of the Communist past by building up professional non-partisan (as it were “Weberian” and “rule of law”) administration (see Dimitrov/Goetz/Wollmann 2006: 8 ff.). On the other hand, administrative modernization was bound to influenced and driven by the international and (West) European New Public Management discourse and concepts the dynamics of which was additionally fuelled by country’s wish to attain and ensure its accession to the EU.

While, in the internal reorganizhation, a number of NPMderived instruments have been introduced, the modernization process appearss to have ben marred by the problem that NPM concepts were sought to bring to bear before some basic preconditions of professional, non-partisan and „law abiding“ administration have been sufficiently put in place.

Evaluation of NPM-inspired administrative reforms

In glaring contrast ^with the evaluation of administrative modernization on the national level on which national and internationally comparative studies and literature are amply available (see Pollitt/Bouckaert 2011, Wollmann 2003), comprehensive evaluative analyses on NPM-inspired administrative modernization on the subnational/local levels are still largely lacking.

However, reference can be made, by way of exception, of recent empirically penetrating evaluation study that has been conducted in Germany on the NPM-guided (that is, in Germany, “New Steering Model”/NSM-guided) administrative modernization of the local authorities (see Kuhlmann et al. 2008). Although, according to this study, the NPM/NSM-driven modernisation drive has fallen short of early (high-flying) expectations and promises, the, its effects on local administration have no doubt been significant, not least with regard to “cultural” and behavioral changes as a increased awareness of need of economic efficiency and accountability in public administration has complemented, shifted and attenuated the previous fixation on legal correctness. Moreover, modernization gains have surfaced in reform projects in which traditional reform concepts that date back to the 1970s and 1980s and that have since fallen “dor-

271

mant” have been revived and merged ("amalgamated") with NPM/NSM concepts and elements. In internationally comparative analyses such an “amalgamation” of the traditional rule of law-bound ("Weberian") model and of NPM concepts and elements has been identified as and labelled a "neo-Weberian" model (see Bouckaert 2006 quoted in Kuhlmann et al. 2008).

New Public Management and corruption in the public sector?

In the face of the expansion of New Public Management doctrine and practice in European administration the question has been raised whether the introduction and application of NPM has had a positive or negative effect, with regard to corruption, on the behavior of public sector personnel as compared to the traditional (“Weberian”) administration (see von Maravic 2007, 2008 with further references). It has been argued that NPM is potentially fraught with “corruption fostering” factors on a number of scores (see also Hood 2000: 29). For one the internally decentralized organizational structure (“decentralized management of resources and personnel”) and the concomitant relaxation of hierarchical control and legal supervision may widen the “corruption opportunity” of the public actors concerned. Furthermore, the increased “marketization” and “contractualization” of public functions and services enhances the direct interaction and “bargaining” between public and private actors in a context in which the boundary between what is public and what is private is becoming blurred. Thus, the public and private actors involved find themselves in “opportunity structure” which may conducive to exchange bribery, kickbacks and akin favors.

There empirical indications that that the “corruptibility” of public sector personnel has increased since the introduction and application of NPM principles and instruments. The “corruptibility” potential on either side appears to be virulent particularly when and where the conduct and provision of public functions and services are “commissioned”, “purchased” and “procured” by the public from the private sector (for some – still episodic rather than systematic – empirical evidence see von Maravic/Reichard 2003 with references).

272

Some further empirical evidence may be gained from the Corruption Perception Indicator (CPI) which is regularly composed by Transparency International (see www.transparency.org/cpi213/results) on the basis of surveys and interviews conducted with “users and clients” of public administration in almost 180 countries world-wide. The CPI score of a country is based on how corrupt public sector personnel is perceived to be – on a scale between “0” and “100”, that is, between “highly corrupt” and “very<clean”.

On the basis of the CPI’s the European countries fall into three distinctly different groups.

♦The “North European” countries (in the wider sense) stand out as having the most favorable scores with eleven of them ranking among the “top fifteen” (out of a total sample of 177 countries) – between Denmark, rank (rank 1) and the U.K. (rank 14).

♦The “South European” countries form another noticeably different CPI cluster reaching from Spain (rank 40) and Italy (rank

69)to Greece (rank 80).

♦Finally the (ex-communist) CEE-countries make for another CPI cluster between rank 38 (Poland), 47 (Hungary) and 61 (Sovakia) with Romania and Bulgaria as low as rank 69 and 77.

In interpreting the CPI variance between countries and country groups a complex set of factors needs to be taken into consideration among which country-specific administrative, cultural givens and traditions that precede the advent of NPM-driven administrative modernization need to be considered as possibly impinging on the current state of (CPI) “corruptibility”. In the South European countries the “clientelism” and “nepotism” (not to speak of Mafia infiltration in Italy) which have historically and traditionally marked public administration are likely to persist onto the current situation and still foster current corruptive behavior. In the ex-communist CEE countries the former absence of “rule of law” guided administration and the former (communist) party patronage system along with the concomitant lack of professional non-partisan administration are a legacy that is likely to still influence the current development. Finally, the “North European”

273

countries have been characterized by a historically grown professional administration in which, due, particularly in “Nordic” and “Germanic” countries, to (“Weberian”) hierarchical control and (“rule of law”- type) legal supervision, corruption has traditionally been contained.

Against this background it can be plausibly argued that the introduction of NPM exhibited different “corruption fostering” potential. In the case of CEE countries it can be plausibly surmised that such “corruption fostering” potential could be set free because, following the system change of 1990, the NPM-typical discretionary flexibility of “managers” was introduced before an adequately functioning professional (“Weberian”) administration was put in place.

It should be recalled, at this point, that the World Bank (and other influential international organized), at an early stage of the transformation of CEE countries (as regarding developing countries in general) advocated an immediate introduction and application of NPM. Subsequently, however, the World Band and their likes have conspicuously changed their minds and strategy and have embraced a “sequencing” concept and strategy in which they now recommend to give priority to first establishing a professional (“Weberian”) bureaucracy before (!) introducing NPM.

List of literature

1.Corruption Perception Index 2013 (www.transparency.org/cpi213/results

2.Dexia 2006, Les fonctions publiques locales dans les 25 pays de l’Union Européennes. Dexia Paris

3.Dimitrov, Vesselin/ Goetz, Klaus/ Wollmann, Hellmut 2006, Governing After Communism. Institutions and Policymaking. Rowman & Littlefield

4.Dexia 2008, Sub-National Governments in the European Union, Paris

5.Hood, Christopher 2000, The Art of the State – Culture, Rhetoric and Public Management, Oxford: Oxford U Press

6.Kuhlmann, Sabine, Bogumil, Jörg & Grohs, Stephan. 2009. Evaluating Administrative Modernisation in German Local Govern-

274

ment: Success or Failure of the “New Steering Model”? Public Administration Review 68 (5): 851-863.

7.Kuhlmann, Sabine/ Wollmann, Hellmut 2014, Introduction to Comparative Public Administration. Administrative Systems and Reforms in Europe, Edward Elgar: Cheltenham/Northhampton

8.Maravic, Patrick von/ Reichard, Christopöh 2003, New Public Management and Corruption, in: International Public Management Review, vol. 4, No. 1, pp. 84-129, electronic journal at http: /www.ipmr.net:

9.Maravic, Petrick von 2007, Public Management Reform and Corruption. Conceptualizing the Unintended Consequences, in: Administratie si Management Public, 8/2007, pp. 126-143

10.Marcou, Gérard/ Wollmann, Hellmut (2008), Europe, in: United Cities and Local Governments/World Bank (eds.) 2008, Decentralization and local democracy in the world, First Global Report, Barcelona, pp, 132-167 ISBN 978-0-8213-7734-5 (http: //www.citiesalliance.org/sites/citiesalliance.org/files/CA_Docs/resources/UCLG _DecentralizationandLocalDemocracy.pdf)

11.Norton, Allan. 1994. International Handbook of Local and Regional Government, Aldershot: Edward Elgar.

12.Pollitt, Christopher and Bouckaert, Geert. 2011. Public Management Reforms, 3rd ed., Oxford: U Press.

13.Wilson, Davis/ Game, Chris 2011, Local Government in the United Kingdom, 5th edition, Palgrave Macmillan

14.Wollmann, Hellmut 2003, Evaluation in Public Sector Reforms. Trends, Potentials and Limits in International Perspective, in: Wollmann, Hellmut (ed.), Evaluation in Public Sector Reforms. Concepts and Practice in International Perspective, Edward Elgar: Chestenham, pp. 231-258

15.Wollmann, Hellmut 2010, Comparing to Logis of Interlocal Cooperation. The Cases of France and Germany in Urban Affairs Review, vol. 46, no. 2, pp. 263-292

16.Wollmann, Hellmut 2012, Local Government Reforms in (Seven) European Countries, in: Local Government Studies, vol. 38, no. 1, pp. 41-80

275

А.А. Ларичев

РОЛЬ КОМПЛЕКСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КАНАДЕ

Рассматриваются особенности законодательного регулирования местного самоуправления в Канаде. На основе анализа комплексного законодательства о местном самоуправлении провинций Канады дается характеристика подходов регионального законодателя к определению основ местного самоуправления. В статье также рассмотрена динамика соответствующих законодательных норм, делаются выводы о соответствии законодательной базы местного самоуправления в провинциях Канады целям его развития и совершенствования.

Ключевые слова: местное самоуправление, законодательное регулирование, комплексные законы, опыт Канады.

Законодательное регулирование местного самоуправления в Канаде является определяющим фактором его организации, очерчивания параметров его функционирования. Положения Конституции страны крайне неподробно регулируют рассматриваемый институт, оставляя это на усмотрение законодательных органов провинций Канады (ч. 8 ст. 92 Конституционного акта Канады 1867 года1). Последние, в свою очередь, широко применяют законодательные инструменты для решения различных вопросов, связанных с местным самоуправлением.

Следует отметить, что становление и развитие институтов местного самоуправления в Канаде первоначально были связаны с политикой федерального центра. Как указывается в ряде источников2, властные полномочия были предоставлены муниципали-

1Consolidation of Constitution Acts, 1867 to 1982 / Department of Justice of Canada. URL: http://laws.justice.gc.ca/eng/Const

2См., например, Report on Local Governments and Decentralization in Canada/ Canadian Foundation for the Americas. Ottawa, 2004.

276

тетам именно федеральным законом, принятым в 1849 году и известным как Акт муниципальных корпораций, или Акт Болдуина

(1849 Municipal Corporations Act-Baldwin Act). Закон делегировал муниципалитетам право собирать налоги и принимать муниципальные правовые акты, относящиеся к сфере их ведения.

Закон также закреплял территориальные основы местного самоуправления и устанавливал типы муниципальных образований (города, малые города («тауны»), деревни и поселения («тауншипы»). Изменение границ муниципальных образований осуществлялось посредством обращений в специальные комиссии по муниципальным вопросам в провинциях либо решением законодательного органа провинции1.

Однако после принятия в 1867 году Конституционного акта Канады прежние федеральные нормы утратили силу. Следствием конституционных ограничений роли федерального центра в установлении общих принципов организации местного самоуправления стало отсутствие последних в поле федерального правового регулирования.

Следует оговориться, что федеральное законодательное регулирование местного самоуправления в провинциях и территориях Канады остается нетронутым в одном вопросе – статусе индейцев («Первых Наций») и их прав на автономное территориальное управление. В настоящее время действует несколько федеральных актов, в том числе основной – Акт об индейцах (Indian Act2). В соответствии с данным актом в провинциях и территориях создаются территории самоуправления индейцев, власть органов самоуправления которых своим источником имеет не власть законодательного органа провинции, а власть федерального Парламента. Вместе с тем данные территории имеют особый статус и их нельзя относить к категории «муниципалитет» в принципе, так как муниципалитеты и все вопросы,

1Там же.

2Indian Act//RSC, 1985. C. I-5. URL: http://laws.justice.gc.ca/eng/acts/I-5/

277

связанные с их созданием и функционированием, согласно Конституционному акту Канады 1867 года находятся в исключительном ведении провинции.

Всвязи с этим региональный уровень правового регулирования местного самоуправления является наибольшим по объему и содержанию. При этом провинции по-разному подходят к решению данного вопроса.

Вбольшинстве провинций приняты и действуют комплексные, основные законы, регулирующие различные аспекты

создания и функционирования муниципальных образований и соответствующих органов власти.

Среди вопросов, регулируемых общими актами, можно выделить функциональные основы местного самоуправления, источники финансирования деятельности органов местного самоуправления, территориальные основы (включая порядок изменения границ муниципальных образований), организационные основы (формирование и состав муниципальных советов, выборы или назначение должностных лиц), правовые основы (система муниципальных правовых актов).

Консолидации соответствующего законодательства предшествовал период, в течение которого провинциальный законодатель пытался раздельно урегулировать положение муниципальных образований различных типов, что приводило к значительной асимметрии соответствующих статусов.

Данный тип законодательного регулирования продолжает оставаться характерным для территорий, в которых часть населения относится к группам национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, что приводит к необходимости раздельно регулировать формы и порядок осуществления местного самоуправления данными группами. Так, например, в Се- веро-Западных территориях выделяются шесть типов муниципалитетов, статус которых регулируется четырьмя отдельными базовыми законами провинции (Charter Communities Act; Hamlets Act; Tlicho Community Government Act; Cities, Town and Vil-

278

lages Act). Статус земель индейцев в пределах территории регулируется федеральным законом – Indian Act1.

В некоторых провинциях (особенно в Квебеке и ряде западных субъектов Федерации) встречаются законы, регулирующие индивидуальный статус ряда муниципальных территорий (это, как правило, крупные города, такие как Монреаль, Торонто и Ванкувер). При этом правовой статус муниципалитетов, имеющих индивидуальные акты, в большинстве случаев отличается наличием большего объема прав органов местного самоуправления. Так, например, согласно Хартии г. Ванкувера (Vancouver Charter2) муниципалитет обладает возможностью осуществлять контроль за землеустройством, в то время как другим муниципалитетам данное полномочие базовыми законодательными актами провинции Британская Колумбия не передано3.

В 2002 году рабочей комиссией Федерации канадских муниципалитетов (FCM) был даже разработан модельный проект городской хартии. Однако дискуссия о необходимости широкого принятия подобных хартий продолжается.

Содной стороны, в научной литературе отмечается, что хартии крупных городов позволяют лучше отражать особенности их статуса и закреплять дополнительные права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с потребностями развития городской инфраструктуры и усиливающейся ролью крупных городов в глобальной экономике4.

Сдругой стороны, указывается, что само по себе наличие закона, посвященного статусу индивидуального муниципального образования, еще не делает данное образование «более авто-

1URL: http://www.maca.gov.nt.ca/resources/Differences_in_Comm_Govt_Struc-

ture.pdf

2Vancouver Charter // SBC. 1953. Chapter 55. URL: http://www.bclaws.ca/ EPLibraries/bclaws_new/document/ID/freeside/vanch_00

3Assessment of the Municipal Acts of the Provinces and Territories/Federation of Canadian Municipalities.2004.P.3.

4Tindal R., Tindal S.N. Local Government in Canada. 7 ed.Toronto: Thomson Nelson, 2009. P.188.

279

номным» от власти провинции или территории, чем иные муниципалитеты. Провинция (территория) может в любой момент изменить законодательство и лишить город дополнительных привилегий, закрепленных хартией1. Кроме того, повышенное внимание регионального законодателя к проблемам крупных муниципалитетов может привести к тому, что иные муниципальныеобразованиябудутнаходитьсяв ущемленномположении.

В этом отношении интересным и показательным является пример принятия в 2006 году Закона о статусе г. Торонто (City of Toronto Act2). Движение в поддержку принятия отдельного базового закона об осуществлении местного самоуправления в Торонто было обусловлено сразу несколькими факторами.

Во-первых, в 1997 году было осуществлено слияние Торонто в его старых границах с несколькими окружавшими его муниципалитетами, входящими в агломерацию. Это привело к созданию крупнейшего по населению и инфраструктурной базе одноуровневого муниципалитета в Канаде. Кроме того, в это же время правительство провинции Онтарио осуществило перераспределение вопросовместногозначения, передавнареализациюмуниципалитетам большой объем социальных, жилищных и транспортных вопросов, без существенного изменения налоговой ифинансовой базы. В последующие годы данные изменения привели к серьезному бюджетному дефициту муниципалитетов верхнего уровня и крупных одноуровневыхмуниципальныхобразований(втомчислеТоронто)3.

Не удивительно, что с начала 2000-х годов между «мегагородом» и провинцией начало нарастать напряжение. Появились различные предложения по изменению статуса Торонто,

1Valverde M. and Levi R. Still the Creatures of Provinces? Canadian Cities’ Quest for Governmental Status. Report to Law Reform Commission of Canada, February 2005. P.42.

2City of Toronto Act 2006//SO 2006, Chapter 11, Schedule A. URL: http:// www.e-laws.gov.on.ca/html/statutes/english/elaws_statutes_06c11_e.htm

3Justice Bellamy D.E., Commissioner, Toronto Computer Leasing Inquiry/ Toronto External Contracts InquiryReport Volume I: Facts and Findings. Toronto: City of Toronto, 2005. P.57-61.

280