Проблемы реформирования местного самоуправления в России

Предоставление иных межмуниципальных межбюджетных трансфертов для всех типов муниципальных образований определено единообразно: в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами соответствующего представительного органа одним местным бюджетам могут быть предоставлены иныемежбюджетныетрансферты издругихместныхбюджетов.

Выводы

Следствием корректировок бюджетного законодательства являются дополнительное усложнение финансовой системы регионов и их меньшая прозрачность в связи с использованием дифференцированных подходов к регулированию межбюджетных отношений с городскими и сельскими поселениями и появлением большего количества бюджетов (в случае формирования городских округов с внутригородским делением).

Тенденция к усложнению региональных бюджетных систем начала проявляться по мере внедрения методологии программноцелевого бюджетирования на региональном и местном уровне, затем она существенно усилилась в связи с постоянными изменениями в расходных полномочиях муниципальных образований различных типов, возникающих в связи с корректировками перечней вопросов местного значения. Реализация требований Федерального закона от 27 мая 2014 года №136-ФЗ и следующих из него положений Федеральногозаконаот 29.11.2014 года №383-ФЗ, вносящего изменения в БК РФ, стали еще одним этапом усложнения территориальных бюджетных систем и, как следствие, привели к снижению ихустойчивостииуменьшениюпрозрачности.

Подобная ситуация не является уникальной и может быть проиллюстрирована выводом американского исследователя Н. Кейден, сделанным после внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, и дальнейшей полосы бюджетных реформ. Характеризуя ситуацию 80-х годов ХХ века, Н. Кейден отмечает: «Бюджет на всех уровнях представляет собой сложный лабиринт межуровневых правительственных грантов, суб-

81

сидий и компенсаций, нацеленных на различные цели и финансируемых в соответствии с различными критериями. Нелегко обнаружить, кем делаются определенные расходы, сколько и на какие цели…» [6. С. 539–540]. Также она отмечает, что «местные власти стали ощутимо зависеть от средств, поступающих из бюджетов других государственных уровней… Эта финансовая взаимозависимость повлекла за собой дополнительные неопределенности. Правительства-реципиенты потеряли контроль над своими бюджетами… Именно в случае межправительственных финансовых отношений бюрократическим контролем все сложнее управлять, и более того, он во многих случаях предоставляется непродуктивным…» [6. С. 548–549]. Таким образом, множественные корректировки бюджетного законодательства, не решающие реальных проблем в сфере местных финансов, приводят к снижению эффективности территориальной бюджетной политики. Данный вывод подкреплен и исследованиями отечественных авторов [7. С. 151].

В условиях финансовой нестабильности доходная база местных бюджетов, вероятно, будет уменьшаться, так как основным налоговым доходным источником для бюджетов муниципальных образований всех типов является НДФЛ. Причины снижения доходов бюджетов городских и сельских поселений будут различными, однако все они приведут к финансовому ослаблению местных бюджетов. Еще одним результатом снижения величины поступлений НДФЛ, зачисляемой в бюджеты сельских поселений, станет преобладание в большинстве сельских поселений в общей сумме налоговых поступлений местных налогов, что теоретически является позитивным фактором, однако на фоне общего снижения налоговых доходов не может оцениваться в положительном ключе.

Поиск дополнительных доходных источников, в частности, активизация самообложения граждан за счет применения стимулирующих трансфертов из региональных бюджетов, по нашему мнению, не сможет скомпенсировать существенного снижения

82

налоговых доходов. Следовательно, проблема будет частично решаться за счет применения дополнительных межбюджетных трансфертов, вероятно, дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, но с большой степенью вероятности сложившаяся ситуация приведет к еще большему недофинансированию расходов на местном уровне.

Список литературы

1.Федеральный закон от 04.10.2014 № 284-ФЗ «О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации “О налогах на имущество физических лиц”» [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_169428/

2.Левина В.В. Регулирование межбюджетных отношений

вмуниципальных районах // Финансы. – 2014. – №4. – С. 6–11.

3.Левина В.В. Бюджетная политика поселений: современные проблемы и перспективы развития // Финансы и кре-

дит. – 2011. – № 47. – С. 38–44.

4.Федеральный закон от 29.11.2014 № 383-ФЗ «О внесе-

нии изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»

[Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_171489/

5.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля

1998 г. № 145-ФЗ [Электронный ресурс]. – URL: http: //www. consultant.ru/popular/budget/.

6.Кейден Н. Государственное бюджетирование в неопределенной и нестабильной среде. Классики теории государственного управления: американская школа / под ред. Дж. Шафритца,

А. Хайда. – М.: Изд-во МГУ, 2003. – С. 539–540.

7.Реформа фискального федерализма в России: проблема мягких бюджетных ограничений / П. Кадочников, С. Синельни- ков-Мурылев, И. Трунин, С. Четвериков // Экономическая поли-

тика. – 2006. – № 3. – С. 148–181.

83

С.С. Исупова

НОВЕЛЛЫ ЗАКОНА № 136-ФЗ – БЛАГО ИЛИ РИСКИ ДЛЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ?

Рассматриваются новеллы российского законодательства о местном самоуправлении, обусловленные принятием Федерального закона от 27 мая 2014 года №136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» иФедеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор дает критическую оценку вносимым изменениям, опираясь на европейский (впервую очередь, германский) опыт организации местного самоуправления и собственные исследования в качестве консультанта по вопросам организации местного самоуправления в России на протяжениипоследних15 лет.

Ключевые слова: местное самоуправление, субсидиарность, вопросы местного значения муниципальных образований, способы решения вопросов местного значения, территориальные и организационные основы местного самоуправления, хозяйственная деятельность муниципальных образований, межмуниципальное сотрудничество.

Разработчики Закона от 27.05.2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в ст. 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Пояснительной записке к законопроекту обосновали целесообразность принятия Закона развитием демократии и приближением местной власти к населению. В то же время, с нашей точки зрения, такие заверения выглядят чересчур оптимистичными. Мы разделяем позицию многих экспертов о том, что Закон № 131-ФЗ нуждается

84

вкорректировке для того, чтобы сделать систему местного самоуправления (МСУ) в РФ более эффективной. Однако для этого необходимы изменения совершенно иные, чем те новеллы, которые содержатся в комментируемом Законе №136-ФЗ. О некоторых желательных изменениях законодательства в связи с этим и пойдет речьвданнойстатье.

Пояснительная записка к законопроекту начинается ссылкой на то, что Президент РФ в послании Федеральному собранию РФ 12.12.2013 поставил задачу «уточнения общих принципов организации МСУ, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах». Работая консультантом

всфере МСУ уже более пятнадцати лет, автор, безусловно, разделяет мнение о том, что до настоящего времени в подавляющем большинстве российских муниципальных образований вряд ли можно говорить о том, что местная власть сильна, независима и, главное, финансово самостоятельна. Экспертное сообщество на протяжении многих лет вносит предложения в различные инстанции о том, что необходимо сделать для реального повышения эффективности и самостоятельности муниципалитетов и органов МСУ. Однако, к сожалению, до сих пор эти предложения не нашли своего отражения в работе по совершенствованию законодательства, регулирующего систему МСУ в России.

Что касается принципов МСУ, в первую очередь надо назвать принцип субсидиарности, в соответствии с которым любая задача должна решаться на самом низовом уровне до тех пор, пока на этом уровне соответствующая задача может быть решена качественно, в необходимые сроки и по соразмерной цене. В развитых западных странах именно принцип субсидиарности рассматривается ключевым основанием функционирования всей системы МСУ. Безусловно, с течением времени под воздействием объективных обстоятельств инстанции, которые отвечают за решение тех или иных задач, могут меняться (например, вследствие ужесточения законодательства, что приводит к удорожанию услуг и невозможности нижестоящего уровня самостоя-

85

тельно выполнять ту задачу, которую ранее успешно выполнял). Но подобные процессы на Западе обычно идут «снизу вверх», т.е. та низовая инстанция, которая больше не в силах гарантировать предоставление услуги, передает эту услугу на вышестоящий уровень. Так, подобная ситуация была характерна для Германии в сфере утилизации твердых бытовых отходов (ТБО). В течение долгого времени за эту задачу отвечали районы, но вследствие ужесточения норм законодательства в сфере охраны окружающей среды (требования по очистке выбросов в атмосферу при работе мусоросжигательных заводов) для одного района стало не под силу строительство и обслуживание такого мусоросжигательного завода. В результате районы стали объединяться, чтобы совместными усилиями осуществлять утилизацию отходов, используя преимущества масштаба, создавая развитую логистическую систему по сбору, сортировке и транспортировке ТБО, на условиях совместного финансирования такой дорогостоящей задачи.

В российских же условиях процессы, как правило, идут наоборот – «сверху вниз», т.е. решения принимаются на вышестоящем уровне и затем «спускаются» на уровень нижестоящий, обычно без какого-либо согласования. Это касается, в частности, новелл Закона № 136-ФЗ относительно возможности установления законами субъектов РФ дополнительных вопросов местного значения (ВМЗ) городских округов с внутригородским делением (введенная комментируемым законом часть 3 ст. 16 Закона № 131-ФЗ). Такая норма вызывает недоумение: если в Законе № 131-ФЗ закреплены все возможные ВМЗ применительно к муниципалитетам различных типов (соответственно, в новой редакции Закона – в ст. 14, 15, 16 и 162), то откуда возьмутся еще дополнительные ВМЗ для их включения в законы субъектов РФ? Кроме того, хотелось бы отметить, что в последнее время наблюдается однозначная тенденция расширения прав субъектов РФ с точки зрения организации МСУ в своих регионах. В связи с этим вспоминаются первые публичные слушания

86

по проекту Закона № 131-ФЗ, когда руководитель рабочей группы Д.Н. Козак в качестве одной из причин разработки нового закона о МСУ назвал неудовлетворенность федерального центра деятельностью субъектов РФ, которые вместо того, чтобы использовать широкие возможности Закона № 154-ФЗ по установлению действенной модели МСУ в российских регионах, практически повсеместно принимали решения, направленные на максимальное сворачивание МСУ на своих территориях.

В Пояснительной записке к законопроекту справедливо отмечается, что «муниципальные районы во многих случаях утратили заложенную в концепцию Закона № 131-ФЗ сервисную, межмуниципальную функцию». Действительно, в первоначальной версии этого закона довольно четко выдерживалась та позиция, с которой выступала рабочая группа под руководством Д.Н. Козака. А именно в качестве основной задачи ставилась разработка четкой системы распределения полномочий и ответственности между различными уровнями публичной власти – власти государственной на уровне субъектов РФ и власти муниципальной применительно к муниципальным образованиям двух типов – муниципальным районам и поселениям. При этом предполагалось, что никакого «перехлеста» полномочий между муниципальными районами и поселениями не будет и каждому уровню власти для реализации своих полномочий будут гарантированы хотя бы минимально необходимые финансовые средства. Однако с течением времени вследствие многочисленных изменений и поправок в Закон № 131-ФЗ такое четкое разделение полномочий между двумя типами муниципальных образований сегодня отсутствует, налицо практически идентичные формулировки ВМЗ поселений и муниципальных районов, в результате чего невозможно четко определить, какой муниципальный уровень за что именно отвечает. Кроме того, следует напомнить, что первоначальная редакция Закона № 131-ФЗ предусматривала, что органы МСУ отвечают только за решение ВМЗ и – в соответствующих случаях – за реализацию «делеги-

87

рованных» государственных полномочий, передаваемых исключительно по закону и с соответствующим финансированием. Однако в более поздних редакциях закона появилась еще одна категория вопросов – так называемые «специальные права» (ст. 141, 151 и 161)), которая нарушила всю изначальную «стройность» закона с точки зрения распределения полномочий, ответственности и финансирования. Ведь, по сути, речь идет о передаче муниципальным образованиям государственных полномочий, но не по закону и без соответствующего финансирования. Соответственно, возникает вопрос – на какие средства муниципалитеты должны это финансировать? Тем более что речь зачастую шла о весьма дорогостоящих вопросах – например, софинансирование капитального строительства многоквартирных домов и пр. Кроме того, с нашей точки зрения, отдельные ВМЗ, включенные в более поздние редакции Закона № 131-ФЗ, по своей сути являются государственными задачами и имеют мало общего с исконной сферой муниципальной ответственности, например, профилактика терроризма и экстремизма и др. С учетом изложенного считаем необходимым вернуться к первоначальной концепции Закона № 131-ФЗ, т.е. снова четко разграничить государственные полномочия и ВМЗ, причем последние применительно к каждому типу муниципальных образований без дублирования функций.

Что же касается нововведений по сокращению перечней ВМЗ для сельских поселений, исходя из отмеченных в Пояснительной записке соображений о «заметном дефиците материальных, финансовых и кадровых ресурсов», с нашей точки зрения, следовало бы изначально попытаться решить эту проблему при помощи совсем иных средств.

Первое – по нашей оценке, в большинстве регионов были приняты ошибочные решения по «нарезке» территорий поселений. В период начала реализации Закона № 131-ФЗ автор вместе с другими экспертами работал в одном из пилотных регионов РФ в рамках проекта по экспертному сопровождению проведе-

88

ния реформы МСУ. Группа экспертов рекомендовала региональным властям, ответственным за решение вопросов территориальной организации МСУ, разработать четкие критерии принятия решений относительно формирования территорий вновь создаваемых муниципальных образований – поселений. Во главу угла предлагалось поставить разумное сочетание двух основных принципов – демократичности власти, т.е. ее приближенности к населению, и эффективности работы будущих органов МСУ. Кроме того, консультанты рекомендовали проанализировать актуальную ситуацию применительно к имевшимся населенным пунктам. Так, следовало учитывать количество постоянно проживающего населения, наличие дорог и транспортных маршрутов, уровень развития объектов различной инфраструктуры (коммунальной, социальной), а также предпосылки для будущего экономического развития (наличие работающих предприятий различного профиля). По мнению экспертов, при «нарезке» территорий следовало исходить из того, чтобы формируемые муниципальные образования были, по возможности, равновелики с точки зрения развития инфраструктуры и наличия работающих предприятий, а также имели территорию, оптимальную для соблюдения требований Закона № 131-ФЗ (относительно пешей доступности и пр.). Однако, несмотря на развернутые и аргументированные предложения экспертной группы, региональные чиновники не реализовали эти предложения, а сформировали территории вновь создаваемых муниципальных образований, исключительно исходя из уже имевшихся границ административно-территориального деления. В результате довольно быстро оказалось, что решения по территориальным вопросам были приняты неправильно, значительное число поселений слишком маленькие и экономически не вполне самостоятельные для того, чтобы эффективно работать. Вследствие описанных ошибок во многих регионах РФ в последние годы пошли процессы по практически насильственному укрупнению поселений, что в большинстве случаев

89

вызвало противодействие населения. Такое слияние (укрупнение) поселений представляется нам весьма негативным, поскольку практически повсеместно приводит к удалению муниципальных услуг от потребителей – населения, т.е. нарушает принцип демократичности МСУ. Параллельно с этими процессами законодатель существенно упростил в ряде случаев требования по согласованию с населением вопросов изменения территориальных основ МСУ. Как следствие, вместо законодательных норм об обязательном проведении референдумов (сходов граждан) в Законе № 131-ФЗ появились нормы о получении согласия населения, выраженного представительным органом муниципального образования, что, как совершенно понятно, вовсе не одно и то же.

Второе – в течение ряда лет многие региональные руководители фактически проводили политику инициирования «доброволь- но-принудительной» передачи поселениями исполнения своих полномочий на уровень муниципальных районов. И что особенно удивительно, такая политика касалась не только небольших и финансово слабых сельских поселений, но даже объективно гораздо более самостоятельных городских поселений – районных центров. В то же время, ни для кого не секрет, что в рамках действующего бюджетного законодательства, по сути, подавляющее большинство муниципалитетов недофинансируются, т.е. собственных доходных источников однозначно не хватает для выполнения даже минимума задач, закрепленных за муниципальными образованиями действующимзаконодательством.

Кроме того, следовало бы использовать накопленный в ряде западных стран опыт реализации межмуниципального экономического сотрудничества. Именно такая хозяйственная кооперация могла бы стать реальной альтернативой массовой передаче полномочий от поселений к муниципальным районам. Автор не сомневается в том, что если бы межмуниципальное сотрудничество для решения ВМЗ активно использовалось поселениями, скорее всего, не появились бы изменения в Законе

90