Проблемы реформирования местного самоуправления в России

По мнению политолога А. Кынева, «у муниципалитетов постепенно отбираются все ключевые полномочия и передаются на уровень субъектов. Таким образом, органы МСУ лишаются каких бы то ни было рычагов власти. Кроме того, отменяются выборы глав муниципалитетов, их назначением будут заниматься губернаторы. Все это в корне подрывает идею местного самоуправления как такового и саму суть демократии, поскольку вся власть концентрируется в одних руках»1. Эксперт фонда «Институт экономики города» Р. Попов убежден, что принятие ключевых решений отдано на откуп субъектам Федерации, и многое будет зависеть от позиции губернаторов и их отношений с главами муниципалитетов. «Это своего рода тест на политическую культуру. Не секрет, что многим главам субъектов хочется сжать в кулак систему местного самоуправления и получить полный контроль над главами городов и районов. Интересно, какие из регионов смогут преодолеть этот соблазн, а какие – нет. В любом случае то, что у органов МСУ отнимают полномочия, плохо для самих муниципалитетов, но вряд ли изменения заметит население, которое и сейчас плохо разбирается в том, кто за что во власти отвечает». Эксперт отмечает, что, с одной стороны, регионам выгодно забирать полномочия, и в первую очередь они отнимут лакомые куски, например возможность распоряжаться землей, но в то же время растет и ответственность субъектов2.

В завершение необходимо подчеркнуть, что «перераспределение полномочий» в смысле Закона № 136-ФЗ вообще-то предполагает возможность передачи полномочий как «снизу вверх» – от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ, так и «сверху вниз» – от органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления. В случае использования данной юридической кон-

1URL: http://www.kommersant.ru/doc/2639772

2Подробнее: URL: http://www.kommersant.ru/doc/2639772

41

струкции для перераспределения полномочий «сверху вниз» становится непонятной ее отличие от процедуры делегирования исполнения отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, предусмотренной ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ. В свою очередь, перераспределение полномочий «снизу вверх», как показывает, кроме прочего, и приведенная выше практика регионального регулирования, означает снятие ограничений (до принятия Закона № 131-ФЗ подобное допускалось только для отдельных случаев, прямо установленных ст. 75 Закона № 131-ФЗ) на право субъектов РФ вмешиваться в решение вопросов местного значения. Подобные законодательные новеллы приводят де-юре к возникновению предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, полному размыванию содержания конституционной категории «вопросы местного значения». Кроме того, они позволяют передавать органам местного самоуправления государственные полномочия без соответствующего обеспечения, как того требует Конституция РФ.

Еще одной существенной новеллой Закона № 136-ФЗ стала дифференциация компетенции (в первую очередь, круга вопросов местного значения) между городскими и сельскими поселениями. Следует иметь в виду, что ранее действовавшее законодательство таких различий не предусматривало – все поселения обладали равной компетенцией. На настоящий момент круг вопросов местного значения, отнесенных к компетенции сельских поселений, значительно уже компетенции городских поселений, в связи с чем применительно к сельским поселениям принято говорить о так называемой «усеченной компетенции». В то же время Закон № 136-ФЗ предусмотрел, что «законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа … вопросов местно-

42

го значения городских поселений». Анализ регионального законодательства за период с момента вступления в силу Закона № 136-ФЗ и до конца сентября 2015 года свидетельствует о том, что 50 субъектов РФ воспользовались предоставленным им правом и вернули сельским поселениям часть их компетенции. При этом в подавляющем большинстве случаев речь шла о таких вопросах местного значения, как организация предоставления ритуальных услуг и организация сбора и вывоза бытовых отходов (его «вернули» сельским поселениям 48 субъектов РФ), компетенция в сфере дорожной деятельности, обеспечения жилыми помещениями малоимущих нуждающихся, организации массового отдыха, предотвращения чрезвычайных ситуаций, предоставления жилых помещений участковым (40 субъектов РФ). 35 субъектов РФ «вернули» сельским поселениям их полномочия в таких сферах, как коммунальные услуги (полностью или частично), обеспечение межнационального согласия, сохранение культурного наследия, содействие развитию народных промыслов, противодействие коррупции. Примечательно (с учетом продемонстрированного выше тренда по изъятию компетенции), что в 25 субъектах РФ сельским поселениям были возвращены полномочия в сфере разработки и принятия генеральных планов и градостроительной деятельности1.

Критериями дифференцированного подхода к определению компетенции конкретных муниципальных районов и сельских поселений могут служить реальные экономические, финансовые, социально-культурные, демографические и иные возможности конкретных поселений решать более широкий круг вопросов, чем закрепленный в Федеральном законе минимум. Возможность договорного перераспределения полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в его состав поселений существовала и раньше (ч. 4 ст. 15 Закона

1Результаты собственного анализа, проведенного А.А. Шамсуллиным

иЭ. Марквартом, на основе текстов законодательных актов, опубликованных в базе данных Консультант.

43

№ 131-ФЗ). Однако на практике муниципальные районы нередко злоупотребляли этой своей возможностью, неоправданно ограничивая права поселений. Будут ли субъекты РФ более объективно подходить к определению круга вопросов, решаемых на районном и поселенческом уровнях местного самоуправления, исходя из своей региональной специфики, создавая при этом стимулы для развития потенциала поселений, – покажет время. Однако в настоящее время существуют (и, по сути, конкурируют между собой) обе модели «перераспределения полномочий» между муниципальными районами и сельскими поселения.

Серьезные сомнения (в том числе с точки зрения соответствия нормам Конституции РФ и нормам Закона №131-ФЗ) вызывает и установленное Законом № 136-ФЗ регулирование компетенции (круга вопросов местного значения) городских и внутригородских муниципальных образований на уровне законов субъектов РФ, а не уставами самих городских округов. Так, например, ч. 3 ст. 16.2 устанавливает: «Полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению … вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться законами субъекта РФ между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением иорганами местного самоуправления внутригородских районов». Существенныевозраженияу экспертоввызывает иположение «новой» ч. 3 ст. 16 Закона №131-ФЗ: «Законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств»; при этом в ч. 1.1 ст. 17 указано, что в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 16.2, полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов настоящего Федерального закона могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации. В ч. 3 ст. 16 речь идет, по сути, об установлении дополнительных вопросов местного значения в нарушение существующих

44

концептуальных положений Закона №131-ФЗ о компетенции (федеральные перечни вопросов местного значения, недопустимость их изменения без соблюдения ст. 18 Закона № 131-ФЗ; установление дополнительных вопросов местного значения исключительно по инициативе самого муниципального образования в своем уставе). Среди экспертов существуют серьезные опасения, что данная норма будет превращена в право органов государственной власти субъектов РФ признавать вопросами местного значения вопросы их собственной компетенции (т.е. государственного на уровне субъекта РФ значения)1. И в этом случае будет еще более размыта (если не утрачена вовсе) роль конституционной категории «вопросы местного значения», поскольку ее содержание становится столь неопределенным, что может меняться в зависимости от субъективного усмотрения органов государственной власти на уровне субъектов РФ. А это, по справедливому утверждению Т.М. Бялкиной, приведет к необходимости согласиться и с возможностью самостоятельного уменьшения органами государственной власти субъектов РФ своей компетенции, определенной Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от06.10.1999 года №184-ФЗ.

Резюмируя, нельзя не отметить, что Федеральный закон № 136-ФЗ существенно усилил неопределенность в регулировании компетенции местного самоуправления, лишил в значительной мере смысла конституционно-правовую категорию «вопросы местного значения» и создал предпосылки нарушения конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления.

1 См. к примеру: Бабун Р.В. Вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления... С. 10; Бялкина Т.М. Аналитическая записка об основных проблемах правового регулирования компетенции местного самоуправления в Российской Федерации; Пояснительная записка к проекту раздела о компетенции новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении в РФ (в рамках инициативного проекта Комитета гражданских инициатив по разработке Основ законодательстваоместномсамоуправлении) (архивавтора).

45

Р.В. Бабун

ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: НОВЫЕ РЕАЛИИ

Рассмотрены методологические и практические проблемы оптимизации перечней вопросов местного значения и полномочий местного самоуправления. Выделена специфика этих проблем в социальной сфере. Проведен анализ изменений в законодательстве, связанных с перераспределением полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ. Предложены мероприятия по устранению негативных последствий этих изменений.

Ключевые слова: вопросы местного значения, полномочия, делегирование, финансирование, перераспределение.

Вопрос о полномочиях органов местного самоуправления является ключевым для понимания всего круга проблем, с которыми столкнулось местное самоуправление за последнее время.

Впервую очередь от этого зависит потребность муниципальных образований в финансовых, материальных и иных ресурсах.

Всвою очередь объем полномочий тесно связан с перечнем вопросов местного значения, закрепленных за органами местного самоуправления.

Некоторое время назад автор этих строк пытался системно

изложить подходы к взаимоувязанному решению данных проблем1, однако кардинальные изменения в законодательстве о местном самоуправлении, осуществленные в 2014 и начале 2015 года, побудили вернуться к ним с учетом сложившихся новых реалий. Рассмотрение проведено в основном применительно к городским

1Бабун Р.В. К вопросу о вопросах: местных и государственных // Местное право. 2012. № 3; К вопросу о разграничении полномочий // Практика муниципального управления. 2012. № 8; Управление социальной сферой города: разграничение полномочий и система финансирования // Муниципальная власть. 2012. № 2; и др.

46

округам. Сложнейшие проблемыполномочий сельских территорий требуютотдельного обсуждения.

Терминологические и методологические проблемы

Для характеристики деятельности органов местного самоуправления используется ряд взаимосвязанных терминов: предметы ведения, вопросы местного значения, полномочия, компетенции. Их нечеткое толкование или смешение вызывает значительные сложности в практике муниципального управления.

Под предметами ведения принято понимать области (сферы) деятельности какого-либо органа или должностного лица, т.е. чем этот орган или лицо ведает. Термин «предметы ведения» используется в Конституции России и в законодательстве применительно к федеральному и региональному уровням власти. Например, предмет ведения субъекта РФ – это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов РФ1. Используется также термин «предметы совместного ведения» федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ. Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в дальнейшем – Федеральный закон № 131-ФЗ, или 131-й Закон) термин «предметы ведения» не используется, а вместо него применяется термин «вопросы местного значения». В ст. 2 закона дается следующее определение этого термина: Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

1 Экономический и юридический словарь / под ред. А.Н. Азрилияна. М.: Изд-во Ин-та мировой экономики, 2004

47

Однако понятия предметов ведения и вопросов местного значения не идентичны. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают1, что вопросы местного значения составляют основное содержание предметов ведения местного самоуправления, однако не сводятся к ним, поскольку к предметам ведения местного самоуправления относятся не только вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, но и вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также вопросы организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, вопросы местного значения – это более узкое понятие, чем предметы ведения местного самоуправления.

К вопросам местного значения могут быть отнесены только вопросы, которые:

а) могут самостоятельно решаться населением и (или) органами местного самоуправления и, следовательно, не требуют вмешательства органов государственной власти;

б) последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т.е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.

Полномочия – это не сфера деятельности, а перечень прав и обязанностей какого-либо органа или должностного лица в сфере его деятельности, т.е. это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией согласно упомянутому словарю понимается совокупность полномочий, которыми располагает ка- кой-либо орган или должностное лицо. Наличие именно «совокупности» полномочий предполагает четкое определение сферы деятельности (предметов ведения), на которые распространяются эти полномочия. Таким образом, под компетенцией необходимо понимать совокупность предметов ведения и полномочий по их реализации (решению).

1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Велби: Проспект, 2007. С. 472

48

Рассмотрим с этих позиций ситуацию в законодательстве о местном самоуправлении, имея в виду, что в нем употребляются лишь термины «вопросы местного значения» и «полномочия», а термины «предметы ведения» и «компетенции» не используются. Ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ именуется «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения». Следовательно, перечень полномочий органов местного самоуправления вполне логично привязан к перечню вопросов местного значения. Однако при весьма подробных перечнях вопросов местного значения для муниципальных образований разных типов (ст. 14, 15, 16, 16.2 закона) в ст. 17 перечисляется лишь весьма ограниченный (всего 9) и единый для всех типов муниципальных образований перечень полномочий органов местного самоуправления, а подавляющее большинство полномочий приведено в отраслевых федеральных кодексах и законах. Фактически на каждый вопрос местного значения должен быть составлен свой перечень полномочий органов местного самоуправления, однако в 131-м Законе об этом ничего не говорится. В какой-то сфере деятельности часть полномочий может быть закреплена за органами государственной власти и часть – за органами местного самоуправления.

Следует также учитывать, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в 131-й Закон, за отдельными оговоренными исключениями (ч. 1 ст. 18), в то время как перечни полномочий по отдельным вопросам местного значения могут устанавливаться федеральными законами, уставами муниципальных образований и по некоторым вопросам устанавливаться и перераспределяться законами субъектов РФ (п. 9 ч. 1 ст. 17). О перераспределении полномочий будет изложено ниже. Столь сложная конструкция практически не позволяет органам местного самоуправления конкретного муниципального образования составить полный перечень своих полномочий и на этой основе

49

обоснованно определить потребность в финансовых и иных ресурсах на их реализацию.

Совместное рассмотрение положений отраслевых федеральных актов и 131-го Закона выявило многочисленные несоответствия между ними.

Так, в Градостроительном кодексе РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности отнесены (ч. 3 ст. 8):

1)подготовка и утверждение документов территориального планирования;

2)утверждение местных нормативов градостроительного проектирования;

3)утверждение правил землепользования и застройки;

4)утверждение документации по планировке территории;

5)выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию;

6)ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;

7)принятие решений о развитии застроенных территорий;

8)проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений;

9)разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры, программ комплексного развития социальной инфраструктуры.

Следовательно, областью или сферой деятельности (вопросом местного значения) здесь названа градостроительная деятельность, по которой определен перечень полномочий органов местного самоуправления. В то же время в 131-м Законе первые 8 перечисленных полномочий (вместе с рядом других) сведены в один громоздкий вопрос местного значения (п. 26, ч. 1 ст. 16) и лишь часть полномочия 9, касающаяся энергосбе-

50