Проблемы реформирования местного самоуправления в России

В то же время мы изложили свое видение тех необходимых изменений законодательства о МСУ, которое позволило бы реально сделать систему МСУ в нашей стране более демократичной и действенной. Будем надеяться, что соответствующие изменения будут в обозримом будущем внесены в Закон № 131-ФЗ.

Список литературы

1.Конституция Российской Федерации // Доступ из справ.- правовой системы КонсультантПлюс.

2.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с посл. изм. и доп. от 21.07.2014) // Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс.

3.Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26-3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс.

4.Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. – 4-е изд., доп. и перераб. – М.: Норма, 2013. – 560 с.

5.Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шугриной. – М.: Норма, 2010. – 672 с.

6.Исупова С.С., Короленко И.А. Вопросы местного значения и способы их решения в Германии и России // Практика муниципального управления. – 2014. – № 7. – С. 90–99;

№8. – С. 97–105.

7.Исупова С.С. Опыт Германии для развития в России территориального общественного самоуправления // Практика муниципального управления. – 2013. – № 8. – С. 88–96.

101

8.Финансовые основы местного самоуправления в Германии и России // Муниципальная власть. – 2012. – № 4. – C. 86–96.

9.Реформа муниципальной собственности в контексте реформы местного самоуправления. Опыт Калужской области / под общ. ред. Э. Маркварта и С.С. Исуповой. – М., 2005. – 88 с.

10.Рекомендации по формированию организационных основ местного самоуправления / сост. С. Исупова, Э. Маркварт, О. Савранская; под общ. ред. Э. Маркварта. – М., 2004. – 56 с.

11.Исупова С.С., Путинцевой И.А. Возможности и целесообразность организации межмуниципального сотрудничества

всфере предоставления муниципальных услуг // Городское управление. – 2004. – № 6.

12.Хозяйственная деятельность муниципальных образований / под общ. ред. С. Исуповой, И. Путинцевой. – М., 2004. – 216 с.

13.Маркварт Э., Исупова С. Германский опыт для российской реформы // Местное самоуправление. – 2004. – № 9.

14.Маркварт Э., Исупова С. Вопросы местного значения

всвете нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Муниципалитет. – 2003. – № 1.

102

А.А. Васильев

ЭКОНОМИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА

Обосновывается структура секторов экономики муниципального образования.

Ключевые слова: локальная экономика, муниципальная экономика, местная экономика, экономика города, муниципальный сектор экономики, экономика муниципального образования.

Российская Федерация по занимаемой площади является самой большой страной мира – ее территория составляет одну восьмую часть земной суши. В ее состав входят 85 регионов, которые отличаются большим разнообразием природноклиматических, экологических и хозяйственных условий их функционирования и развития. Еще более разнообразны муниципальные образования, начиная от небольших сельских поселений и заканчивая городами миллионниками, фактически – это городские агломерации. Сегодня регион и муниципальное образование рассматриваются как полноценные хозяйствующие субъекты рыночной экономики. Региональная. Региональная экономика как отрасль научных знаний достаточно давно и продуктивно разрабатывается отечественными и зарубежными исследователями, чего не скажешь об экономике муниципального образования. Муниципальный уровень экономики пока не имеет устоявшегося термина в русскоязычной экономической литературе, разные авторы используют различные термины для описания этого уровня экономики.

Сегодня специалистами-муниципалами и практиками активно используется ряд терминов, характеризующих муниципальный уровень экономики. Это «локальная экономика», «муниципальная экономика», «местная экономика», «экономика города», «муниципальный сектор экономики», «экономика му-

103

ниципального образования», которые не вполне тождественны друг другу. Рассмотрим подробно их содержание.

Локальная экономика – это экономическая система небольшого масштаба (части региона, муниципального района, поселения), которая подразделяется на множество подсистем более низкого иерархического уровня – предприятий организаций и домохозяйств, которая использует в экономических отношениях собственную локальную валюту. Это было характерно для России 90-х годов, когда был дефицит денег, а экономическая политика федеральных властей сдерживала инфляцию

спомощью этого дефицита. Локальные экономики бывают двух типов: территориальные – объединяют жителей одной местности и виртуальные – объединяют интернет-пользователей, которые разделены расстоянием, но имеют общее дело, интерес или увлечение, к примеру, виртуальные игры с использованием виртуальной валюты. В этих случаях появляется определенный экономический механизм данного сообщества. Для того чтобы такая локальная экономика работала и локальная валюта пользовалась доверием, необходимы три фактора. Во-первых, экономический интерес его участников должен быть не навязанным, а естественным, когда люди успешно решают свои проблемы с помощью обычных валют. Никакие другие цели (борьба

сбедностью и безработицей, плохой экологией и пр.) не заставят их пользоваться локальными валютами. Во-вторых, размер внутреннего рынка сообщества – количество товаров и услуг, выставляемых для внутреннего обмена, – обеспечивает его самодостаточность и устойчивость, что укрепляет связи между его членами. В-третьих, и это самое главное, правила обмена должны быть экономически целесообразными, прозрачными и справедливыми. Локальные экономики позволяют заменять собой оборотный капитал для производителей, стимулируют местное производство и потребление, защищают локальную экономику исплачивают людей и стимулируют предпринимательскую инициативу. Если национальная экономика– это большой корабль, то

104

локальные экономики – это его отдельные изолированные отсеки, которые увеличивают живучесть судна, если оно наткнется на рифы кризиса.

Муниципальная экономика – это развивающиеся в гра-

ницах муниципального образования на базе сложившихся производительных сил и производственных отношений стратегия и тактика хозяйственной деятельности местных органов, охватывающие все звенья товарного производства, распределения, товародвижения и потребления, материальных благ1. Это система экономических отношений, в которые вступают органы местного самоуправления (ОМС) в процессе производства, распределения, обмена и потребления производимых благ и услуг на своей территории, оно происходит в тесной взаимосвязи с другими секторами местной экономики. В число традиционных отраслей муниципальной экономики входят: снабжение населения и различных предприятий водой, газом, теплом, электроэнергией; канализация и переработка сточных вод, вывоз

ипереработка мусора; городской и пригородный пассажирский транспорт; различные социальные услуги. Органам местного самоуправления в муниципальной экономике принадлежит ведущая роль. Она базируется на муниципальном хозяйстве. «Муниципальное хозяйство – это комплекс расположенных в муниципальном образовании предприятий, учреждений и организаций муниципальной формы собственности, удовлетворяющих социально-бытовые потребности населения; это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения»2. Муниципальная экономика – это

1Васильев А.А. Теория и практика муниципального управления: учеб. пособие. Н. Новгород, 2007. С. 447.

2Васильев А.А. Муниципальное управление: понятия, термины, библиография. 2-е изд., испр. и доп. Н. Новгород: Гладкова О.В., 2006. С. 98.

105

фактически экономика услуг, предоставляемых муниципальными органами населению муниципального образования с помощью муниципального хозяйства.

Муниципальный сектор экономики сформировался в России в 1992–1996 годах. Муниципальный сектор представляет собой совокупность ресурсов, хозяйствующих субъектов и инфраструктуры, относящихся к муниципальной собственности, и является частью местного хозяйства. Поэтому основные критерии, определяющие состав и границы муниципального сектора, следующие:

♦обеспечение повседневной жизнедеятельности муниципального образования как единой системы;

♦формирование и поддержка системы социальных гарантий населения;

♦реализация финансовых интересов муниципального образования как собственника.

Согласно перечисленным критериям формируется необходимый, но далеко не всегда «достаточный» состав муниципальной собственности. Сфера социальной защиты населения (СЗН), жи- лищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) и его коммуникации, транспорт, торговля, бытовое обслуживание, общественное питание,

строительство– вот что в порядке убывания муниципальной доли

всоответствующей отрасли составляет в настоящее время муниципальную собственность. На сегодня сферы социальной защиты населения и жилищно-коммунального хозяйства– пока единственные

вэтом перечне, имеющие неплохое финансовое наполнение. К этому уровню приближается транспортная отрасль, что же касается остальных, они в большинстве случаев находятся на пределе возможнонизкогоучастиямуниципалитетавданныхотраслях.

Поэтому можно выделить четыре группы муниципальной собственности:

Во-первых, сферы СЗН и ЖКХ, основная задача которых – это обеспечение повседневных нужд населения, удовле-

106

творение потребностей в жилье, тепле, медицинском обслуживании, образовании и т.д.

Во-вторых, транспорт и связь, к сфере которых относятся не только собственно общественный транспорт, но и оказание различных транспортных услуг населению (такси и грузовые перевозки), и которые как по доле муниципалитета, так и по характеру выполняемыхзадач находятсямежду первойитретьейгруппами.

В-третьих, торговля и бытовое обслуживание, общественное питание и строительство, где основная задача – это обеспечение нужд населения, не представленные услуги в силу различных причин (высокие цены, недостаточный ассортимент и т.д.) частным сектором. Для выполнения этой задачи достаточно минимально возможного участия муниципалитета в соответствующих отраслях, что характерного для большинства крупных муниципальных образований. Однако перед этой сферой муниципального хозяйства стоит и другая важнейшая задача – это демпфирование возможных негативных последствий деятельности частного сектора в аналогичных отраслях, прежде всего в части ценообразования и ассортимента услуг и продукции: поддержание уровня цен на определенном уровне и предотвращение «вымывания» малорентабельных услуг и продукции. Для выполнения этой функции удельный вес муниципального сектора в данных отраслях местного хозяйства должен составлять до четверти функционирующих.

В-четвертых, это недвижимость и прежде всего земельные ресурсы.

Муниципальный сектор экономики – это сектор хозяйственных отношений в границах муниципального образования связанный с поддержанием и развитием сфер экономики, которые находятся в компетенции муниципальных властей. Как правило, отнесенные к компетенции местных органов власти вопросы принадлежат к разряду оперативных и должны разрешаться в минимальные сроки в установленном порядке их рассмотрения. Функционировать в муниципальном секторе эко-

107

номики могут предприятия любой формы собственности, целью которых является удовлетворение муниципального интереса. Например, частное лечебное заведение или образовательное, акционерное общество по ремонту жилого фонда, или строительная компания по строительству жилья, страховое общество – все они функционируют в частном секторе экономики МО и должны учитывать не только собственные экономические интересы (доход или прибыль), но и интересы муниципального образования и его жителей.

Лидирующим в муниципальном секторе экономики является жилищно-коммунальное хозяйство городов и поселений, которое составляет до 80 % основных фондов муниципальной собственности. Этот сектор состоит из жилищного комплекса, водоснабжения, коммунальной энергетики, местного благоустройства, дорожного хозяйства, утилизации отходов, бытового обслуживания населения. Сфера ЖКХ во многих муниципальных образованиях является материальной основой развития местного сообщества, в него вкладывается изрядная доля финансовых средств населения. Финансирование этой сферы в течение последних 30 лет по остаточному принципу привело к тому, что физический износ объектов составляет свыше 60 %.

Понятие «муниципальный сектор» означает весь комплекс различных форм участия муниципальных органов в производстве, распределении, обмене и потреблении материальных и нематериальных благ на территории муниципального образования, в регионе, в масштабе всей страны.

Муниципальный сектор экономики муниципального образования (региона, государства) представлен предприятиями промышленности, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, торговли и сферы услуг, строительства, здравоохранения, культуры, прочими предприятиями и организациями муниципальной формы собственности. В государстве значительную роль играет муниципальный сектор экономики. Этот сектор представляет собой часть национальной экономики, обладаю-

108

щую характерными чертами. Он включает в себя широкую сеть объектов хозяйственного и социального назначения, локализованных в рамках муниципальных образований, и муниципальные финансы. «Муниципальный сектор – это совокупность первичных (низовых) единиц – муниципальных образований, каждое из которых представляет форму территориальной организации и деятельности населения, сочетает производственные, социальные, управленческие функции на определенной территории. Муниципальный сектор имеет две точки опоры: территорию муниципального образования и местное самоуправление. Это объект местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования, форма общественного хозяйствования, направленная на более полное использование социаль- но-экономического потенциала территории, т.е. производство, распределение и использование продукции, работ, услуг.»1 «Со- циально-экономический потенциал муниципального образования – категория, характеризующая возможности его развития при функционировании всего комплекса территориальных ресурсов, использование особенностей существующей и перспективной структуры его хозяйства, географического положения в интересах повышения качества жизни населения, составляющего местное сообщество»2. Муниципальный сектор – это социальный организм с соответствующим ему механизмом хозяйствования. В его рамках хозяйствующие субъекты имеют определенное сходство по предметам деятельности и формам собственности, управления и регулирования. В целом развитие муниципального сектора экономики, прежде всего, должно быть ориентировано на рациональное использование имеющегося потенциала и местных возможностей: экономической базы,

1Экономика муниципального сектора: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по спец. 080504 «Государственное и муниципальное управление» / под ред. А.В. Пикулькина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. С. 12

2Экономика муниципальных образований: учеб. пособие / под общ. ред. проф. В.Г. Игнатова. М.: МарТ; Ростов н/Д: МарТ, 2005. 544 с.

109

производственной инфраструктуры, социальной сферы, земельных, водных рекреационных, природно-минеральных и других ресурсов, экономико-географического положения и природноклиматических условий.

Емкость муниципального сектора экономики измеряется в следующих показателях: удельный вес муниципальных расходов в консолидированном бюджете региона (муниципального образования), уровень потребления на территории муниципального образования, доля местных налогов в валовом региональном продукте (валовом муниципальном продукте), количество работников, занятых на муниципальных предприятиях и предприятиях, действующих в муниципальном секторе.

Местная экономика – особого рода экономические отношения членов местного сообщества по поводу производства, распределения и потребления товаров, продуктов и услуг, которые производятся на данной территории1. Местная экономика – это экономика товаров и услуг, производимых на территории муниципального образования для местного населения, фактически это экономика муниципального образования. Экономика – это наука об общих законах экономического развития хозяйства, рассматривающая это хозяйство в развитии и во взаимосвязях с внешней средой. Местное хозяйство является экономической формой деятельности местного сообщества. «Местное хозяйство – хозяйственная деятельность, связанная с преобразованием материальной среды, среды обитания на территории муниципального образования. Субъектами местного хозяйства выступают: домохозяйства, предприниматели, органы местного самоуправления, общественные некоммерческие организации граждан. Их цель – жизнеобеспечение граждан, благоустройство, социальное благосостояние местного сообщества»2.

1Васильев А.А. Теория и практика муниципального управления: учеб. пособие. Н.Новгород, 2007. С. 447.

2Васильев А.А. Система муниципального управления: учебник для вузов. Н. Новгород: Изд-во Гладкова О.В., 2008. С. 166.

110