Проблемы реформирования местного самоуправления в России

ных образований на муниципальных должностях – 38 %, на должностях муниципальной службы – 18,4 %.

Мужское доминирование в муниципальных властных органах далеко не случайно, а отражает традиционную для индустриального общества ситуацию. В этом отражаются и социальные предубеждения масс, и траектории властной социализации, и традиции рекрутирования во власть.

Тот «стеклянный потолок», преодолеть который в современной России женщине достаточно сложно, является, с одной стороны, результатом действия институциональных факторов, с другой – структурным элементом социальных традиций. Очевидно, что в годы советской власти институциональные установки, которые реализовывались через решения партийных и советских органов, обеспечивали достойное представительство женщин в органах власти. В настоящее время таких институциональных установок в России нет, хотя, как показывает международная практика, в начале XXI века уже в 77 странах действуют гендерные квоты при выборах в органы власти [1. С. 28].

Как показывает А.Е. Чирикова, легче всего разрушить «стеклянный потолок» на местном уровне [6. С. 156], поскольку именно здесь активность, профессионализм, способность принимать решения, знание местной ситуации, которые, естественно, свойственны и для женщин, могут найти применение и востребованы местным сообществом. Однако дальнейшее продвижение на более высокие этажи власти неизбежно тормозится в силу социальных и политико-психологических ограничений.

Несомненно, что общество будет вынуждено рано или поздно рассмотреть проблему «стеклянного потолка» во власти для женщин и создать условия для выравнивания шансов для продвижения во власть. Несомненно также, что это будут как институциональные, так и политико-правовые, социальные решения, без которых создать достойные условия для женщин во властной сфере будет невозможно.

141

Список литературы

1.Акмалова А., Капицын В. Женщина и власть: муниципальный аспект // Самоуправление. – 2012. – № 3.

2.Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации

(данные по состоянию на 1 июня 2015 г.). – М., 2015. – URL: http:// minjust.ru/ru/activity/development

3.Народное хозяйство СССР за 70 лет: Юбилейный статистический ежегодник. – М.: Финансы и статистика, 1987.

4.О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае: Закон Пермского края № 465-ПК от 1 июля 2009 года

[Электронный ресурс]. – URL: http: //www.gorodperm.ru/structure/main/publicservice/law_base/ (дата обращения: 14.01.16).

5.Состав кадров муниципальной службы по полу, категориям и группам должностей на 1 октября 2013 года [Электронный ресурс] // Состав работников, замещавших государственные (муниципальные) должности и должности государственной гражданской (муниципальной) службы, по полу, возрасту, стажу работы, образованию: бюллетень / Федерал. служба гос. стати-

стики. – М., 2014. – URL: http: //www.gks.ru/wps/wcm/connect/ rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_12378181 41625 (дата обращения: 14.01.16).

6.Чирикова А.Е. Женщина-руководитель во власти и бизнесе: социально-психологический портрет // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. – 2011. – Т. 7. – № 1.

142

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНАЯ ПОЛИТИКА: ПЕРМСКИЙ КЕЙС

Н.В. Борисова, А.С. Зуйкина, Д.С. Крылов, П.В. Панов, Р.И. Петрова, К.А. Сулимов

ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ СТРАТЕГИЙ РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ В ОТНОШЕНИИ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ В ПЕРМСКОМ КРАЕ:

ФАКТОРЫ, УСЛОВИЯ, РЕЗУЛЬТАТЫ И ЭФФЕКТЫ1

В центре статьи проблема взаимодействия региональной власти и муниципальных образований в Пермском крае. Предполагается, что эти отношения выстраиваются с точки зрения соотношения выбираемых регионалами и муниципалами стратегий самостоятельности / субординации, что проявляется в процессе установления локальной повестки дня как самостоятельного феномена и одновременно как части краевой политической повестки. Исследование степени дифференциации стратегий региональных властей в отношении муниципалитетов анализировалось на основе эмпирического материала и выстроено по трем направлениям: реализация региональными властями политических курсов в определенных секторах политики, требующее взаимодействия с муниципалитетами; «локальные политические процессы», т.е. борьба за власть, межэлитные взаимодействия и разные формы участия региональных властей в локальной политике; определение территориальной организации МСУ и институциональной структуры органов местного самоуправления, где прослеживается высокая вариативность в стратегиях региональных властей и муниципалитетов с точки зрения того, в какой мере муниципальные образования автономны при определении собственной институциональной структуры.

1 Материалы подготовлены по результатам реализации исследовательского «Дифференциация стратегий региональных властей в отношении муниципалитетов в Пермском крае: факторы, условия, результаты и эффекты проекта», поддержанного РГНФ (проект № 14-13-59006).

143

Ключевые слова: местное самоуправление, стратегии политического взаимодействия, политические элиты, политическая власть.

В современной России вопросы взаимодействия между региональными властями и муниципальными образованиями представляют особый исследовательский интерес в силу столкновения двух тенденций: выстраивания «вертикали власти» по принципу субординации и относительной ограниченности возможностей региональной власти устанавливать приоритеты и обеспечивать субординацию лишь в отдельных сферах муниципальной политики. Значительная часть публичных проблем решается на местах, и существенная часть публичных ресурсов по факту распределяется муниципальными органами власти. В этих условиях исследовательский интерес представляют выявленные стратегические приоритеты региональных властей, принципы и характер их дифференциации, логика изменения.

В отношениях между муниципалитетом и регионом были выделены «две стороны медали»: 1) самостоятельность («автономия»); 2) подчинение в рамках властной иерархии («субординация»). Ни субординация, ни автономия не могут быть абсолютными и, таким образом, совершенно исключать друг друга. Эти отношения по-разному выстраиваются с точки зрения соотношения выбираемых регионалами и муниципалами стратегий самостоятельности / субординации, что проявляется в процессе установления локальной повестки дня как самостоятельного феномена и одновременно как части краевой политической повестки.

Степень дифференциации стратегий региональных властей в отношении муниципалитетов в Пермском крае, а также факторы и эффекты дифференциации анализировались на основе эмпирического материала, структурированного по трем направлениям, соответствующим ключевым измерениям локальной политики – сферам взаимодействия между региональными

144

имуниципальными органами власти. Первое связано с реализацией региональными властями политических курсов в определенных секторах политики. Зафиксированное в законодательстве разделение полномочий (и более того, конституционное отделение ОМСУ от органов государственной власти) и выделение вопросов местного значения, разумеется, отнюдь не означают, что ОМСУ и органы государственной власти не взаимодействуют между собой. Более того, органы государственной власти, очевидно, могут проводить политические курсы, которые либо затрагивают местные вопросы, либо даже напрямую относятся к вопросам местного значения. Тем не менее реализация этих политических курсов производится не «напрямую» (не через собственных агентов-чиновников), а через ОМСУ. Следовательно, региональные власти должны, вступая во взаимодействие с последними, убедить, заинтересовать, заставить

ит.п. муниципалитеты предпринимать соответствующие данному политическому курсу действия. Второе направление условно обозначено как «локальная политика» или «локальные политические процессы», т.е. борьба за власть, межэлитные взаимодействия и т.п. на местном уровне. В силу того, что муниципальное образование является частью целого (региона), региональные власти потенциально являются значимым игроком на этом поле. Вместе с тем этот потенциал реализуется в разной степени и в разных формах, и активность региональных властей

вплане их участия в локальной политике, т.е. их вовлеченность

влокальную политику существенно варьируется. Третье на-

правление – определение территориальной организации МСУ и институциональной структуры органов местного самоуправления – обусловлено тем, что нормативно этот вопрос относится к предметам совместного регулирования. При этом федеральный центр устанавливает общие принципы организации МСУ, тогда как их «применение» к конкретным ситуациям происходит во взаимодействии региона и муниципалитетов, и здесь также обнаруживается высокая вариативность в стратегиях ре-

145

гиональных властей и муниципалитетов с точки зрения того,

вкакой мере муниципальные образования автономны при определении собственной институциональной структуры.

Впроцессе реализации проекта в каждой из сфер были выявлены наиболее типичные практики – модели взаимодействия региональных властей и муниципалитетов, которые затем типологизированы под углом зрения соотношения самостоятельности / субординации в работе между регионом и муниципалитетами. Анализ был нацелен на определение, с одной стороны, степени дифференциации стратегий региональных властей в отношении муниципалитетов в отдельно взятой сфере, а с другой стороны, на определение корреляции между стратегиями региональных властей в отношении определенных муниципалитетов в разных сферах.

Основным инструментом реализации политических курсов региональных властей через муниципальные органы власти является бюджет, в первую очередь целевые межбюджетные трансферты (далее – МБТ). Одна из ключевых функций целевых МБТ (хотя, разумеется, не единственная) как раз и заключается

встимулировании ОМСУ следовать политике органов государственной власти. Выражается это в том, что региональные (федеральные) власти принимают программу (проект) и предоставляют муниципальным образованиям (далее – МО) финансовую помощь – трансферт для осуществления этой программы. Распределение МБТ происходит по различным правилам, соответственно, на практике складываются разнообразные модели взаимодействия между региональной властью и ОМСУ. Анализ целевых МБТ производился на основе нормативных, отчетных

истатистических материалы за 2007–2014 годы, а также серии

глубинных интервью с ключевыми для данной сферы представителями муниципальных и региональной властей) [3].

Исследование позволяет сделать вывод о высокой степени дифференциации стратегий региональных властей при реализации политических курсов в разных областях, при этом выбор

146

той или иной стратегии обусловлен не сферой политики, а: 1) степенью заинтересованности региональных акторов в реализации данного политического курса и 2) степенью заинтересованности муниципалитетов в его осуществлении. В зависимости от этого региональные власти устанавливают процедурные форматы взаимодействия с муниципалитетами, в ходе которых предоставляются целевые МБТ. В целом проведенный анализ указывает на дифференциацию стратегий по двум основным направлениям: конкурентные стратегии и стратегии подчинения.

Конкурентные стратегии реализуются в тех случаях, когда муниципальные образования сами заинтересованы в реализации соответствующего политического курса, а ресурсы, имеющиеся в распоряжении региональных властей для этого, существенно ограничены. Тогда регион вынужден вводить некие ограничения для участия в соответствующей программе («правила входа»), устанавливая такие процедурные форматы, как, например, «вход по атрибутам» (доступ к трансферту ограничен, его получают лишь те МО, которые обладают определенными «атрибутами»); «вход по показателям» (в отличие от предыдущей ситуации ограничение доступа к трансферту связано с «качественными» характеристиками развития МО, их достижениями); «вход за плату» (доступ к взаимодействию по поводу распределения трансферта не ограничен, но для его получения МО должно выделить собственные средства (софинансирование), т.е. устанавливается своего рода «вступительный взнос» на участие); «вход по конкурсу». Особенный интерес представляет собой последний вариант: здесь трансферт распределяется на конкурсной основе, и его получают наиболее «эффективные» в плане реализации политических курсов региональной власти. В отличие от «входа по показателям», где МО, соответствующие установленным критериям, получают запрашиваемый объем трансферта, конкурс понимается как борьба между муниципалитетами за ограниченный ресурс. В тех случаях, когда муниципалитеты не проявляют большого интереса к реализации принятого на ре-

147

1) убеждение – наиболее «мягкая» форма подчинения, источником которой выступают аргументы, используемые регионом для подчинения муниципальной власти; 2) стимулирование, в основе которого лежит вознаграждение, выгода, получаемая муниципалитетом от региональной власти в обмен на подчинение; 3) принуждение – наиболее жесткая форма подчинения, включает как угрозу использования негативных санкций в случае отказа МО участвовать в программе, так и непосредственное применение силы. При этом один и тот же формат взаимодействия может предполагать использование сразу нескольких форм подчинения муниципалитетов воле вышестоящих властей. В условиях тренда на централизацию, когда на первый план в межбюджетных отношениях муниципальных и региональных властей Пермского края выходят задачи реализации государственных приоритетов (майские указы Президента и т.д.), региональные власти все более часто избирают стратегию принуждения. Результаты анализа бюджетной статистики свидетельствуют: субсидии из регионального бюджета в 2012–2014 годах направляются, прежде всего, по трем направлениям: строительство/реконструкция дошкольных учреждений, переселение из ветхого жилья, развитие сельских территорий, что соответствует задачам, поставленным Центром. Только в случае их выполнения местные власти получают возможность решать иные проблемы территории и привлекать на это региональные трансферты. Случаи использования конкурентной стратегии в 2012–2014 годах, напротив, уменьшаются. Так, в последние годы ряд «конкурентных» программ приостановлен, по другим произошло снижение финансирования. Кроме того, зачастую проведение конкурсных процедур сопровождается применением неформальных практик взаимодействия– личных договоренностей на основе дружеских/родственных/должностных связей. Нечет-

148

кость в критериях оценки, непрозрачность в процедуре подведения итогов конкурсов способствуют повышению роли краевых властей в процессе распределения межбюджетных трансфертов, установлению властного дисбаланса в пользу региона.

Проведенный анализ показал, что к жесткому принуждению власти Пермского края прибегают в крайних случаях, предпочитая более мягкие варианты убеждения и стимулирования, которые, как правило, приводили к желаемому для региона результату. Вместе с тем случаи использования принуждения в регионе участились с усилением политики централизации. Несмотря на то, что зачастую угрозы принуждения не имеют под собой реального основания, поскольку региональные власти не в состоянии реализовать их, не нарушая нормативных правил, нередко они воспринимаются как вполне реальные, и муниципалы реагируют на них в нужном для региона направлении. Вероятно, это объясняется тем, что в ряде случаев угрозы действительно реализуются и становятся «демонстрацией силы» региональных руководителей, и это способствует субординации. Исследование взаимодействия двух уровней власти в Пермском крае показало возможное несовпадение стратегий. Во-первых, могут вступать в конфликт стратегии муниципальных и региональных властей. В некоторых случаях, к примеру, край реализует стратегию подчинения, а муниципалитет проявляет самостоятельность и отказывается участвовать в какой-либо программе. Во-вторых, могут быть различны стратегии региона

вотношении отдельных МО. Так, выступая по отношению к одним муниципалитетам со стратегией «честной» конкуренции, региональная власть может способствовать победе «приближенных» МО, тем самым реализуя стратегии «нечестной» конкуренции. «Столкновения» стратегий могут создавать конфликтные ситуации. При этом в разных случаях решающим фактором

вразрешении таких конфликтных ситуаций могут быть как стратегии муниципалитета, так и региона. При этом анализ показал [4], что хотя регион учитывает различия в финансовых

149

возможностях муниципалитета, это не является существенным фактором для дифференциации стратегий региональных властей в отношении муниципалитетов при реализации политических курсов. Таким образом, дифференциация объясняется ситуативными факторами, а также содержанием того или иного политического курса, а не какими-либо «объективными» и устойчивыми показателями деятельности муниципалитета.

Анализ практик вовлеченности региональных властей в локальную политику позволил выделить две ключевые линии. Первая – их участие в местных выборах – проанализирована на основе выборов глав муниципальных образований типа городских округов (ГО) и муниципальных районов (МР) Пермского края в 2008–2014 годах (с 2015 года выборы глав не проводятся) – всего 50 случаев [6]. Было подтверждено, что «регионалы» являются значимым игроком на поле локальной политики, но их стратегии существенно дифференцированы. Они различаются по разным направлениям: степень и формы участия, поддержка тех или иных локальных акторов и т.д.

В целом можно выделить три стратегии региональной власти на выборах глав МО. Наиболее распространенной является стратегия поддержки инкумбента, она имела место примерно в половине случаев. Наиболее редкая стратегия – противодействие инкумбенту и поддержка альтернативного кандидата. Третье – индифферентное отношение к выборам главы МО. В нескольких случаях наблюдается особая ситуация, когда региональные власти не имеют ясной позиции на выборах в силу того, что разные группировки региональной элиты поддерживают разных кандидатов. Для объяснения выявленной вариативности использован метод биноминального логистического регрессионного анализа. Он проводился под углом зрения трех возможных объяснений позиции региональных властей на выборах глав МО: «политическая позиция», т.е. встроенность муниципалитета в региональную повестку; «политическая лояльность», т.е. обеспечение в конкретном муниципалитете на выбо-

150