Проблемы реформирования местного самоуправления в России

В статье предполагается выявить факторы, определяющие сворачивание региональными властями Пермского края по отношению к муниципалитетам стратегий самостоятельности и развертывание в сфере МБО в первой половине 2010-х годов стратегий патернализма. На основе анализа федерального и регионального бюджетного законодательства и данных бюджетной статистики раскрыты краевые механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности МО, а также сопоставлены размеры «выгод», получаемых «богатыми» и «бедными» муниципалитетами в виде дотаций и налогов.

В качестве индикатора «ресурсной базы» и определения «богатых» и «бедных» муниципалитетов используется индекс сбалансированности местных бюджетов, разработанный специалистами Института экономики города. Он рассчитывается по формуле, в числителе которой собственные располагаемые до-

с финансированием обязательств местного значения и вопросов совместного ведения (за вычетом делегированных государством полномочий) [4. С. 139]. В табл. 2 (рассчитано автором на основании данных бюджетной статистики текущего архива Управления аналитической и законотворческой деятельности аппарата Законодательного собрания Пермского края) представлены МО Пермского края, занимающие крайние позиции по объемам «ресурсной базы», по 13 территорий с каждой стороны.

Материалы 41 интервью с представителями региональной и муниципальной власти, полученные в 2013 и 2015 годах1, позволили выявить изменение стратегий «богатых» МО.

1 В роли респондентов выступили, с одной стороны, специалисты Министерства финансов, Министерства территориального развития Пермского края; с другой – главы, заместители глав, главы администраций «богатых» и «бедных» муниципалитетов. Респондентам из группы «богатых» и группы «бедных» МО присвоены коды «А» и «Б» соответственно.

191

Таблица 2

Распределение МО Пермского края по индексу бюджетной сбалансированности (ИБС): наиболее «богатые» и наиболее «бедные» (средние значения за 2007–2014 годы

Характеристика бедности: государственная политика в отношении МСУ сквозь призму цифр

Преобладающая часть муниципальных образований Пермского края пребывает в состоянии хронической дотационности. Под понятием «дотационность» авторы понимают зависимость нижестоящего бюджета (в данном случае местного) от трансфертов из вышестоящих бюджетов, которая возникает всвязи с недостаточностью собственной доходной базы на исполнение возложенных в соответствии с федеральным законодательством полномочий. Естественные причины ее происхождения в виде объективного социальноэкономического неравенства территорий подкрепляются политическим курсом государственных властей на ограничение роли МСУ всистеме публичной власти. В табл. 3 представлены данные бюджетной статистики по ряду показателей, отражающих роль муниципальных властей Пермского края в организации и предоставлении общественныхуслугврегионесначала2000-хгодов.

192

Таблица 3

Роль местных бюджетов Пермского края в сфере МБО: показатели бюджетной статистики (2002–2014 годы)1

Примечание:

*МБ – местный бюджет;

**КБР – консолидированный бюджет региона;

***Рост объема дотации с 8,2 % в 2005 году до 29,8 % в 2006 году обу-

словлен существенным увеличением размера дотации муниципальным образованиям Коми-Пермяцкого округа в 5,6 раза.

1 Рассчитано автором на основании отчетов об исполнении консолидированных бюджетов Пермского края (Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа до 2006 года включительно).

193

Таким образом, представленная информация охватывает период до и после принятия ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – ФЗМСУ) и реализации реформы МСУ1 и позволяет сопоставить эффекты государственной политики в отношении низового уровня публичной власти в сфере МБО за более чем десятилетний период. Согласно данным табл. 3 на протяжении 2002–2014 годов отмечается снижение значений ряда показателей, связанных с представлением о роли МО в бюджетной системе страны. «Вес» местных бюджетов – доли доходов и расходов в консолидированном бюджете Пермского края – уменьшается: по доходам – с 41 % в 2002 году до 52 % в 2014 году, более значительное снижение наблюдается по расходам – с 55 до 40 %. Неблагоприятное воздействие реформа МСУ оказала на объем налоговых доходов муниципалитетов Пермского края. Активная налоговая политика региональных властей в 2009–2011 годах хотя и способствовала существенному росту налоговой составляющей в территориальных бюджетах, однако не позволила достичь уровня дореформенного периода: доля налоговых источников местных бюджетов в 2014 году уменьшается по сравнению с 2002 годом почти в два раза и составляет 31,5 %. Напротив, в абсолютных цифрах в общем объеме местных доходов возрастают размеры дотаций (в 6 раз), соответственно ее доля в общем объеме доходов (с 10 % в 2002 году до 16 % в 2014 году). Таким образом, данные в табл. 3 демонстрируют усиление бедности бюджетов МО Пермского края, в большинстве своем искусственно провоцируемой государством. Проблему бедности органы

1 В Пермской области к реализации реформы МСУ приступили сразу после принятия ФЗМСУ. В 2005 году утверждена новая административнотерриториальная организация МСУ с созданием городских округов и муниципальных районов, включающих городские и сельские поселения. Параллельно реформе МСУ развивается объединительный процесс Пермской области и Ко- ми-Пермяцкого автономного округа. В конце 2006 года принят первый бюджет Пермского края.

194

государственной власти решают посредством фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Механизмы борьбы с бедностью

Фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и поселений (далее – ФФПМР-ГО и ФФПП) созданы в целях выравнивания бюджетных возможностей территорий. Механизмы выравнивания, применяемые при распределении средств двух фондов в Пермском крае, различны.

ФФПМР-ГО образован с целью выравнивания территорий по уровню бюджетной обеспеченности (далее – БО). Уровень БО представляет собой соотношение индекса налогового потенциала МО1 к индексу его бюджетных расходов2. Механизм выравнивания основан на принципе пропорционального подтя-

1 Индексы налогового потенциала муниципалитета, положенные в расчет его бюджетной обеспеченности (равно как и индексы бюджетных расходов), определяются на основе репрезентативной выборки налогов. Изначально (Закон о методиках распределения межбюджетных трансфертов в ред. от 30.11.2005 г.) в состав репрезентативной системы налогов для оценки налогового потенциала МР (ГО) включались 4 доходных источника: НДФЛ, единый сельхозналог, единый налог на вмененный доход, госпошлина. В 2006 году из этого состава как непоказательные, не имеющие большого значения для местного бюджета, исключены единый сельхозналог и госпошлина. В 2010 году к данному перечню добавлены налог на имущество организаций (исключен с 2012 года) и транспортный налог – согласно инициативам краевых властей они стали поступать в местные бюджеты. Состав репрезентативной системы налогов для оценки налогового потенциала поселений менялся следующим образом: изначально в него входили НДФЛ, налог на имущество физических лиц, единый сельхозналог и земельный налог; в 2007 году единый сельхозналог был исключен.

2 Индексы бюджетных расходов определяются на основе репрезентативной выборки расходов. При расчете последних используются различные коэффициенты, отражающие местные особенности и влияющие на стоимость муниципальных услуг: масштаба, дисперсности расселения, неблагоприятности климатических условий, уровня газификации, транспортной доступности, экологической ситуации, риска возникновения чрезвычайных ситуаций, надбавки к заработной плате и т.д.

195

гивания1, что закреплено в региональном Законе № 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов» (далее – Методика). Так задается некий уровень БО, до которого территориям необходимо дотянуть2. Чем выше бюджетная обеспеченность муниципалитета, тем меньше получаемая им дотация. Предполагается, что данный подход в наибольшей степени по сравнению с подушевым принципом способствует выравниванию уровней БО муниципалитетов. Вместе с тем в Методике предусматривается возможность расчета подушевой дотации из ФФПМР-ГО, хотя на практике данная норма не применяется. Остается нереализованным и другое положение регионального законодательства в части распределения средств ФФПМР-ГО, способствующее повышению активности ОМСУ. Так, согласно Методике средства фонда могут распределяться двумя способами: 1) в виде дотаций в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности МО; 2) через дополнительные нор-

1Согласно методическим рекомендациям Минфина РФ возможны три варианта выравнивания МО за счет средств РФФПМР (ГО): 1) подушевой трансферт, 2) пропорциональное подтягивание, 3) доведение БО муниципалитетов до максимально возможного уровня. Также допускается комбинирование нескольких способов. Согласно третьему способу выравнивания – доведения БО МО до максимального уровня – средства фонда распределяются таким образом, чтобы подтянуть уровень БО наименее финансово обеспеченных территорий до максимально возможного уровня. При выделении подушевого трансферта каждый муниципалитет получает одинаковый объем дотации в расчете на жителя (потребителя бюджетных услуг). Ограничением применения данного способа выравнивания является наличие высокодоходных муниципалитетов, способных покрывать свои расходные полномочия за счет закрепленных доходных источников. В условиях высокой дифференциации доходов МО при применении подушевого трансферта рекомендуется вводить отрицательный трансферт. Таким образом, «богатые» территории исключаются из числа получателей финансовой помощи. Пропорциональное подтягивание представляет собой модификацию подушевого трансферта.

2Каждый муниципалитет получает одинаковый объем дотации в расчете на одного жителя, скорректированный на коэффициент, равный отклонению средней БО от некоторого заданного уровня БО (уровень подтягивания).

196

мативы отчислений от НДФЛ1. Более того, в июле 2009 года краевые законодатели утверждают возможность полного исключения выравнивающих дотаций и их замены на финансовую помощь в виде налоговых отчислений. Так, на основе соглашения региональных органов власти и представительных органов муниципальных районов (городских округов) Пермского края дотации из ФФПМР-ГО могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ2. Отход от трансфертов в сторону налоговой составляющей (учитывая то, что НДФЛ является самым значимым налогом для местных бюджетов и составляет более половины всех налоговых доходов) способствует большей финансовой самостоятельности, ответственности муниципальных властей за развитие своей территории. Тем не менее, как показывает анализ бюджетной статистики только в первые три года функционирования ФФПМР-ГО (2006–2008 годы) одновременно с механизмом дотаций, рассчитанных на основе уровня БО муниципалитета, применяются и трансфертозамещающие нормативы отчислений от НДФЛ. С 2009 года по настоящее время налоговый инструмент при распределении фонда финансовой помощи МО не используется. «Край перечисляет в муниципалитеты единые нормативы отчислений от НДФЛ. Потребности в замене дотации, какой-либо ее части или целиком, не возникает», – комментируют ситуацию в Министерстве финансов Пермского края. Действительно, как уже было отмечено, благодаря «щедрой» налоговой политике региональных властей с 2009 года в местные бюджеты начинает поступать часть краевой доли от НДФЛ. Однако заметим, это не может исключать использование предусмотренных законодательством трансфертозамещающих

1Их утверждение на срок не менее трех лет (стабильность правил игры) предоставляет муниципальным властям дополнительную возможность обозначать и решать задачи совершенствования налогового потенциала территории.

2Закон от 13 сентября 2006 года № 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае». Приложение 2. Пункт 9.

197

отчислений от НДФЛ. Реализация возможности превращения дотации в налог укладывается в понимание стратегий самостоятельности. Акцент на дотациях в практической деятельности представителей края и муниципальных образований, напротив, отражает применение стратегий патернализма. Как замечает специалист отдела межбюджетных отношений краевого Министерства финансов, если ранее представители муниципалитетов – как правило, «богатые» территории – выходили с инициативой введения трансфертозамещающих дотаций, то в последнее время подобные идеи не высказываются.

Что касается формирования ФФПМР-ГО, изначально он создавался исключительно за счет доходов регионального бюджета. В 2012 году в соответствии со ст. 20 Закона № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае» устанавливается второй источник – отрицательные трансферты – субсидии из бюджетов наиболее обеспеченных МР (ГО)1. Институт отрицательных трансфертов привнесен реформой МСУ. По сути, отрицательные трансферты вписываются в идеологию бюджетного выравнивания территорий. Существует опасность, что «выплачивая» данный трансферт, делясь «прибылью», наиболее обеспеченные муниципалитеты могут прийти к пониманию бессмысленности работы над увеличением налоговой части местных бюджетов и в итоге уменьшат усилия в данном направлении. По сути, отрицательные трансферты «выхолащивают» инициативу с мест.

В 2014 году региональные власти Пермского края исключают отрицательные трансферты как источник пополнения ФФПМР-ГО (на чем настаивали потенциальные «плательщики», используя инструменты пассивного неповиновения – бойкотирования выплат). Фактически отрицательные трансферты так

1 Отрицательные трансферты – обратные отчисления (субвенции) из бюджетов наиболее обеспеченных МО, подушевые налоговые доходы которых в два и более раз превышают средний уровень (причем превышения изымаются не в полном объеме, а в установленных объемах, к примеру, не более 50 %).

198

и не стали дополнительным источником пополнения фонда поддержки МР и ГО (в отличие от ФФПП, о котором будет изложено ниже)1.

Таким образом, ФФПМР-ГО формируется исключительно за счет доходов регионального бюджета; динамика «вложений» края характеризуется стабильным снижением значений. Так, с 2009 года по причине сокращения собственных доходов краевого бюджета размер фонда был уменьшен с первоначально установленных 18 до 14 %. Аналогичное сокращение РФФПМР-ГО до 11,5 % произошло в 2011 году. В бюджете на 2014 год доля фонда снижается до 9 %. Поправки в Закон «О бюджетном процессе в Пермском крае» осенью 2014 года вообще исключили «лимит» доходов краевого бюджета, за счет которого должен быть образован ФФПМР-ГО. С 2015 года общий объем фонда определяется, исходя из необходимости достижения критерия выравнивания бюджетной обеспеченности МР и ГО. Как представляется, сокращение размеров ФФПМР-ГО в последние годы связано с изменениями в расходных и доходных полномочиях регионального и местного бюджета и вызваны политикой централизации. Нововведения Центра и региональных властей отражают снижение финансовых возможностей бюджета Пермского края по поддержке местных бюджетов.

В соответствии с изменениями ст. 138 Бюджетного кодекса РФ о фондах поддержки МР и ГО, что нашло отражение

вбюджетном законодательстве Пермского края в 2014 году, региональным властям разрешается утверждать нераспределённый остаток дотаций в размере не более 20 % от всего объема ФФПМР-ГО (подобно «подушке безопасности»). Такой «остаток» в максимально установленном Федерацией размере 20 % образуется в Пермском крае при распределении фонда помощи

1В соответствии со ст.26 Закона №111-ПК «О бюджетном процессе

вПермском крае» законодательная возможность предоставления субсидий бюд-

жету Пермского края из местных бюджетов сохранена.

199

МР и ГО, начиная с бюджета на 2015 год, что также влияет на общий объем распределенных между муниципалитетами средств. В табл. 4 представлена динамика критериев выравнивания БО территорий и размеров ФФПМР-ГО Пермского края с момента его появления и по настоящее время (на основе данных об исполнении бюджетов Пермского края, по 2016 году – бюджет, утверждённый краевыми парламентариями).

Таблица 4

Распределение ФФПМР-ГО Пермского края: бюджетная статистика за 2006–2016 годы

Примечание: 1 – критерий выравнивания бюджетной обеспеченности МР (ГО); 2 – общий объем ФФПМР-ГО, млн руб.; *бюджет Пермской области (без данных по Коми-Пермяцкому округу).

Как видно из табл. 4, наиболее низкие критерии выравнивания МР и ГО отмечаются в период реализации региональными властями Пермского края активной налоговой политики (передачи части региональных налогов в местные бюджеты), а также в последние годы в условиях экономического кризиса и возрастающего дефицита краевого бюджета. Аналогично в 2014–2016 годах снижается и общий объем ФФПМР-ГО, соответствуя значениям

2006 года.

Региональный фонд финансовой поддержки поселений

направлен на выравнивание финансовых возможностей МО поселенческого уровня по решению вопросов местного значения. Согласно Бюджетному кодексу РФ в ряду получателей средств ФФПП числятся и городские округа. Так, городские округа, исполняя полномочия и муниципальных районов, и поселений, могут получать дотации из двух фондов поддержки (ФФПП,

200