Проблемы реформирования местного самоуправления в России

нарушения стабильности общественной системы, гармоничности в общественных отношениях, различного рода отклонения от намеченных программ деятельности и т.д., то противоречия характеризуются как явления негативные, патологические. Если же делается акцент на позитивных последствиях противоречий, то обычно формируется противоположная оценка: чем больше противоречий, тем якобы лучше для общественного прогресса. Более объективная оценка роли социальных противоречий в развитии тех или иных сторон общественной жизни, по нашему мнению, лежит в рассмотрении конкретного явления и процесса. Раскроем это положение на примере институционализации местного сообществавсистемемуниципального самоуправления.

В развитии местного самоуправления и его основного субъекта – местного сообщества можно выделить достаточно большое число социальных противоречий как объективных, так и субъективных. Объективные противоречия вытекают из самой природы этого вида управления. Они выступают либо внутренним источником динамизма местного самоуправления, либо препятствуют его развитию. Субъективные противоречия обусловлены характеристиками субъекта самоуправления – местного сообщества, личностно-опосредованным восприятием процессов самоуправления гражданами, наличием разных интересов членов местного сообщества.

Нередко противоречия носят случайный характер и возникают под влиянием временно складывающейся ситуации в местном сообществе, самой структуре местного самоуправления. В развитии местного сообщества можно выделить противоречия внутреннего и внешнего характера. Немало противоречий возникает в результате ошибочных действий управляющих структур: местных, региональных и федеральных органов власти, на почве нарушений общепринятых норм и социальных ценностей, непродуманных управленческих решений.

Многие противоречия в развитии не только местного сообщества, но и местного самоуправления имеют свои истоки

121

вотсталости российского общества во всех сферах, неразвитости горизонтальных социальных связей, их чрезмерной индивидуализации, правовом нигилизме, низкой общей культуре, запредельном социальном расслоении населения и ряде других. Вольно или невольно у людей формируется устойчивая установка, что надо надеяться только на собственные возможности и умения. «Подобные установки, – пишет известный польскоамериканский социолог З. Бауман, – вводят людей во взаимную конкуренцию, разрушая коммунальную солидарность…» [2. С. 62]. Между тем коммунальная солидарность является социальной основой местного самоуправления. Она формирует местное сообщество – главный субъект муниципального самоуправления. Если этого субъекта нет, то и местного самоуправления нет, есть просто его имитация.

Выделим наиболее существенные противоречия, тормозящие институционализацию местного сообщества как главного субъекта местного самоуправления.

Содной стороны, если рассматривать декларативные заявления, то провозглашался курс на модернизацию политической и экономической систем. Говорилось о всестороннем развитии демократии, повышении социальной активности граждан,

втом числе на местном уровне. А с другой стороны, федеральная власть (тем более сейчас), судя по ситуации в стране, в силу разных причин не готова предоставить большую самостоятельность местному самоуправлению, что резко снижает потенциал продвижения в сторону укрепления начал гражданского общества, более полного использования его социального потенциала. Государство в условиях отсутствия существенного контроля со стороны общества всегда тяготеет в своей политике к универсализации, стандартизации процессов и явлений в общественной жизни. Это проявляется и в отношении к местному самоуправлению и местному сообществу, что означает стремление государства сформировать единую модель самоуправления, в то время как гражданское общество в своих целях и действиях

122

ориентируется на многообразие. Оно проистекает из многообразия интересов в обществе. Пока ещё в российском государстве

иобществе не осознали необходимость разрешения этого противоречия, не нашли эффективных форм, методов и механизмов разрешения этого противоречия. Государство, судя по многочисленным поправкам в законодательную базу местного самоуправления, не опираясь на мнение граждан, на специфику культуры и менталитета населения, проживающего на той или иной территории, пытается сформировать некую универсальную модель местного самоуправления, пригодную для всех территорий

иразных социальных групп населения нашей страны, а затем

и«продавить» ее на низовой уровень, не учитывая того обстоятельства, что местное самоуправление – это самый низовой уровень публичной власти, который одновременно является и важнейшим элементом гражданского общества, не терпящий диктата «сверху». По мнению Э. Маркварта, президента Европейского клуба экспертов местного самоуправления, «в тактическом плане российское государство сейчас стремится максимально «огосударствить» местное самоуправление, лишив его самостоятельности, не слишком задумываясь о том, к чему приведет та-

кая тактика» [8. С. 64–65].

Вреальной жизни мы видим, что наблюдается противоречие между демократическими принципами и государственной практикой. Это противоречие проявляется в том, что отказавшись от командного принципа осуществления власти, государство так и не смогло в полной мере овладеть правовыми принципами. Действительно, практика и специальные исследования показывают чрезмерную опеку местного самоуправления со стороны государства. Так, в настоящее время МСУ является объектом внимания с его стороны 22 контрольно-надзорных органов, которые осуществляют более 40 видов контроля и надзо-

ра [11. С. 22].

Эффективности местного самоуправления мешает несовершенная и противоречивая законодательная основа. Анализ

123

правовых актов и практики показывает, что в настоящее время 203 закона регулируют компетенцию муниципальной власти. Причём изменения и поправки вносятся в эти нормативные акты регулярно, что создаёт не только проблему правоприменения, но

изакладывает непонимание столь частых изменений в сознание граждан, сталкивающихся с действием данных законов. Есть

втаких законах полномочия и права органов местного самоуправления, которые не согласуются с вопросами местного значения [7. С. 15]. За десять лет со дня принятия 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на местное самоуправление возложено множество новых обязанностей, в том числе таких, как участие в профилактике терроризма

иэкстремизма, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществление мер по противодействию коррупции и т.д. Перечисленные

функции по своему содержанию, скорее всего, относятся к функциям государственной власти, однако от более значимых функций местное самоуправление в последнее время освобождено. Так, функции социального обеспечения переданы на уровень субъектов Российской Федерации. Социальная защита признана сферой, не имеющей прямого отношения к вопросам местного значения. Аналогичная ситуация произошла и с охраной порядка на вверенной МСУ территории. От вопросов местного ведения, изначально провозглашенных 131-ФЗ, остается круг обязанностей, ограниченный жилищно-коммунальной и куль- турно-спортивными сферами. «После многочисленных поправок, – пишет С. Разворотнева, председатель комиссии Общественной палаты по местному самоуправлению и жилищнокоммунальной политике, – многие вообще перестали понимать, почему муниципальная власть считается самостоятельной и независимой. Сегодня она выполняет мозаичный набор функций, еще теснее, чем когда-либо, переплетенных с полномочиями государственных органов. И, как следствие, все чаще становится

124

«мальчиком для битья» [9. С. 24]. Невозможно реализовать одновременно установку на два разных типа управления – командном сверху и демократическом снизу. Учёные юристы также признают, что «…механизмы реального учета интересов граждан, по сути, отсутствуют. Результаты возможных публичных обсуждений вопросов организации муниципальной власти носят рекомендательный характер» [10. С. 158].

Собственный сегодняшний и исторический опыт убедительно показывает, что такой подход крайне непродуктивен. Не случайно в развитых демократиях иерархия власти формируется не сверху, а снизу. По этой причине даже в одной отдельно взятой стране нет единой модели местного самоуправления, есть свои особенности и у местного сообщества. Они формируются, исходя из специфики территории, традиций, культуры и менталитета населения, проживающего на ней, и многого другого. Здесь необходимо обратить внимание на Конституцию РФ (ст. 131), Европейскую хартию местного самоуправления (ратифицированную Российской Федерацией в 1998 г.) и на ряде определений Конституционного суда, где однозначно сказано, что местное население самостоятельно определяет структуру своего самоуправления. Следовательно, другими словами, нельзя навязывать единый шаблон на все местное самоуправление по всей России.

Во многом объективным противоречием в развитии местного самоуправления и местного сообщества является стремление государства «сбросить с себя» решение мелких, повседневных, не значимых для него проблем тех или иных локальных территорий, но в то же время существует необходимость инвестировать средства в их развитие. Уже два десятка лет на всех уровнях власти, среди общественности, на многочисленных форумах, конференциях, круглых столах и т.п. ведутся разговоры о необходимости разрешения этого противоречия. Однако, судя по реалиям, многочисленным исследованиям, существенного сдвига так и не произошло и, главное, нет четкой ясности

125

в вопросе его разрешения. Общественная палата Российской Федерации во многих своих последних докладах по этому вопросу отмечает, что идет не более чем имитация разрешения этого и других противоречий, крайне мало реальных дел. С рассмотренным противоречием соседствует другое: противоречие между общественной потребностью в более полном использовании социальных ресурсов местного самоуправления, а также потенциала местного сообщества и отсутствие для этого необходимых условий (правовых, финансово-экономических, социокультурных, кадровых, информационных). Отсутствие необходимых условий приводит к обострению противоречия между рыночными идеями и реальной социальной структурой, в которой преобладают вертикальные отношения властного доминирования – подчинения. Высокий уровень коррупции среди муниципальных чиновников и низкий уровень исполнительской дисциплины усиливают обозначенное противоречие. В развитии муниципального самоуправления ярко проявляется и другое противоречие: между декларируемыми целями власти и их выполнением, в частности, федеральная власть постоянно заявляет о расширении самостоятельности местного самоуправления, а на деле происходит сужение рамок этой самостоятельности, встраивание его в так называемую «вертикаль власти». Нужно признать, что способствует этому целый ряд других неразрешенных противоречий, а именно: противоречие между сложностью задач и неготовностью кадров местного самоуправления их результативно и комплексно решать; противоречие между меняющимися условиями социальной жизни и действующей правовой системой. Целый ряд практиков и ученых отмечают, что действующий 131-ФЗ один из лучших законов в мировой практике. Однако эффективность его реализации за десять лет со дня принятия оказалась где-то на уровне 30 % от задуманного, т.е. проявилось противоречие между законодательной базой местного самоуправления и низким уровнем ее реализации [5. С. 3]. Естественно, что в таких условиях не могут сформироваться реальное

126

местное самоуправление и действенное местное сообщество. Отсюда и разные, порой диаметрально противоположные, оценки практики реализации 131-ФЗ и постоянные его корректировки.

В последние годы Общественная палата Российской Федерации посредством мониторинга фиксирует нарастающее противоречие между все большей активностью граждан и неготовностью местных властей организовать с ними партнерское взаимодействие. На местном уровне фактически отсутствует практика согласования интересов различных социальных групп, не работают механизмы переговоров. И поэтому различные взгляды на пути решения той или иной проблемы быстро транслируются в политическое и зачастую личностное противостояние, при котором никакие компромиссы уже невозможны [6. С. 38].

Надо учитывать и то обстоятельство, что каждый член местного сообщества стремится к большей свободе действия. Сообщество ограничивает ее за счет сложившихся традиций, норм, ценностей, неформальных отношений. Так возникает противоречие между общими и частными интересами. Местное сообщество по своей социальной природе не может строиться на диктате одних членов над другими, на принижении личного интереса и господства общего интереса. В этом и состоит одна из сложностей согласования интересов в местном сообществе, тем более последнее по своему социальному составу неоднородно. Местное сообщество должно быть своеобразной социальной площадкой выражения многообразия интересов индивидов, входящих в это сообщество. Задача крайне не простая. В городах, районах, да и в поселениях есть богатые, среднеобеспеченные и бедные. Найти и объединить их интересы в вопросах местного значения очень сложно, но главное, по нашему мнению, лидеры, граждане, болеющие за состояние дел на локальной территории и способные объединить людей для решения жизненно важных вопросов, способны появляться и в современных условиях жёсткого регулирования общественно-политических процессов. Существенную роль в повышении авторитета и дей-

127

ственности местного самоуправления должно сыграть привлечение ресурсов частного бизнеса для оказания населению муниципальных услуг. Из-за несбалансированности местных бюджетов повсеместно возникают противоречия между руководителями регионов и главами поселений. По мере разворачивания кризисных явлений в экономике, когда многие регионы имеют шанс стать банкротами, возникает желание глав субъектов так или иначе контролироватьместныебюджеты, иононеуклонно растёт.

В нашей стране в силу разных причин сложилось устойчивое мнение, что местное самоуправление с финансово-эконо- мической точки зрения – затратная форма управления. В то же время отечественный и зарубежный опыт свидетельствует об обратном. Так, российские эксперты считают, что страна может получить дополнительно 500–600 млрд рублей за счет высокоэффективной работы органов местного самоуправления [3. С. 13]. Безусловно, необходимо минимизировать противоречие между ор- ганизационно-правовыми основами МСУ и бюджетно-финан- совыми. Создание бюджетной и налоговой системы, стимулирующей развитие муниципалитетов, позволит превратить местное самоуправлениевреальныйсоциальныйинститутнашегообщества.

Степень остроты социальных противоречий в развитии местного сообщества, да и местного самоуправления в целом, зависит от ряда факторов.

Во-первых, это степень несовпадений интересов различных социальных групп, граждан конкретного поселения, которая может варьироваться от незначительных различий до полной противоположности. Чем больше степень несовпадения социальных интересов, тем вероятнее, что социальные противоречия будут более острыми, и для их разрешения потребуются значительные ресурсы. Во-вторых, острота противоречия зависит от характера социальной стратификации населения, проживающего на локальной территории. Чем больше социальная поляризация населения на этой территории, тем острее и социальное противоречие, тем труднее консолидировать местное сообщество, если это вообще

128

возможно. В-третьих, острота социальных противоречий определяется уровнем осознания социальными группами себя как таковыми и их заинтересованностью объединиться в местное сообщество для решения местных проблем. В-четвертых, острота социальных противоречий нередко обусловлена социально-психо- логическими, этническими, конфессиональными и иными свойствами человеческих общностей. Положение усугубляет кризис духовных, нравственных ценностей в нашем обществе. Остро стоит проблема утраты идеалов, нравственности и ответственности в условиях складывающегося информационного общества потребления. Вследствие этого обостряются противоречия частного и общественного интереса, эгоизма и коллективизма, противоречия между гуманизмом и прагматичными целями рыночной экономики. Перечисленные противоречия выливаются в противоречия более крупного плана: противоречия между экономической и социокультурной эффективностью. Оно образует множество разнонаправленных действий социальных субъектов, препятствующих формированию местных сообществ.

Социальные противоречия проявляются чаще всего не в одиночку, а во взаимодействии друг с другом, одно противоречие способно вызывать другие. В их развитии проявляется определенная закономерность: «…чем основательнее противоречия и чем выше степень соединения различных противоречий, тем серьезнее конфликт, в который они могут вылиться» [1, с. 248].

Разрешение рассмотренных противоречий, да и ряда других, по нашему мнению, возможно только через демократизацию самого государства и строгое соблюдение им соответствующих законов, более полного учета специфики муниципального образования, создание более благоприятных условий для развития активности граждан и местного сообщества. Серьезным тормозом в разрешении многих противоречий является исторически укоренившийся в сознании и поведении членов местных сообществ патернализм. Он сковывает их инициативу, способствует превращению местного самоуправления в «фабрику

129

услуг». И государство вольно или невольно, но способствует такой линии поведения, снимая с местного самоуправления социальную ответственность за состояние дел на локальной территории того или иного поселения. Для России характерны отсутствие традиций демократического обсуждения проблем, неразвитое гражданское общество, что является своеобразным стимулом для населения иметь сильную государственную вертикаль власти. На федеральном уровне по отношению к местному самоуправлению, реальному его развитию требуется новый стиль мышления и управления. Пока же, как показывает практика, продолжает господствовать традиционно старая политическая культура управления, применяются исчерпавшие себя методы управления, суть которых заключена в игнорировании роли местных сообществ, в неумении создавать условия для их формирования, проявления гражданских инициатив на уровне локальных поселений.

Сложность создания необходимых условий для эффективного развития местных сообществ во многом кроется в незавершенности перехода российского общества из одной модели развития в другую. В силу этого в нашем обществе проявляется противоречие между формирующимся обществом рыночного типа и отжившими в общественном сознании стереотипами массового сознания традиционного дорыночного типа общества. Следствием негативного влияния рассмотренных противоречий являются социальное отчуждение граждан от любой власти, рост социальной напряженности в местном сообществе, неиспользование социального потенциала местного самоуправления, в том числе муниципального партнерства. Зная содержание противоречий, их остроту, можно находить более эффективные формы, методы и механизмы их разрешения. Но эффективное их разрешение невозможно без участия самого местного сообщества, без повышения эффективности муниципального самоуправления. Прогнозирование и своевременное обнаружение социальных противоречий – непременное условие самодвижения, само-

130