Проблемы реформирования местного самоуправления в России

предприятий в местной легислатуре и администрации, во-вторых, «конфликтность – компромиссность» элитных групп во взаимоотношениях между собой – через публичные взаимодействия.

С точки зрения структурных факторов можно предположить, что конкурентность политических процессов локальных сообществ промышленных городов Пермского края зависит от их экономической структуры: в полипрофильных городах одна или две бизнес-группы не могут стать центром принятия всех политических решений, тогда как для монопрофильных территорий это естественно. В «бипрофильных» и «монопрофильных» по экономическому укладу территориях наиболее вероятными стратегиями бизнес-элит по отношению к муниципалитету в целом и административной элите в частности будут являться стратегии «поглощения» и «сотрудничества».

Сравнительный анализ проводился в два этапа. На первом были рассмотрены локальные политические процессы во всех 13 случаях преимущественно в количественном разрезе – под углом зрения результатов выборов глав муниципалитетов, представительства различных элитных групп в представительных органах МСУ и т.д. Это позволило определить в общих чертах конфигурацию межэлитных отношений в городах. Выяснилось, что структурные факторы имеют существенное значение, однако не детерминируют конфигурацию элит. В частности, наличие в локальном сообществе нескольких сильных экономических акторов не исключает значительной степени «монополизации» локальных политических процессов. В городах, экономика которых базируется на деятельности двух крупных предприятий, характер межэлитных отношений также не предопределен. Не очевиден, например, характер взаимоотношений двух градообразующих предприятий: конфликтный, кооперационный или какой-то иной. Не вполне подтверждается предположение, что оба градообразующие предприятия будут вступать в политическую борьбу. Наконец, в моногородах, где на первый взгляд структура экономики должна наиболее

241

жестко определять происходящие в местном сообществе политические процессы, межэлитные отношения также обнаруживают вариативность.

Для того чтобы элиминировать роль структурных факторов, на втором этапе исследования был использован метод качественного бинарного сравнительного анализа. По принципу наибольшего сходства по структурным факторам выделены две пары случаев. Первая пара – Губаха и Лысьва – характеризуются бипрофильной структурой экономики, а также сходным институциональным дизайном: как уже отмечено выше, в обоих случаях муниципальные районы, центрами которых были Лысьва и Губаха, были преобразованы в городские округа. Вторая пара – Александровск и Чусовой – города с монопрофильной структурой экономики, городские поселения – центры соответствующих муниципальных районов.

Лысьва и Губаха: «тройственный союз» vs гегемония

Лысьва – городской округ с численностью населения 67,7 тысяч человек [11]. Структура промышленности города состоит из предприятий машиностроительной, металлообрабатывающей, строительной отраслей. В городе работают завод железобетонных изделий, мясокомбинат, чулочно-перчаточная фабрика. Однако политическую ситуацию в Лысьве наибольшим образом определяют два крупнейших промышленных предприятия: ОАО «Лысьвенскийметаллургическийзавод» и ОАО «ХК“Привод”».

Обе компании активно включаются в локальный политический процесс и борются за право принимать стратегические решения. При этом муниципальная власть, как правило, остается сильным независимым игроком, что позволяет определять локальный режим как ситуацию «взаимных заложников». Такой тип режима сформировался в Лысьве в начале 2000-х годов, когда согласованный руководителями градообразующих предпри-

242

ятий кандидат, директор по персоналу ОАО «Привод» Николай Лазейкин, проиграл начальнику муниципального водоканала Сергею Рихтеру. В результате между новым мэром города и депутатами местной думы, в большинстве своем представляющими «Привод», обозначился серьезный конфликт. Формально не стоящий ни на чьей стороне, по факту С. Рихтер оказался более близким к металлургическому заводу [12], что предопределило изменение стратегий ключевых элитных групп, и уже на выборах депутатского корпуса в 2004 году администрация города и ЛМЗ выступили единым блоком. Из десяти кандидатов от ЛМЗ депутатами стали восемь человек, результат мэрии – пять из десяти. «Привод» также принимал активное участие в выборах, в результате чего семь из пятнадцати его кандидатов стали депутатами Городской думы [13].

После ухода С. Рихтера ситуацию «взаимных заложников» на время сменил режим «захваченного государства», когда летом 2007 года администрацию района возглавил Александр Гончаров, одновременно поддерживаемый ЛМЗ и «Приводом», в то время как руководителем городской администрации стал исполнительный директор «Привода» Юрий Мыльников, главой города – исполнительный директор «ЛМЗ-Энерго» Виктор Михайлов.

Когда в 2008 году на смену генеральному директору «Привода» Виктору Тетюеву пришел Виктор Леш, а в 2010 году вместо Владимира Ганьжина ЛМЗ возглавил Олег Гусев, в Лысьве, по замечанию экспертов, закончилась эпоха генеральных директоров, и началась эпоха менеджеров [14]. Локальный режим вместе с тем вновь вернулся к ситуации «взаимных заложников», когда в 2012 году, уже после создания Лысьвенского городского округа, А. Гончаров проиграл выборы главы, и градообразующие предприятия потеряли контроль над исполнительной властью муниципалитета. Победу на выборах одержал ставленник Рихтера – Виталий Шувалов. Правда, градообразующие предприятия сохранили большинство в думе. Во многом только благодаря влиянию прежних руководителей– В. Тетюева, В. Гань-

243

жина, бывшего директора ЛМЗ А. Клементьева, общей позицией градообразующих предприятий сегодня остается активная политическая деятельность, направленная на диалог и сотрудничество как друг с другом, так и с муниципальной элитой.

Губаха – административный центр городского округа «город Губаха», образованного в июне 2012 года, с численностью населения около26 тысяччеловек [11].

В отличие от Лысьвы, где политически активными являются не только крупный, но также малый и средний бизнес (во многом благодаря созданной в 90-е годы организации «Бизнесконтакт», координирующей совместные действия предпринимателей города), в Губахе сильна только одна бизнес-группа – ОАО «Метафракс». Второе по экономическому весу градообразующее предприятие города – ОАО «Губахинский кокс» – остается слабо интегрированным в сферу локальной политики.

Между тем, как и в Лысьве, в середине 2000-х годов в Губахе сложился режим «взаимных заложников», когда на выборах главы района победу одержал бывший шахтер Виктор Цеов, который занял принципиальную позицию против «Метафракса». Стратегия муниципальной элиты по отношению к предприятию объяснялась самим Цеовым тем, что «предприятию нельзя позволять решать свои проблемы за счет бюджета, т.е. позволить ему получить к казне бесконтрольный доступ» [15]. В то же время руководство «Метафракса» обвиняло администрацию города и его главу в неэффективной работе, долгах муниципальных предприятий Губахи по ЖКХ и неисполнении бюджета [16].

Понятно, что стремление руководства градообразующих предприятий определять локальные политические процессы в первую очередь объясняется естественным желанием главных налогоплательщиков территорий контролировать бюджет. Вместе с тем, как отмечают эксперты, немаловажными стимулами участия в локальных политических процессах для руководителей градообразующих бизнес-структур оказываются возможности пристраивания непрофильных производств своих предпри-

244

ятий (как правило, строительных), а также решения экологических вопросов [17].

Суходом В. Цеова с поста главы района исчезла и муниципальная элита, противостоящая «Метафраксу», а локальный режим Губахи стал похож на модель «захваченного государства».

Спомощью изменений институциональных «правил игры» – замены прямых выборов главы района и введения поста ситименеджера – ОАО «Метафракс» лишил возможности переизбрания Цеова и постепенно занял все ключевые позиции в муниципалитете. На выборах в марте 2009 года «Метафракс» получил большинство в районной легислатуре, а также взял под контроль исполнительную власть в городе. В декабре того же года главой района стал старожил Геннадий Мишустин, а директор дочернего предприятия «Метафракса» Николай Шумаков возглавил администрацию.

Собразованием городского округа расклад политических сил в Губахе практически не изменился: «всех их [депутатов] можно избрать заочно» [14] – такую оценку степени конкуренции на выборах в городскую думу дают эксперты, отмечая практику согласования кандидатов на выборах руководителями градообразующих предприятий при безусловном доминировании

впринятии решений ОАО «Метафракс» [12].

Таким образом, в двух структурно похожих территориях – бипрофильных по экономическому укладу городах Лысьве и Губахе – выбор ключевыми элитными группами различных стратегий взаимодействий повлиял на формирование разных локальных режимов. В Лысьве, в отличие от Губахи, стратегии двух градообразующих предприятий направлены на сотрудничество как между собой, так и с муниципальной властью. Межэлитные отношения в Лысьве характеризуются плотным взаимодействием, равноправным партнерством и сохранением конкуренции. При этом баланс сил между бизнес-группами смещается то в сторону «Привода», то в сторону ЛМЗ, а муниципальная элита оказывается центром, уравновешивающим конкурирующие

245

притязания акторов. В Губахе, напротив, баланс сил смещен в сторону «Метафракса», Коксохимический завод при этом выступает на правах «младшего партнера». В то же время можно сделать вывод о том, что стратегия руководства ОАО «Метафракс» направленаназахват, подчинение ипоглощениемуниципалитета.

Чусовой и Александровск: «наступление» на муниципалитет

Чусовой– город, в котором проживают 48,5 тысяч человек [11], административныйцентрЧусовскогомуниципальногорайона.

До начала 2000-х годов Чусовой не был моногородом в полном смысле этого слова, поскольку кроме Чусовского металлургического завода (ЧМЗ) здесь существовал еще один «центр притяжения» – Чусовское отделение Свердловской железной дороги. После ликвидации локомотивного депо как отдельной структурной единицы город Чусовой стал по-настоящему моносубъектным. Политические процессы с этого момента определяются деятельностью металлургического завода и его взаимоотношениями с муниципальной элитой.

В первой половине 2000-х годов отношения между городскими властями и ЧМЗ носили конфликтный характер, а локальный режим был похож на ситуацию «взаимных заложников». Такой расклад политических сил обусловливался нахождением у власти выходца из «железнодорожной» элиты Виктора Бурьянова, одновременно возглавлявшего и администрацию, и прозаводскую по своему составу думу. «Взаимными заложниками» бизнес и муниципальная элиты оказались и в условиях, когда главой города в сентябре 2005 года был избран зампредседателя профкома ЧМЗ Виктор Андреев, а главой района – начальник рессорного производства ЧМЗ Николай Симаков, так как В. Бурьянов после поражения на выборах районного главы не ушел из политики, а сформировал вокруг себя так называемую «муниципальную группировку». С этого момента политическим оп-

246

понентом градообразующего предприятия стало объединение сторонников бывшего мэра [18]. На выборах в 2008 году В. Бурьянов вернул себе пост мэра Чусового, возглавив городскую думу, а в 2011 году поборолся за должность районного главы с инкумбентом Симаковым, проиграв ему порядка 20 % голосов избирателей.

После провала на выборах главы города в 2013 году прямого ставленника В. Бурьянова и победы поддержанного заводом гендиректора ООО ПФК «Тандем» С. Белова процесс «захвата муниципалитета» со стороны ЧМЗ завершился. Вместе с тем, хотя глава района Н. Симаков изначально был креатурой ЧМЗ, еще в 2011 году между ним и заводом произошел конфликт. В частности, они не могли договориться о кандидатуре спикера Земского собрания [19], а работа главы по итогам года депутатами думы оценивалась как неудовлетворительная [20].

Таким образом, ЧМЗ не удалось взять под контроль власть на уровне муниципального района. Тем не менее стратегия градообразующего предприятия как наиболее ресурсообеспеченного актора направлена на полную экспансию в локальную политику как в социально-экономическом, так и политическом смысле. Однако реализации этой стратегии препятствует наличие муниципальной элиты, обладающей сильным административным ресурсом.

Александровск – город, численность населения которого составляет порядка 15 тысяч человек [11]. Специфика Александровска в сравнении с Чусовым заключается в том, что в небольшом по численности районе кроме Александровского машиностроительного завода находится еще один крупный экономический актор – Яйвинская ГРЭС. Вместе с тем в городском локальном сообществе АМЗ остается доминирующим игроком, от деятельности которого зависит как социально-экономическая, так и политическая составляющая развития территории.

Локальный режим Александровска на разных этапах своего развития характеризуется переходом от модели «взаимных

247

заложников» к «государству-хищнику». В начале 2000-х годов Александровск был территорией стратегических интересов ОАО «Уралкалий» в силу близости Александровского района к калийным месторождениям, а также наличия на территории алмазов. В связи с этим Д. Рыболовлев, бывший тогда фактическим владельцем «Уралкалия», поддерживал муниципальную элиту во главе с бывшим заведующим хирургическим отделением городской больницы С. Сертаковым в его борьбе с руководителем АМЗ Г. Меграбяном [14].

На выборах в 2004 году АМЗ потерял большинство в районной легислатуре, а также не смог обеспечить победу своему кандидату, техническому директору завода Валентину Родионову, на выборах районного главы. Однако на выборах главы Александровского городского поселения в следующем году В. Родионов взял «реванш», причем ближайшим его конкурентом стал еще один ставленникзавода [18]. Тем самым, каки в Чусовом, конфликт муниципальной и бизнес-элит приобрел не только институциональный, но и межуровневый характер.

Вследующем электоральном цикле, в 2008–2009 годах, несмотря на то, что новый созыв Городской думы стал максимально прозаводским, АМЗ не смог удержать контроль над исполнительной властью в городе: В. Родионов уступил должность оппозиционному по отношению к Меграбяну и представителям завода депутату думы, редактору газеты «Боевой путь» Владимиру Петрову. Конфликт между городской думой и главой города в конечном итоге привел к роспуску городской легислатуры в 2011 году.

Вполитической борьбе на районном уровне в 2009 году АМЗ также потерпел поражение, получив всего два депутатских мандата и проиграв выборы главы, которым стал нефтяник Александр Шицын.

После роспуска Городской думы Александровска, инициированного губернатором Пермского края О. Чиркуновым

248

всвязи с непроведением заседаний местного парламента в течение трех месяцев, АМЗ вообще потерял политическое влияние

вмуниципалитете. На выборах главы города в сентябре 2013 года победил пермский бизнесмен, директор ООО «Строитель-2» Алексей Марков, а в новом созыве местной легислатуры у АМЗ оказался всего один депутат.

Врассматриваемый период в Александровске ни разу не было ситуации, когда бы АМЗ контролировал как исполнительную, так и законодательную ветви власти в городе и районе. Неустойчивые политические позиции АМЗ во многом объясняютсяпроблемой субъективного характера– отношением населения к фигуре директора завода Г. Меграбяну. По словам экспертаполиттехнолога, «Меграбяна ненавидят яростно, но молча», «Александровск не может простить ему очень плохой русский язык», а такженесдержанностьи «взрывной» характер[14].

Таким образом, стратегии градообразующих предприятий

вЧусовом и Александровске на протяжении 2000-х годов были схожими. В обоих случаях бизнес-элиты стремились получить максимально возможный контроль над муниципалитетом. Результаты, однако, существенно различаются. В Чусовом стратегия градообразующего предприятия оказалась относительно успешной, иналицо тенденция к формированию режима «захваченного государства». В Александровске, напротив, градообразующее предприятие постепенно вытесняется с политического поля, и складывается режим, близкийк типу «государства-хищника».

* * *

Сравнительный анализ показывает, что в зависимости от избираемых акторами стратегий взаимодействия градообразующих предприятий бипрофильных территорий между собой и с муниципальной властью могут носить как партнерский (Лысьва), так и захватнический (Губаха) характер, а локальные режимы, соответственно, могут относиться либо к модели «вза-

249

имных заложников», либо к модели «захваченного государства». Причем назвать устойчивыми и тот, и другой типы режимов можно лишь с некоторыми оговорками. В Лысьве относительно равноправные политические позиции ЛМЗ и «Привода» сохраняются до тех пор, пока существует сильная административная элита, выступающая своего рода противовесом бизнесу. В Губахе же потенциальная угроза политическому доминированию «Метафракса» исходит как от «Коксохима», так и от возможного появления обладающего сильным административным ресурсом независимого лидера, который сформирует вокруг себя новую муниципальную элиту.

Что касается вопроса о неизбежности монополизации локальных политических процессов градообразующими предприятиями моногородов, то очевидным представляется отсутствие такой предопределенности. Однако сравнительный анализ Чусового и Александровска показал, что локальные режимы и межэлитные отношения складываются по-разному не в силу выбора бизнес-акторами различных стратегий поведения, а в силу ситуационных и субъективных факторов. Конкурентность политической среды моноотраслевых территорий определяется возникновением муниципальных элит, не согласных с претензиями на политическое доминирование градообразующих предприятий.

Структура экономики и закрепившаяся вместе с ней констелляция наиболее значимых элитных групп в моно- и бисубъектных локальных сообществах оставляет акторам гораздо меньше пространства для маневра, нежели в городах с полипрофильной экономикой. Наиболее вероятными стратегиями бизнес-элит по отношению к муниципалитету в целом и административной элите в частности оказываются стратегии «поглощения» и «сотрудничества». Вместе с тем исследование показало, что выбор элитными группами тех или иных стратегий взаимодействий задается не только структурными условиями,

250