Проблемы реформирования местного самоуправления в России

Теперь, когда вопрос снова оказался в повестке дня, высказываются разные точки зрения. Многие специалисты полагают, что органы местного самоуправления не могут выполнять государственные полномочия в сфере административной юрисдикции.

В частности, А.П. Рыжаков рекомендует судам учитывать, что «субъекты Российской Федерации не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности». При этом он ссылается на подпункт 24.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [12].

На наш взгляд, такой вывод автора постатейного комментария к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации, подготовленного в 2015 году, не вытекает из действующего законодательства. Напротив, ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ устанавливает, что «законами субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в п. 2 настоящей статьи». К числу передаваемых полномочий относится и создание административных комиссий (подп. 24.1 п. 2) [13].

Кроме того, в силу ст. 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, действующей с 31 марта 2010 года, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по созданию административных комиссий с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств

[5, ч. 2 ст. 1.3.1].

231

Таким образом, создание административных комиссий на муниципальном уровне представляется оправданным. Остается, однако, открытым вопрос, каким образом это следует делать. Решение о передаче полномочий принимается законом субъекта РФ в порядке, определенном ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Закон о передаче государственных полномочий должен содержать:

–способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

–перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня [14. Ст. 19]. Сумма субвенций должна быть предусмотрена в законе о бюджете субъекта РФ.

Согласно Закону Пермской области от 14 ноября 2005 года субвенции, предоставляемые бюджетам муниципальных образований из регионального фонда компенсаций для осуществления государственных полномочий, включали в себя:

1) расходы по созданию и организации деятельности административных комиссий;

2) расходы по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Численность муниципальных служащих учитывалась, исходя из расчета: один ведущий специалист, осуществляющий свои полномочия на должности секретаря административной комиссии на освобожденной основе, на одну административную комиссию [8]. Такой же принцип расчетов планируется приме-

232

нить и при повторной передаче государственных полномочий органам местного самоуправления.

Для сравнения: по Закону Удмуртской республики от 17 сентября 2007 года №53-ФЗ «Об административных комиссиях в Удмуртской республике» обоснование и расчет финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий для определения размера субвенции, представляют органы местного самоуправления. Объем субвенций определяется с учетом текущих расходов на содержание каждого члена административной комиссии [15].

Следует учитывать и неизбежные расходы местного бюджета на судебные издержки при обжаловании постановлений административных комиссий. Как следует из практики федерального арбитражного суда Уральского округа, судебные расходы по делам об оспаривании решений административных комиссий подлежат взысканию с муниципального образования в лице его администрации за счет средств его казны, если органы местного самоуправления муниципального образования наделены полномочиями на создание административных комиссий [16].

Немаловажным является и вопрос пополнения местного бюджета за счет взысканных штрафов.

В соответствии с Бюджетным кодексом административные штрафы за нарушение правил, установленных органами местного самоуправления, зачисляются в местный бюджет [17. Ст. 46].

Законом Пермского края к ведению административных комиссий отнесено наложение административных взысканий по 14 статьям. Размер штрафов, предусмотренных за эти правонарушения, варьируется в основном от двух до четырех тысяч рублей. Нарушение порядка создания парковок влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц – от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц – от четырех тысяч до шести тысяч рублей.

233

Невнесение платы за пользование платной парковкой влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц в размере одной тысячи рублей

[1. Ст. 6.12].

Как представляется, чтобы переданные ресурсы были достаточны для эффективной работы административных комиссий муниципальных образований, размер штрафов за нарушение правил благоустройства следовало бы повысить. При расчете субвенций на выполнение государственных полномочий необходимо учитывать мнение органов местного самоуправления, а также все расходы и риски, связанные с деятельностью административных комиссий.

В целом административные комиссии могут стать для органов местного самоуправления Пермского края инструментом повышения эффективности муниципального контроля. Примеры результативной работы административных комиссий в этом направлении имеются в соседних регионах [18].

Список литературы

1.Об административных правонарушениях в Пермском крае: Закон Пермского края от 06. апреля 2015 г. № 460-ПК // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2.Замотаева Е.К. Проблемы статуса административных комиссий в аспекте разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами//Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 19.

3.Об утверждении Положения об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся и о порядке производства по делам об административных нарушениях // Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1962 г. – URL: http: //zakonbase.ru/content/part/295338 (дата обращения: 30.10.2015).

234

4.О введении в действие Кодекса РСФСР об административных правонарушениях: Постановление Верховного Совета РСФСР от 20 июня 1984 года // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-

тантПлюс».

6. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7. Об административных правонарушениях: Закон Пермской области от 14 марта 2003 г. № 672-132 // Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

8. О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по созданию и организации деятельности административных комиссий: Закон Пермской области от 14 ноября 2005 г. № 2625-582 // Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

9. Об административных правонарушениях: Закон Пермского края от 01 ноября 2007 г. № 139-ПК // Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».

10. О признании недействующими отдельных положений Закона Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК «Об административных правонарушениях»: Решение Пермского краевого суда от 26.08.2008 по делу № 3-188-2008 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. О внесении изменений в Закон Пермского края «Об административных правонарушениях: Закон Пермского края от 02 сентября 2010 г. № 665-ПК // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

235

12.Рыжаков А.П. Постатейный комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13.Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Доступ из справ.-правовой сис-

темы «КонсультантПлюс».

14.Об общих принципах организации местного самоуправления: Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15.Об административных комиссиях в Удмуртской республике: Закон Удмуртской республики от 17 сентября 2007 г.

№53-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

16.Опалев Р.О. Вопросы судопроизводства в арбитражных судах: решения и аргументы, которыми можете воспользоваться и вы: науч.-прикладное пособие. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Инфотропик Медиа, 2014. – 324 с.

17.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля

1998 г. № 145-ФЗ1. (ред. от 30.09.2015) // Доступ из справ.-право-

вой системы «КонсультантПлюс».

18. Бурылова Л.А. Муниципальный контроль: проблемы правового регулирования и реализации // Вестник Пермского национального исследовательского политехнического университета. Культура. История. Философия. Право. – 2014. – № 2. –

С. 78–86.

236

Э.Ю. Минаева

СТРАТЕГИИ ЭЛИТНЫХ ГРУПП И ЛОКАЛЬНЫЕ РЕЖИМЫ В МАЛЫХ И СРЕДНИХ ПРОМЫШЛЕННЫХ ГОРОДАХ ПЕРМСКОГО КРАЯ

Несмотря на встроенность местного самоуправления в «вертикаль власти», межэлитные отношения и политические процессы в муниципалитетах остаются весьма разнообразными и динамичными. На основе сравнительного анализа малых и средних промышленных городов Пермского края в статье определены факторы, влияющие на характер локальных режимов. Исследование показало, что, имея существенное значение, структурные факторы не детерминируют конфигурацию элит, поскольку на выбор элитными группами тех или иных стратегий взаимодействия влияют субъективные факторы, связанные, прежде всего, с политическими амбициямилидеровэлитныхгрупп.

Ключевые слова: локальные режимы, межэлитные отношения, промышленныйгород, крупныйбизнес, муниципальнаявласть.

Серия политико-управленческих реформ, направленных на изменение вариантов институционального устройства муниципальных органов, т.е. на изменение «правил игры», является попыткой вышестоящих властей сделать локальные политические процессы более предсказуемыми и контролируемыми, что согласуется с общенациональной тенденцией кооптации частично автономных локальных режимов в иерархию «вертикали власти» [1]. Несмотря на это, межэлитные отношения на локальном уровне, стратегии, которые выбирают элитные группы во взаимоотношениях друг с другом, существенно различаются. Как результат – наблюдается высокая вариативность локальных режимов.

Локальный режим в данной работе понимается как «устойчивая констелляция акторов, институтов, ресурсов и стратегий на локальном уровне, обусловливающая характер осуществления местной власти и локального политико-экономического управления, основанного на реализации политического курса на местном

237

уровне» [2]. В политической науке существуют различные классификации локальных режимов [3; 4; 5; 6]. В рамках данного исследования использована концепция В. Гельмана и О. Бычковой [7], согласно которой взаимоотношения экономических и политических акторов сводятся к четырем моделям:

1.Модель «государство-хищник» характеризует сильную административную элиту, способную контролировать основные экономические ресурсы и проводить в жизнь ключевые решения без активного участия бизнеса.

2.«Захваченное государство» представляет собой противоположный первому вариант. Этот тип отличается сочетанием слабой местной власти и сильного бизнеса, стимулами для участия в политике которого становится «поиск и извлечение ренты» как результат «захвата государства».

3.«Политика невмешательства» характерна для ситуации, когда власть и бизнес одинаково слабы, что не позволяет ни одной из сторон добиться явного доминирования.

4.«Взаимные заложники» определяют противоположный третьему тип, отличающийся тем, что местная администрация

ибизнес-группы являются в равной степени сильными.

При объяснении различий в политических режимах, в том числе локальных, принято выделять структурные и процедурные факторы. В данном исследовании на основе сравнительного анализа предпринята попытка определить, в какой мере структурные характеристики обусловливают межэлитные взаимодействия на локальном уровне.

С точки зрения структурных факторов можно выделить три ключевых параметра. Во-первых, социально-демографичес- кие характеристики территории: численность населения, тип поселения. Для того чтобы элиминировать значение этого параметра, сравнительный анализ проводился на материале малых и средних городов Пермского края. В соответствии с российским законодательством по критерию численности населения выделяются 5 групп городов: крупнейшие (более 1 млн чел.), крупные (от

238

250 тыс. до 1 млн чел.); большие (от 100 до 250 тыс. чел.); средние (от 50 до 100 тыс. чел.) и малые (менее 50 тыс. чел.). Из 25 поселений Пермского края, имеющих статус городов, одно (Пермь) относится к крупнейшим, одно (Березники) – к большим городам, остальныесоответствуюткатегориямсреднихи малыхгородов.

Второй структурный фактор, влияющий на конфигурацию межэлитных отношений в городах, – социально-экономические характеристики территории. Особый интерес представляют те городские муниципалитеты, где имеется развитая промышленность, и, соответственно, промышленный бизнес оказывается потенциально значимым актором. Под «промышленным» в данной работе понимается город, в котором расположено одно или несколько крупных добывающих или перерабатывающих предприятий. Согласно Федеральному закону РФ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» [8] размер бизнеса определяется, исходя из показателей численности работников, объема выручки и прибыли. Учитывая, что показатель прибыли является конъюнктурным, а численность работников сама по себе достаточно условна, главным критерием в определении размера бизнеса служит его выручка. Так, Постановление Правительства РФ [9] устанавливает предельные значения выручки от реализации товаров и услуг: для малых предприятий – 400 млн рублей, для средних – 1000 млн рублей. Опираясь на эту классификацию, к крупным промышленным предприятиям в данном исследовании были отнесены те, выручка которых превышает 1000 млн рублей в год. Расчеты, сделанные на основе официальной статистики [10], позволили определить, что под категорию «промышленный город» из двадцати трех средних и малых городов Пермского края подпадают всего тринадцать.

Вместе с тем с точки зрения структуры экономики их можно разделить на три группы. К первой группе относятся полипрофильные города, т.е. такие, на территории которых работают несколько крупных промышленных предприятий – Соли-

239

камск, Чайковский, Краснокамск, Добрянка, Чернушка, Оса, Кунгур. Ко второй – бипрофильные, т.е. города, ключевое значение в экономике которых имеют два крупных предприятия, – Лысьва и Губаха. И, наконец, в третью группу входят монопрофильные города – территории, экономическая стабильность которых во многом зависит от деятельности одного крупного предприятия – Нытва, Горнозаводск, Чусовой и Александровск.

В качестве третьего структурного фактора рассматриваются институциональные рамки, в которых функционирует городское управление. В одних случаях города имеют статус городских округов – Соликамск, а с недавнего времени – Лысьва и Губаха – два пока единственных в Пермском крае случая, когда удалось осуществить преобразование муниципальных районов в городские округа и ликвидировать тем самым двухуровневость в системе МСУ. Остальные 10 случаев – городские поселения, которые входят в состав муниципальных районов. Однако поскольку городское поселение по своим ресурсам явно доминирует среди других районных поселений, городские элиты играют ключевую роль и на уровне муниципального района. В результате одни и те же элитные группы вступают во взаимодействия и ведут борьбу на двух уровнях – городском и районном, что усложняет структуру межэлитных отношений.

Если говорить в целом, конфигурация наиболее значимых акторов в городских муниципалитетах отражает доминирование двух групп – представителей муниципальной власти, сосредоточивающих в своих руках административный ресурс, и представителей крупного бизнеса – градообразующих предприятий, обладающих ресурсом экономическим. Под политическими стратегиями локальных элит в контексте данного исследования мы будем понимать возможные курсы действий, предпринимаемые акторами во взаимодействиях друг с другом. Параметрами для сравнения стратегий локальных элитных групп будут выступать: во-первых, «включенность – исключенность из локальной политики» – через политическое представительство градообразующих

240