ignatov_gosmun_uprav

8.2.Современная система местного самоуправления: достижения и проблемы

Что же представляет собой современная система местного самоуправления? В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. записано: «местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».

Отправляясь от Европейской хартии, российский закон определяет местное самоуправление несколько иначе. А именно: в определении опущено положение о праве и способности самоуправления «регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона» и в интересах местного населения. Следовательно, Европейская хартия в сферу деятельности местного самоуправления включает не только местные дела, но прежде всего «часть государственных дел», которыми местные власти должны управлять «под свою ответственность». При этом Хартия (ст.4 и 5) устанавливает, что при делегировании полномочий центральными или региональными органами власти местные органы самоуправления (их структура дана в приложении 20) «должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям». Концепция местного самоуправления, изложенная в Европейской хартии, позволяет рассматривать его как элемент общей системы управления государством и обществом, как систему органов власти, «наиболее близкой к гражданам».

Федеральный закон РФ 1995 г. (ст. 2) реализует идею Хартии о местном самоуправлении как самостоятельной и под свою ответственность деятельности по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения. Однако закон отделяет органы местного самоуправления от государственной власти, что соответствует ст. 12 Конституции РФ. При этом Конституция РФ (ст. 72, ч. 1, п. «в», «н») относит «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» к совместному ведению России и ее субъектов. Это означает, что Федеральный закон о местном самоуправлении является рамочным, его установочные положения могут и должны быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых с учетом своих условий субъектами Федерации.

162 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Выведение органов местного самоуправления из системы государственной власти не означает, что они исключаются из системы общегосударственного управления в целом, прежде всего в политическом плане, а также в нормативно-правовом. Местное самоуправление является первичным уровнем публичной власти и системы управления в стране, наиболее приближенным к народу. Его органы формируются из выделенных местных сообществ путем демократических выборов групп граждан, которым делегируется единая воля сообществ и право управлять ими. Деятельность органов местного самоуправления регламентируется Конституцией РФ и другими законодательными актами, как и органов государственного управления. Властная воля реализуется и обеспечивается демократическими механизмами государства, опирается не только на общественное мнение членов сообщества, на их традиции и обычаи, но и в конечном итоге на правовые нормы и стоящие за ними институты государственного принуждения. Местное самоуправление – это фактический институт управления местным сообществом, учрежденный государством, но действующий самостоятельно от государственных организаций в пределах установленных законом полномочий. Он отличается в принципе от общественного самоуправления, поскольку последнее не институциализируется, а является спонтанно возникающей и функционирующей формой активности граждан в любой области общественных отношений, в том числе в государственном управлении и местном самоуправлении.

Местное самоуправление, будучи формой публичной (народной) власти, несет в себе политический аспект. Его назначение – выражать и защищать интересы данного сообщества, регулировать взаимоотношения между различными социальными слоями и группами, а также с другими сообществами и государством. Местное самоуправление не есть просто самодеятельная общественная структура, это гражданский и правовой институт, элемент государственного (политического) устройства и система организации деятельности местного территориального сообщества в области управления общественными и некоторыми государственными делами, в преломлении их к потребностям и условиям местного сообщества. Иными словами, это легитимная форма самоорганизации местных сообществ и их связи с государством, политическим и территориальным союзом всего народа страны.

Как первичный уровень самоорганизации населения и публич- ной власти местное самоуправление – база формирования целей государственного управления. Народ – источник государственной власти; цели образующих его местных сообществ осмысливаются и интегрируются руководящими органами государства в единые, общегосударственные. Несоответствие целей государственного управления целям общества – условие возникновения хаоса. Местное самоуправление – не только сфера непосредственного или через своих представителей участия населения в управлении местными делами и государством, но также и сфера конечной реализации государственных решений и проявления их эффективности. Оно и сфера, где достигается сочетание индивидуальных, коллективно-групповых и общественных, региональных и общегосударственных интересов, на основе чего регулируются и разрешаются социально-политические и экономические, межнациональные, идеологические и межрелигиозные конфликты.

Местное самоуправление, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995), осуществляется в городских, сельских поселениях и других территориях. При этом на территории сельского района, например, местное самоуправление может быть представлено тремя видами территориальных образований: село; сельский округ (волость, сельсовет); сам район (уезд). Территории же муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Для организации и обеспечения эффективной деятельности местного самоуправления важное значение имеет то, что Федеральный закон дает ответ на ряд весьма существенных вопросов. В частности, закон определяет, что муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная данным законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Всего в Российской Федерации к началу 2001 г. сложилось 12 215 муниципальных образований, из них 625 городов, 516 поселков, 153 городских района и округа, 1404 района, 9314 сельских округов, 203 сельских населенных пункта.

164 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Выбор моделей территориальной организации местного самоуправления зачастую происходил в процессе конкуренции региональных и местных административно-политических элит, исходя из их интересов. При этом не было должного учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению.

В результате в значительном большинстве субъектов РФ территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям, резко отличается между собой без достаточных оснований.

Так, по различным типам территориальной организации местного самоуправления субъекты РФ могут быть сгруппированы следующим образом: в 6 субъектах РФ муниципальные образования функционируют на уровне административных районов; в 37 – на уровне административных районов и городов; в 23 – административных районов, городов и сельских округов; в 5 субъектах – на уровне сельских округов и поселков; в 2 – городских районов и округов; в 11 – на уровне городов и сельских округов. Не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями в 5 субъектах РФ.

К органам местного самоуправления относятся выборные органы; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ. Его численный состав определяется уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г., избирается гражданами, проживающими на данной территории, или представительным органом местного самоуправления из своего состава. При этом в Законе прямо записано, что «образование органов местного самоуправления, назначе- ние должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются» (ч.3, ст. 17).

Важно также, что закон определяет структуру местного самоуправления. Она охватывает представительный орган, главу муниципального образования, иные коллегиальные органы местного самоуправления (см. схему 4), а также институты прямого волеизъявления граждан: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления. Каждому из этих институтов в законе посвящена отдельная статья.

В начале 2001 г. в России сложилась следующая ситуация с формированием органов местного самоуправления:

=представительные органы местного самоуправления выбраны в 12 045 муниципальных образованиях;

=главы муниципальных образований в 4519 муниципальных образованиях избраны из состава представительных органов, в 89 – руководители местных администраций назначе- ны, во всех остальных случаях избраны непосредственно населением.

По субъектам РФ данная картина выглядит следующим образом: выборные должностные лица избраны в основном населением в 67 субъектах РФ, избраны в основном из числа депутатов – в 7 субъектах; и та и другая формы избрания распространены в 13 субъектах РФ. Заключение контрактов с руководителями местных администраций практикуется в 5 субъектах РФ.

В законе определяется и такая форма местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление (ТОС). Согласно закону, это самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования, в частности на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях (ст. 27). Население осуществляет свои инициативы либо непосредственно, либо через создаваемые им органы ТОС, которые в соответствии с уставами муниципального образования могут быть юридическими лицами.

Местное самоуправление призвано решать «вопросы местного значения». Их перечень в законе довольно внушителен – он занимает 30 пунктов ст. 6. Определены в законе и финансово-эко- номические основы местного самоуправления. К ним отнесены муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная соб-

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Имущество, предназначенное для решения вопросов местного зна- чения (в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ)

Имущество, предназначенное для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ)

Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления)

Схема 5

ственность, служащая удовлетворению потребностей населения, муниципального образования (см. схему 5).

Муниципальная собственность, согласно закону, включает в себя средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финан- сово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования,

168 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Закон определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют собственностью: им разрешается передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать сделки с имуществом и т.д. Закон предусматривает также, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

Включены в закон и основополагающие нормы о правах органов местного самоуправления в отношении предприятий, учреждений и организаций, находящихся как в муниципальной, так и в немуниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности (ст. 31).

Отношения же органов местного самоуправления (по вопросам, не входящим в их компетенцию) с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. При этом закон восстановил столь необходимое и важное право органов местного самоуправления координировать уча- стие предприятий, учреждений и организаций в комплексном со- циально-экономическом развитии территории муниципального образования (ст. 32, ч. 2). В соответствии со ст. 33 закона органы местного самоуправления вправе давать муниципальный заказ тем или иным предприятиям, учреждениям и организациям на выполнение различных работ и услуг с использованием для этого собственных материальных и финансовых средств.

Закон определяет также порядок формирования и источники доходов местных бюджетов, самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местных бюджетов, предоставляет им довольно широкие возможности финансово-хо- зяйственной деятельности, решения местных вопросов. Насколько это важно, весьма мудро и образно сказал известный историк конца XIX в. А.Д. Градовский. Основываясь на опыте государства Российского, он писал: «Местность останется без путей сообщения, если проведение и даже исправление всякой дороги будет

зависеть от отдаленной центральной власти. Она останется без средств борьбы с различными бедствиями».

Развитие местного самоуправления – дело большой государственной важности, а не местного значения. Ст. 9 «Государственная поддержка местного самоуправления» предусматривает, что органы государственной власти Федерации и ее субъектов создают необходимые правовые, организационные, материальнофинансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. С этой целью принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, при Президенте РФ образован Совет по проблемам местного самоуправления.

Пожалуй, можно согласиться с писателем А.И. Солженицыным в том, что и в нашей ситуации земство, самоорганизация населения – это единственная возможность реализовать потенциал народной энергии, сознания и силы народа.

Развитие местного самоуправления имеет исключительно важное значение не только потому, что позволяет создать условия для более активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостности Российской Федерации. Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, к образованию удельных княжеств. И прежде всего потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества всей страны. Эти стандарты не в силах самостоятельно обеспечить выделяющийся из федеративного государства регион.

В стране проделана значительная работа по развитию местного самоуправления, по созданию и реализации федеральных законов

èзаконодательных актов субъектов Федерации, регулирующих различные аспекты функционирования местного самоуправления.

Проведены выборы представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, все больше приводится в соответствие с новой правовой базой их деятельность.

Вместе с тем еще не до конца преодолены противоречия между органами государственной власти на уровне субъектов Федерации

èорганами местного самоуправления, стремление первых ущемить интересы вторых, перераспределить в свою пользу муници-

170 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

пальную собственность, доходы, создаваемые в муниципальных образованиях.

Руководителями многих регионов формирование реального местного самоуправления воспринимается как покушение на их власть. Нередко некоторые из них активно сопротивляются тому, чтобы передать «вниз», как того требует закон, контроль над рядом управленческих функций, а тем более часть средств.

Не завершена работа по созданию необходимого законодательства РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, по приведению всех действующих в этой сфере правовых актов в полное соответствие с Конституцией РФ и Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 и 2003 гг.

Реализуемая ранее в стране с 1993 г. концепция местного самоуправления суть нормативная, идеальная его модель. Реальное состояние пока далеко от нормативного. Во-первых, процесс формирования российского местного самоуправления еще не завершен, а во-вторых, нынешняя нормативная модель, как показывает первый опыт ее реализации, не во всем соответствует специфическим условиям страны и тем более особенностям переходного периода государственного строительства, не говоря уже о реальном состоянии политической и правовой культуры большинства населения.

Изучение состояния местного самоуправления убеждает, что пока на разных уровнях власти (городской, районной, областной, республиканской) отсутствуют полное понимание и осознание идеи местного самоуправления, большинство руководителей не видят его нового качества, которое утверждено в Конституции Российской Федерации.

Даже в тех случаях, когда политики всех уровней говорят о самоуправлении, оно на деле таковым зачастую не является, ибо этим термином обозначается реально существующая власть на местах. Властные органы в городах и районах по сути дела зача- стую являются низовым звеном государственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения, которое в условиях традиционного самоуправления избирает местное самоуправление и доверяет ему управлять местным сообществом на определенное время и в определенных, очерченных законом рамках полномочий. Существующая на местах власть в лучшем случае олицетворяет намерение превратиться в самоуправление. «Традиционная модель», принимаемая