Контрольные вопросы и задания

1. Раскройте содержание полномочий Президента Российской Федерации в области обороны и управления Вооруженными Силами.

2. Охарактеризуйте место и роль Федерального Собрания Российской Федерации в обеспечении обороны и военной безопасности страны.

3. В чем заключаются полномочия Правительства Российской Федерации в области обороны?

4. Раскройте понятие военного управления и охарактеризуйте его виды.

5. Перечислите основные принципы военного управления.

6. Охарактеризуйте принципы устойчивости, непрерывности и скрытости военного управления.

7. В чем состоит принцип централизации военного управления?

8. Какую роль в военном управлении играет принцип единоначалия?

9. Дайте характеристику принципа законности в военном управлении.

10. Какие задачи возлагаются на Минобороны России как орган военного управления?

11. Раскройте структуру центральных органов военного управления и дайте их общую характеристику.

12. Охарактеризуйте задачи, возлагаемые на Генеральный штаб Вооруженных Сил.

13. Покажите роль и место совещательных коллегиальных органов в системе органов военного управления (коллегии Минобороны России, военных советов).

14. Раскройте предназначение Национального центра управления обороной Российской Федерации

Глава 3. Правовые акты органов военного управления и требования, предъявляемые к ним

3.1. Понятие, особенности правовых актов органов военного управления и их классификация

Реализуя стратегические установки государства в сфере военной политики, органы военного управления и воинские должностные лица осуществляют управленческую деятельность посредством правового регулирования, т.е. путем издания правовых актов военного управления. Под актом военного управления понимается выраженное на основе и во исполнение закона в пределах компетенции органа военного управления государственно-властное предписание (распоряжение, повеление, установление), направленное на регулирование отношений в процессе организации военного управления, жизни, быта и деятельности войск. Это официальный документ, имеющий юридическую силу, издаваемый в установленной для органа военного управления форме, который содержит общенормативные (нормативные правовые акты) или индивидуально определенные предписания (акты применения права).

Сущность правовых актов военного управления состоит в том, что путем их издания воля (решение) органа военного управления (воинского должностного лица) получает юридическое оформление, становится общеобязательной. Правовые акты военного управления служат правовым средством управления войсками, организации их боевой подготовки, регулирования многообразных отношений, возникающих в процессе строительства Вооруженных Сил, их повседневной жизнедеятельности. Предписания, содержащиеся в актах военного управления, юридически обязывают или управомочивают лиц, на которых эти акты распространяются, совершать определенные действия либо воздерживаться от их совершения.

Основными чертами правовых актов военного управления, определяющими их особенности, являются:

1) подзаконность, которая означает, что издаваемый акт не должен противоречить требованиям действующих законодательных актов и издается в пределах компетенции данного органа военного управления. Подзаконность акта военного управления в широком смысле понимается и как соответствие актов не только закону, но и другим правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу, изданным другими государственными органами и органами военного управления;

2) правовой характер, который означает, что акт военного управления может вызывать определенные юридические последствия. Эти последствия могут выражаться в установлении соответствующих правил поведения (норм) общего характера или затрагивать отношения, связанные с конкретными лицами. Правовые акты военного управления общенормативного характера, издаваемые Министром обороны Российской Федерации, относятся к категории нормативных правовых актов (нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм);

3) авторитарность, которая означает обязательность исполнения акта военного управления лицами и органами, на кого они распространяются, независимо от того, являются ли эти лица подчиненными органа, издавшего акт, или таковыми не являются;

4) императивность*(10), которая связана с государственно-властными полномочиями органов военного управления и выражается в обязательности его исполнения, независимо от согласия исполнителей.

Значение правовых актов военного управления в жизни и деятельности военной организации государства состоит в том, что они:

1) конкретизируют и развивают принципы и нормы Конституции Российской Федерации и федеральных законов по вопросам организации обороны страны и обеспечения военной безопасности государства, детально регулируют в соответствии с ними воинский правопорядок;

2) служат правовой формой осуществления властных полномочий органов военного управления (воинских должностных лиц), являются средством обеспечения твердого управления войсками и поддержания в них правопорядка и воинской дисциплины;

3) устанавливают в соответствии с законами права и обязанности военнослужащих, вытекающие из условий военной службы;

4) юридически закрепляют требования военной науки.

Функция издания органами военного управления и воинскими должностными лицами актов военного управления реализуется в двух основных формах:

- путем конкретизации актов, обладающих большей юридической силой, чем акты нижестоящих органов военного управления и воинских должностных лиц. Конкретизация используется разработчиками актов военного управления, когда конкретное решение вопроса тем или иным органом военного управления осуществляется на основе отсылочных норм, содержащихся в актах более высокой юридической силы;

- путем детализации, которая осуществляется в тех случаях, когда вышестоящий орган государственного или военного управления при подготовке правовых актов предполагает их дальнейшее развитие, когда нижестоящие органы военного управления и воинские должностные лица, исходя из своей нормотворческой компетенции, устанавливают порядок осуществления "первичных" норм.

Многолетняя практика военно-управленческой деятельности выработала большое разнообразие актов военного управления, которые можно классифицировать по разным основаниям, основными из которых являются:

1) по форме издания:

- приказ - основной вид актов военного управления, представляющий собой обязательное для исполнения письменное повеление органа военного управления, воинского должностного лица*(11),

- директива - оперативный (боевой) или служебный документ по управлению войсками (силами),

- приказание - акт, издаваемый начальником штаба от имени командира воинской части, в котором до подчиненных доводятся задачи по отдельным вопросам,

- указание - распорядительный акт военного управления, издаваемый преимущественно по вопросам информационно-методического характера, а также по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов (директив) и других актов вышестоящих органов,

- постановление - правовой акт, содержащий решение коллегиального органа или должностного лица (например, постановление Военного совета, постановление о возбуждении уголовного дела и др.),

- предписание - письменное распоряжение, составленное по определенной форме, в котором командир (начальник) указывает подчиненному военнослужащему, где, что и к какому сроку тот должен выполнить (например, предписание на проведение проверки, предписание об убытии к новому месту прохождения военной службы и др.). Предписание удостоверяет, что данное лицо уполномочено и обязано выполнить действия, указанные в нем;

2) по юридическим свойствам акты военного управления делятся на:

- нормативные - акты военного управления, содержащие правила поведения общего характера, рассчитанные на неопределенный круг лиц и многократное применение,

- индивидуальные - акты военного управления, предназначенные на основе и во исполнение нормативных правовых актов регулировать конкретные вопросы, которые распространяются на конкретное лицо или определенную группу лиц (например, о присвоении военнослужащему воинского звания, о назначении на воинскую должность, об увольнении с военной службы, о назначении в суточный наряд и т.п.);

3) по издающим органам акты военного управления классифицируются в соответствии с системой органов военного управления. Данной классификацией определяется юридическая сила актов военного управления: чем выше находится соответствующий орган в общей системе органов военного управления, тем выше юридическая сила изданного им акта военного управления (акты Министра обороны Российской Федерации; акты Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации; акты главнокомандующих видами Вооруженных Сил Российской Федерации; акты командующих войсками военных округов; акты командиров соединений; акты командиров воинских частей и т.д.);

4) по правообязанным субъектам акты военного управления подразделяются на следующие группы:

- акты, обращенные к органам военного управления и воинским должностным лицам,

- акты, обращенные к конкретным военнослужащим и воинским должностным лицам,

- акты, обращенные к гражданам, находящимся в запасе или призывникам,

- акты, обращенные к лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации;

5) по характеру регулируемых вопросов акты военного управления могут быть разделены на:

- акты управления боевыми действиями войск,

- акты управления боевой подготовкой войск,

- акты по вопросам материально-технического обеспечения войск,

- акты по вопросам социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих,

- акты по вопросам укрепления законности, правопорядка, воинской дисциплины,

- акты по другим сферам жизнедеятельности войск (сил).

Рассмотрим более подробно основные формы актов военного управления.

Центральное место в системе актов военного управления занимает приказ, который представляет собой распоряжение командира (начальника), обращенное к подчиненным и требующее обязательного выполнения определенных действий, соблюдения тех или иных правил или устанавливающее какой-либо порядок, положение. Приказ может быть отдан письменно, устно или по техническим каналам связи. Письменный приказ является основным распорядительным служебным документом (правовым актом) военного управления.

Приказ как акт военного управления может осуществлять регулирование общественных отношений в военной организации государства как непосредственно, т.е. правила поведения субъектов воинских правоотношений могут содержаться в его т.н. "приказной" части, так и опосредованно, т.е. посредством утверждаемых данным приказом других актов военного управления - положений, наставлений инструкций, руководств, уставов и т.д.

Особое место в управлении повседневной жизнедеятельностью военных организаций занимают приказы командира (начальника) по строевой части, которыми регламентируются следующие вопросы:

1) зачисление военнослужащих в списки личного состава воинской части, на обеспечение;

2) исключение военнослужащих из списков личного состава воинской части, снятие с обеспечения в связи с убытием к новому месту военной службы, в связи с увольнением с военной службы, в связи с гибелью (смертью);

3) внесение изменений в персональные учетные данные личного состава;

4) назначение на воинские должности, присвоение воинских званий;

5) прием на работу, перевод на другую работу и увольнение с работы лиц гражданского персонала;

6) убытие в командировки, отпуска, на учебу, на лечение и прибытие из командировок, отпусков, с учебы, с лечения;

7) применение поощрений и наложение взысканий;

8) другие вопросы, право решения которых предоставлено командиру (начальнику) воинской части.

Кроме того, приказами командира (начальника) воинской части по строевой части определяется состав суточного наряда.

Директива как разновидность актов военного управления близка к приказу, однако отличается от него меньшей юридической силой, большей оперативностью доведения до исполнителей, касается более узкого круга регулируемых общественных отношений и меньшего круга лиц и, как правило, рассчитана на ограниченный срок действия. Словари определяют директиву (франц. directive, от лат. dirigere - направление) как "руководящие указания высшего органа органам подчиненным"*(12); оперативный (боевой) или служебный документ по управлению войсками (силами), содержащий руководящие указания по подготовке и ведению операций (боевых действий), обучению, штатной организации, снабжению и другим вопросам их жизнедеятельности*(13). Как правило, директива регулирует воинские правоотношения непосредственно, однако в отдельных случаях ими, как и приказами, могут утверждаться другие акты военного управления и служебные документы (планы, перечни, программы и т.п.).

К понятию "директива" близка такая не используемая ныне форма актов военного управления, как "диспозиция", под которой понималось "письменное приказание военачальника, в котором излагались распоряжения для движения или боя. Отличительными чертами всякой диспозиции должны быть ясность, точность, краткость, без ущерба полноте, чтобы план старшего начальника, как в целом, так и в частностях, мог быть обнят каждым из исполнителей"*(14). Диспозиции отдавались только на один день, заключали в себе категорическое приказание на один определенный случай и требовали безусловного исполнения во всем, касающемся поставленной свыше цели.

Устав - это свод правил, положений, устанавливающих организацию, устройство, порядок деятельности чего-нибудь*(15). Соответственно, воинский устав представляет собой нормативно-правовой свод правил поведения и деятельности военнослужащих, установленный на длительное время и регулирующий определенную сторону жизни, быта, подготовки и боевого применения Вооруженных Сил или отдельных их составных частей (видов и родов войск Вооруженных Сил). Воинские уставы - это внутренне согласованная, проверенная жизнью, постоянно обогащаемая практикой и опытом военного строительства система правовых и моральных норм поведения и деятельности военнослужащих. Общевоинские уставы утверждаются указом Президента Российской Федерации, другие уставы - соответствующими приказами Министра обороны Российской Федерации.

Разновидностью воинского устава является боевой устав, под которым понимается официальный руководящий документ, определяющий основы боевых действий соединений, частей и подразделений вида Вооруженных Сил, рода войск, цели, задачи, принципы их боевого применения и основные положения по подготовке и ведению боя, а также по его всестороннему обеспечению и управлению войсками (силами). Боевые уставы разрабатываются на основе положений военной доктрины государства, военной науки, боевого опыта, опыта боевой подготовки соединений и воинских частей, их организационно-штатной структуры, уровня и перспектив оснащения оружием и военной техникой*(16).

Помимо собственно уставов к числу уставных документов относятся такие формы военно-правовых актов, как наставления и руководства.

Наставление по своему буквальному смыслу означает "поучающее указание, нравоучение; руководство, инструкция"*(17). Как разновидность актов военного управления наставление представляет собой официальный уставной документ, содержащий рекомендации и указания по вопросам подготовки, ведения и обеспечения боевых действий оперативных и оперативно-стратегических объединений, боевого применения подразделений, частей и соединений специальных войск и служб, а также по вопросам боевой подготовки. Для специальных войск наставления выпускаются вместо боевых уставов. По предназначению наставления могут быть: по боевому применению войск (сил), организации и ведению боевых действий, в том числе в особых условиях; по службе штабов; по видам обеспечения военных действий; по различным предметам (разделам) боевой подготовки; по устройству и эксплуатации оружия и военной техники и другим вопросам*(18). Примерами использования данной формы нормативных правовых актов можно назвать Наставление по физической подготовке в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденное приказом Министра обороны Российской Федерации от 21 апреля 2009 г. N 200; Наставление по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденное приказом Министра обороны Российской Федерации от 3 декабря 2015 г. N 717.

Руководство - это "то, чем следует руководствоваться в работе; учебное пособие по какому-нибудь предмету"*(19). Руководство представляет собой нормативный правовой уставной документ, содержащий указания и требования по вопросам ведения боевых действий, боевой подготовки, устройства и эксплуатации вооружения и военной техники, хранения военного и другого имущества, ведения служебной переписки и делопроизводства*(20) (см., например, Руководство по комплектованию Вооруженных Сил Российской Федерации солдатами, матросами, сержантами и старшинами, утвержденное приказом Министра обороны Российской Федерации от 16 января 2001 г. N 30; Руководство по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденное приказом Министра обороны Российской Федерации от 3 июня 2014 г. N 333).

Положение представляет собой правовой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов*(21). Применительно к воинским правоотношениями положение представляет собой нормативный правовой акт, которым регулируется определенная область военно-служебных отношений либо устанавливается структура и правовое положение какого-либо органа военного управления (см., например, Положение о Главном управлении кадров Министерства обороны Российской Федерации, утвержденное приказом Министра обороны Российской Федерации от 17 октября 2012 г. N 3250; Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей, и работниками, замещающими должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, и соблюдения работниками требований к служебному поведению, утвержденное приказом Министра обороны Российской Федерации от 29 июня 2013 г. N 484).

Инструкция (лат. instructio - наставление, устройство) - служебный документ, регламентирующий организационно-технические, хозяйственные, финансовые и иные специальные стороны деятельности воинских частей и должностных лиц*(22). Инструкция представляет разновидность нормативного правового акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования инструкции выступают действия субъектов права, т.е. она устанавливает последовательность совершения лицом (физическим или юридическим) определенных действий по исполнению предписаний нормативного акта более высокой юридической силы (см. например, Инструкция о предоставлении военнослужащим-гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма, утвержденная приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1080; Инструкция по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденная приказом Министра обороны Российской Федерации от 18 августа 2014 г. N 555).

Правила представляют собой постановления, предписания, устанавливающие порядок чего-нибудь*(23). Правила являются самостоятельным нормативным правовым актом, детально регулирующим порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности. В этом смысле к правилам близок акт под названием инструкция (см. выше), однако между ними имеются и различия. Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие; инструкция же регулирует действия субъектов по поводу предметов материального мира (например, инструкция по заполнению, по выдаче и т.д.). Таким образом, правила - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок действий субъектов права, последовательность и содержание этих действий, устанавливающий специальные стороны деятельности, решение технических, процедурных вопросов (см., например, Правила ношения военной формы одежды, знаков различия, ведомственных знаков отличия и иных геральдических знаков в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденные приказом Министра обороны Российской Федерации от 22 июня 2015 г. N 300; Правила предоставления субсидий из федерального бюджета федеральным бюджетным и автономным учреждениям, находящимся в ведении Министерства обороны Российской Федерации, в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, утвержденные приказом Министра обороны Российской Федерации от 24 июля 2014 г. N 513).

Порядок является синонимом понятия "правило", поскольку при помощи правил (форма акта) закрепляется порядок (содержание акта). Словарь русского языка определяет понятие "порядок" как правила, по которым совершается что-нибудь; существующее устройство, режим чего-нибудь*(24). Однако, несмотря на схожесть указанных понятий достаточно часто в нормотворческой деятельности термин "порядок" используется в качестве самостоятельной формы правового акта (см., например, Порядок обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденный приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. N 2700; Порядок организации и проведения плановой замены военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту, утвержденный приказом Министра обороны Российской Федерации от 22 сентября 2014 г. N 696).

Наряду с перечисленными выше, в практике правотворческой деятельности в сфере военно-административных отношений применяются и другие формы актов военного управления:

- концепция - документ, содержащий систему взглядов, замысел действий в какой-либо сфере действий;

- перечень - перечисление чего-либо по порядку, а также список с таким перечислением*(25) (например, Перечень мероприятий, которые проводятся без ограничения общей продолжительности еженедельного служебного времени военнослужащих, утвержденный приказом Министра обороны Российской Федерации от 10 ноября 1998 г. N 492);

- основы - документ, в котором излагаются исходные, главные положения чего-либо*(26) (например, Основы организации воспитательной работы в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденные приказом Министра обороны Российской Федерации от 28 февраля 2005 г. N 79);

- программа - содержание и план какой-либо деятельности, выполнения каких-либо работ*(27);

- регламент - совокупность правил, определяющих порядок деятельности государственного органа, учреждения, организации*(28) (например, Регламент Министерства обороны Российской Федерации, утвержденный приказом Министра обороны Российской Федерации от 10 января 2015 г. N 1);

- требования - правила, условия, обязательные для выполнения*(29) (например, Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам военнослужащих, необходимым для исполнения обязанностей по воинским должностям, подлежащим замещению высшими, старшими, младшими офицерами, прапорщиками, мичманами, солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденный приказом Министра обороны Российской Федерации от 6 августа 2012 г. N 2195).

Следует отметить, что рассмотренное многообразие форм актов военного управления затрудняет пользование ими в повседневной деятельности, вносит ненужную путаницу в систему правового регулирования общественных отношений в сфере обороны и военной безопасности государства, а порой ставит в весьма затруднительное положение разработчиков проекта того или иного акта военного управления. Действительно, достаточно трудно провести различие между, например, актом, именуемым "порядок" и актом под названием "правила"; тем более, как уже указывалось выше, даже словари русского языка рассматривают данные понятия как синонимы. То же самое можно сказать об актах под названиями "руководство" и "наставление", поскольку провести грань различия между ними очень непросто. А иногда встречаются и сочетания наименований разных актов: "Инструкция о порядке...", "Положение о порядке..." (см., например: Инструкция о порядке организации в Вооруженных Силах Российской Федерации работы по представлению интересов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации в судах, утвержденная приказом Министра бороны Российской Федерации от 15 января 2015 г. N 10; Положение о порядке выплаты ежемесячной надбавки за сложность, напряженность, высокие достижения в труде и специальный режим работы гражданскому персоналу отдельных органов Министерства обороны Российской Федерации, утвержденное приказом Министра бороны Российской Федерации от 2 марта 2001 г. N 90).

Между тем, в п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, изложен исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов, которые могут издаваться федеральными органами исполнительной власти:

1) постановления;

2) приказы;

3) распоряжения;

4) правила;

5) инструкции;

6) положения.

Здесь же содержится запрет на издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм.

В целях наведения порядка в данном вопросе представляется целесообразным в Минобороны России, иных федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, подготовить и издать нормативные правовые акты, своего рода "приказы о приказах", устанавливающие конкретные виды ведомственных нормативных правовых актов, используемых в нормотворческой деятельности указанных органов, с четким разграничением их функционального предназначения.