13.3. Понятие, задачи, структура и полномочия органов гражданской обороны

Под гражданской обороной в Российской Федерации понимается:

1) комплекс общегосударственных экономических, социальных и оборонных мероприятий, осуществляемых в мирное и военное время в целях защиты населения и национального достояния от последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий и применения противником современных средств поражения;

2) система органов управления, военизированных и невоенизированных формирований, предназначенных для предупреждения и ликвидации последствий возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного, экологического и природного характера;

3) один из элементов обеспечения безопасности населения и жизнедеятельности государства*(107).

Международным правом (Женевские конвенции 1949 г.) гражданская оборона определяется как выполнение гуманитарных задач, направленных на защиту гражданского населения и помощь ему в устранении последствий военных действий или стихийных бедствий, создание условий для его выживания.

Гражданская оборона как комплекс мер по защите населения в военное время в ее первоначальном виде возникла в связи с ростом боевых возможностей авиации. В нашей стране ее зарождение относится к периоду гражданской войны 1918-1921 гг. ХХ в., когда в воззвании Комитета революционной обороны "К населению Петрограда и его окрестностей" (март 1918 г.) были определены правила поведения населения в условиях воздушного нападения. В дальнейшем в оборонной политике государства проявлялась тенденция к объединению всех мероприятий по противовоздушной и противохимической защите в единую государственную систему. Постановлением СНК СССР от 4 октября 1932 г. была создана самостоятельная система оборонно-массового характера под названием "местная ПВО" (МПВО). К началу Великой Отечественной войны МПВО перешла в ведение НКВД СССР.

В 1961 г. МПВО преобразуется в Гражданскую оборону СССР и становится составной частью системы государственных оборонных предприятий. Был принят территориально-производственный принцип ее построения, введена должность начальника Гражданской обороны СССР. В 1971 г. руководство Гражданской обороной было возложено на Министерство обороны СССР.

После распада СССР Гражданская оборона была выведена из состава Вооруженных Сил. Указом Президента РСФСР от 19 ноября 1991 г. на базе Государственного комитета по делам Гражданской обороны и штаба Гражданской обороны был образован Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. С тех пор вопросы гражданской обороны находятся в ведении указанного федерального органа исполнительной власти, который сегодня именуется Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).

Согласно ст. 1 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" гражданская оборона представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства. Подготовка государства к ведению гражданской обороны осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом развития ВВСТ и средств защиты населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Основными задачами в области гражданской обороны являются:

- обучение населения в области гражданской обороны;

- оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

- предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;

- проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;

- проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, оказание первой помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер;

- борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;

- санитарная обработка населения, обеззараживание зданий и сооружений, специальная обработка техники и территорий;

- восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время;

- срочное захоронение трупов в военное время;

- разработка и осуществление мер, направленных на сохранение объектов, необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время;

- обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.

Ведение гражданской обороны на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях начинается с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Законодательством определены следующие полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан в области гражданской обороны:

1) Президент Российской Федерации:

- определяет основные направления единой государственной политики в области гражданской обороны,

- утверждает План гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации,

- вводит в действие План гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в полном объеме или частично,

- утверждает структуру, состав спасательных воинских формирований МСЧ России, штатную численность военнослужащих и гражданского персонала указанных воинских формирований и положение о спасательных воинских формированиях МЧС России,

- осуществляет иные полномочия в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) Правительство Российской Федерации:

- обеспечивает проведение единой государственной политики в области гражданской обороны,

- руководит организацией и ведением гражданской обороны,

- издает нормативные правовые акты в области гражданской обороны и организует разработку проектов федеральных законов в области гражданской обороны,

- определяет порядок отнесения территорий к группам по гражданской обороне в зависимости от количества проживающего на них населения и наличия организаций, играющих существенную роль в экономике государства или влияющих на безопасность населения, а также организаций - к категориям по гражданской обороне в зависимости от роли в экономике государства или влияния на безопасность населения,

- определяет порядок эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы,

- определяет порядок обучения населения в области гражданской обороны,

- определяет порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, а также порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств,

- осуществляет иные полномочия в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации и указами Президента Российской Федерации;

3) федеральные органы исполнительной власти:

- принимают нормативные акты в области гражданской обороны, доводят их требования до сведения организаций, находящихся в их ведении, и контролируют их выполнение,

- разрабатывают и реализуют планы гражданской обороны, согласованные с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, включая создание и подготовку необходимых сил и средств,

- осуществляют меры, направленные на сохранение объектов, необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время,

- создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности технические системы управления гражданской обороны и системы оповещения населения в районах размещения потенциально опасных объектов, находящихся в ведении указанных федеральных органов исполнительной власти, об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,

- создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

4) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

- организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения,

- в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны,

- организуют подготовку и обучение населения в области гражданской обороны,

- создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию технические системы управления гражданской обороны, системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны,

- планируют мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения,

- планируют мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время,

- создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств,

- обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

5) органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:

- проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения,

- проводят подготовку и обучение населения в области гражданской обороны,

- создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны,

- проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы,

- проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время,

- создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств,

- обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,

- в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны, необходимые для решения вопросов местного значения;

6) организации:

- планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне,

- проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время,

- осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны;

7) граждане Российской Федерации:

- проходят обучение в области гражданской обороны,

- принимают участие в проведении других мероприятий по гражданской обороне,

- оказывают содействие органам государственной власти и организациям в решении задач в области гражданской обороны.

Общее руководство гражданской обороной в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Государственную политику в области гражданской обороны осуществляет МЧС России.

Органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются:

1) МЧС России;

2) территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации;

3) структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны;

4) структурные подразделения (работники) организаций, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны.

Порядок ведения подготовки и ведения гражданской обороны в Российской Федерации, а также основные мероприятия по гражданской обороне определены Положением о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской федерации от 28 ноября 2007 г. N 804. Ведение гражданской обороны осуществляется:

- в Российской Федерации - на основе Плана гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации;

- в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях - на основе соответствующих планов гражданской обороны и защиты населения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- в федеральных органах исполнительной власти - на основе соответствующих планов гражданской обороны.

Планы гражданской обороны и защиты населения определяют объем, организацию, порядок, способы и сроки выполнения мероприятий по проведению гражданской обороны в установленные степени готовности при переводе ее с мирного на военное время, в ходе ее ведения, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Для решения задач в области гражданской обороны создаются силы гражданской обороны, которые включают следующие элементы (см. рис. 13.1):

┌──────────────────┐ ┌──────────────────┐

│1) спасательные │ │4) спасательные │

│воинские ├◄─────┐ ┌────►┤службы │

│формирования МЧС │ │ │ │ │

│России │ │ │ │ │

└──────────────────┘ │ ┌──────────────┐ │ └──────────────────┘

┌──────────────────┐ │ │Силы гражданс-├─┘ ┌──────────────────┐

│2) подразделения │ └─┤ кой обороны │ │5) нештатные │

│Государственной ├◄───────┤ Российской ├──────►┤формирования по │

│противопожарной │ │ Федерации │ │обеспечению │

│службы │ ┌─┤ ├─┐ │мероприятий по ГО │

└──────────────────┘ │ │ │ │ └──────────────────┘

┌──────────────────┐ │ └──────────────┘ │ ┌──────────────────┐

│3) │ │ │ │6) специальные │

│аварийно-спасате- ├◄─────┘ └────►┤формирования на │

│льные формирования│ │военное время в │

│ │ │целях ГО │

└──────────────────┘ └──────────────────┘

Рис. 13.1. Структура сил гражданской обороны Российской Федерации

Для решения задач в области гражданской обороны привлекаются в установленном порядке воинские части и подразделения Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований.

Ключевую роль в системе сил гражданской обороны призваны играть спасательные воинские формирования МЧС России, которые согласно Положению, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 2011 г. N 1265 предназначены для защиты населения и территорий, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе за пределами территории Российской Федерации.

Основными задачами спасательных воинских формирований являются:

1) в мирное время:

- проведение мероприятий по поддержанию готовности спасательных воинских формирований к выполнению возложенных на них задач,

- использование, размещение и своевременное обновление вооружения, техники и других материально-технических средств, предназначенных для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ,

- участие в мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций,

- участие в подготовке сил и средств по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также обучение населения в области гражданской обороны,

- участие в научно-исследовательских и опытно-конструкторских работах по созданию, испытанию и внедрению новых технических средств для защиты населения и территорий, материальных и культурных ценностей при чрезвычайных ситуациях, а также по разработке технологий проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ;

2) в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное время:

- участие в ведении радиационной, химической и неспецифической бактериологической (биологической) разведки в зонах чрезвычайных ситуаций, а также на маршрутах выдвижения к ним,

- участие в проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ по оперативной локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Российской Федерации, а также на территориях иностранных государств, с которыми у Российской Федерации имеются соглашения,

- участие в проведении пиротехнических работ, связанных с обезвреживанием авиационных бомб и фугасов, а также в гуманитарном разминировании,

- участие в проведении работ по санитарной обработке населения, обеззараживанию зданий и сооружений, специальной обработке техники, имущества и территорий,

- участие в доставке грузов, перевозимых в зоны чрезвычайных ситуаций, в том числе в качестве гуманитарной помощи иностранным государствам,

- участие в обеспечении пострадавшего населения продовольствием, водой, предметами первой необходимости, другими материальными средствами и услугами, жилыми помещениями для временного проживания, а также в оказании пострадавшему населению первой помощи,

- участие в мероприятиях по эвакуации населения, материальных и культурных ценностей из зон чрезвычайных ситуаций,

- участие в проведении работ по восстановлению объектов жизнеобеспечения населения,

- осуществление совместно с войсками (силами) и средствами федеральных органов исполнительной власти противодействия терроризму;

в) в военное время:

- участие в ведении радиационной, химической и неспецифической бактериологической (биологической) разведки в местах проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, а также на маршрутах выдвижения к ним,

- участие в обеспечении ввода сил гражданской обороны в очаги поражения, зоны заражения (загрязнения) и катастрофического затопления,

- участие в проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в очагах поражения, зонах заражения (загрязнения) и катастрофического затопления,

- участие в проведении пиротехнических работ, связанных с обезвреживанием авиационных бомб и фугасов,

- участие в проведении работ по санитарной обработке населения, обеззараживанию зданий и сооружений, специальной обработке техники, имущества и территорий,

- участие в мероприятиях по эвакуации населения, материальных и культурных ценностей из очагов поражения, зон заражения (загрязнения) и катастрофического затопления, участие в ликвидации последствий применения противником оружия массового поражения,

- участие в выполнении отдельных мероприятий территориальной обороны и в обеспечении режима военного положения,

- участие в проведении работ по восстановлению объектов жизнеобеспечения населения.