Глава 1. Военно-административное право как наука и учебная дисциплина. Развитие законодательства об устройстве вооруженных сил

1.1. Предмет военно-административного права как учебной и научной дисциплины и ее место в системе военных и юридических наук

Термин "администрация" имеет латинское происхождение (administratio) и является синонимом понятий "управление", "руководство". Согласно словарям русского языка под администрацией понимаются: государственные органы, осуществляющие управление; руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия; администрировать - значит "управлять, заведовать"*(1). Администрация - это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями других людей. Администрирование - это то, что делает администрация, администраторы, т.е. управление, руководство людьми. Власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих; соответственно, административная власть - это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых.

Составной частью общегосударственной администрации является военная администрация, выступающая в четырех основных значениях:

1) система военно-административных органов государства, аппарат военного управления;

2) военное управление территорией в период военного положения, занятой в ходе военных действий или оккупированной в результате войны;

3) организующая деятельность государства по строительству вооруженных сил;

4) научная и учебная дисциплина, изучающая устройство, общую организацию и организационно-правовые вопросы деятельности вооруженных сил*(2).

Общим предметом военной администрации являются общественные отношения, складывающиеся в области административных аспектов военной деятельности государства. Очень интересное и содержательное определение понятия "военная администрация" содержится в 18-томной Военной энциклопедии, изданной в нашей стране в 1911-1915 гг.: "Под военной администрацией, как одной из частей общегосударственной администрации, разумеется деятельность государства, непосредственно направленная на осуществление одной из важнейших его задач - на создание, организацию и содержание войска. Этими своими признаками военная администрация отличается от военного законодательства и юстиции. Сущность законодательства заключается в установлении отвлеченных юридических принципов; сущность юстиции - в поддержании и охране правовых норм в войсках. Но существование войска и выполнение им своего назначения не обеспечивается одними лишь законодательством и юстицией. Изданные законы, прежде всего, должны быть применены к жизни; но этого мало: необходимо еще поддержание в армии установленного в ней порядка, удовлетворение всех ее материальных потребностей, обеспечение и развитие ее духовного благосостояния и т.д. Осуществление этих задач, путем регулируемой законом деятельности военных органов, и составляет то, что называется военной администрацией"*(3).

Ценность данного определения состоит в том, что в нем дано четкое разграничение между понятиями "военное законодательство", "военная юстиция" и "военная администрация"; военная администрация трактуется как практическая деятельность органов военного управления по исполнению военного законодательства, воплощению ее норм в повседневную жизнедеятельность подразделений и воинских частей.

Военно-административное право (военная администрация) как учебная дисциплина изучает правовые аспекты деятельности государства по военному строительству и правовому регулированию отношений, связанных с устройством и организацией Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, их управлением, комплектованием, организацией прохождения и исполнения обязанностей военной службы, реализацией статуса военнослужащих, поддержанием законности и правопорядка, материально-техническим снабжением войск (сил), обеспечением их боевой и мобилизационной готовности.

Предметом военно-административного права является, таким образом, военное строительство как одна из основных составляющих (отраслей) государственной деятельности в военной области, как часть государственного строительства, урегулированная нормами военного и иных отраслей права, неразрывно связанная с обороной страны и обеспечением военной безопасности государства.

Военное строительство рассматривается как многогранное явление: с одной стороны, это планомерный и целенаправленный процесс создания и развития военной организации государства, с другой - это комплекс экономических, социально-политических, правовых, собственно военных и других мероприятий по поддержанию военной мощи и укреплению военного потенциала государства.

Основными направлениями военного строительства в Российской Федерации являются:

- выработка принципов военного строительства и военного управления;

- определение функций органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в области обороны;

- закрепление системы устройства вооружённых сил, их статуса и общей организации;

- осуществление государственного руководства военным строительством;

- установление системы, статуса органов военного управления, а также полномочий командиров (начальников) и регулирование их деятельности;

- обеспечение законности в военном управлении;

- определение степени и форм участия населения в военном строительстве;

- комплектование вооружённых сил личным составом;

- организация военной службы, федеральной государственной службы и труда гражданского персонала в военной организации государства;

- укрепление воинской дисциплины;

- организация службы войск и обеспечение безопасности военной службы;

- регламентация обеспечения (снабжения) войск (сил) материально-техническими средствами и ресурсами, ведения войскового хозяйства;

- обеспечение военнослужащих натуральным и денежным довольствием, реализация социальных гарантий и социального обеспечения граждан в связи с исполнением обязанностей военной службы;

- мобилизационная подготовка и мобилизация экономики, населения страны и вооружённых сил.

Военное строительство относится к наиболее централизованным отраслям государственной деятельности. На военное строительство влияют многие факторы. Определяющими из них являются: характер и степень проявления военных угроз и военных опасностей государства; проводимая государственная и военная политика; уровень развития экономики, науки и техники; количество людских и иных мобилизационных ресурсов и др.

Военно-административное право изучает государственно-правовой аспект военного строительства. Ключевым объектом военного строительства и, соответственно, предметом изучения военно-административного права является военная организация государства, которая включает в себя Вооруженные Силы Российской Федерации, составляющие ее ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы управления ими.

Составной частью военного строительства является строительство Вооруженных Сил, которое представляет собой систему взаимосвязанных и взаимообусловленных экономических, социально-политических, правовых, идеологических, военно-технических, научных и других мероприятий, осуществляемых государством по созданию, подготовке и постоянному развитию ядра военной организации государства - Вооруженных Сил в целях предотвращения войны (вооруженного конфликта) и обеспечения вооруженной защиты государства. Оно проводится в общей системе мероприятий военного строительства на фоне поэтапного комплексного преобразования всей военной организации государства.

Согласно п. 37 Военной доктрины Российской Федерации основная задача строительства и развития Вооруженных Сил, других войск и органов заключается в приведении их структуры, состава, численности и оснащенности современными (перспективными) образцами вооружения, военной и специальной техники в соответствие с прогнозируемыми военными угрозами, содержанием и характером военных конфликтов, задачами в мирное время, в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время, а также с политическими, социально-экономическими, демографическими и военно-техническими условиями и возможностями Российской Федерации.

Достижение указанной цели осуществляется выполнением ряда мероприятий по совершенствованию всех элементов Вооруженных Сил. Основными из них являются: организационная структура и состав Вооруженных Сил; системы управления и всех видов обеспечения армии и флота; система технического оснащения армии и флота; система подготовки и накопления мобилизационных резервов; система комплектования Вооруженных Сил; система организации военной службы и подготовки кадров; система расквартирования войск, базирования сил флота; система боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил.

Строительство Вооруженных Сил необходимо рассматривать не только как практическую деятельность государственного и военного руководства, но и как теорию, как составную часть военно-правовой науки.

Военное строительство, строительство Вооруженных Сил как составные части государственной деятельности, наличие которых обусловлено объективными потребностями государства, осуществляются в соответствии с требованиями, закрепленными в юридических нормах, в системе складывающихся правовых отношений между людьми, выступающими носителями конкретных прав и обязанностей. Военно-правовые нормы, военное законодательство закрепляют государственную политику по вопросам военного строительства, принципы этого строительства, формы устройства Вооруженных Сил, а также порядок их комплектования личным составом, правовые основы государственного руководства и управления ими.

Изучению закономерностей этой деятельности, ее принципов и форм посвящена военно-административное право (военная администрация) как наука и как учебная дисциплина. В этом смысле понятие "военно-административное право" можно рассматривать в трех аспектах:

1) как самостоятельное институциональное образование в структуре отрасли военного права, регулирующее определенную группу общественных отношений*(4);

2) как науку (область юриспруденции);

3) как учебную дисциплину, связанную с преподаванием военно-административного права (военной администрации).

Перечисленные аспекты понятия "военно-административное право" взаимосвязаны, но каждый из них имеет собственное содержание.

Военно-административное право как самостоятельное институциональное образование в структуре отрасли военного права выступает в качестве отправного понятия для отраслевой юридической науки и учебной дисциплины. Общим предметом военно-административного права являются общественные отношения, складывающиеся в области административных аспектов военной деятельности государства.

Особенности метода военно-административного права как совокупности приемов, способов правового регулирования заключаются в большей по сравнению с другими отраслями права детализации регулирования общественных отношений, связанных с функционированием военной организации государства. Нормы военно-административного права отличаются повышенной категоричностью требований, императивностью, что не исключает в определенной степени диспозитивности в регулировании отношений между военнослужащими, характерной для условий боевой обстановки, в которой командир должен действовать самостоятельно и проявляя при этом разумную инициативу (ст. ст. 45, 84 УВС ВС РФ). Это проявляется также в том, что военнослужащие по сравнению с другими лицами несут более строгую юридическую ответственность за неисполнение тех или иных норм и предписаний.

Военно-административные правовые нормы представляют собой установленные или санкционированные государством правила:

- деятельности органов военного управления;

- поведения военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы (по поводу исполнения воинской обязанности, обязанностей военной службы, прохождения военных сборов);

- функционирования государственных и иных органов и организаций, а также граждан, обязанных в соответствии с законом исполнять предписания органов военного управления (например, военных комиссариатов по вопросам призыва на военную службу, ведения воинского учета граждан).

По своему содержанию военно-административные правовые нормы могут быть сведены в следующие основные группы (в зависимости от круга общественных отношений, на регулирование которых они направлены).

1. Нормы, регулирующие организацию обороны страны и обеспечение военной безопасности государства (они содержатся в федеральных законах от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне", от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности", в Военной доктрине Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 26 декабря 2014 г. N Пр-2976, и др. актах военного законодательства).

2. Нормы, определяющие структуру и полномочия государственных органов, составляющих военную организацию государства, а также систему органов военного управления, их правовое положение (к ним относятся, в частности, Положение о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082; Положение о Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2013 г. N 631; другие правовые акты).

3. Нормы, устанавливающие порядок комплектования военной организации государства личным составом, прохождения военной службы, которые содержатся в Федеральном законе от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", в Положении о порядке прохождения военной службы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237, и других актах.

4. Нормы, определяющие статус военнослужащих, социальные гарантии, материальное и социальное обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и их семей*(5).

5. Нормы, регулирующие обеспечение законности, правопорядка воинской дисциплины в военной организации государства, деятельность органов военной юстиции (они содержатся в Федеральном конституционном законе от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации", в гл. 33 УК РФ, федеральных законах от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", от 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих", от 1 декабря 2006 г. N 199-ФЗ "О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста", в ДУ ВС РФ, УВП ВС РФ и др.

6. Нормы, регулирующие повседневную жизнедеятельность подразделений и воинских частей деятельность органов военного управления (такие нормы в основном содержатся в общевоинских уставах Вооруженных Сил Российской Федерации).

7. Нормы, регламентирующие порядок использования и применения войсковых подразделений в бою и боевой обстановке (в наступлении, обороне и т.п.), содержащиеся в боевых уставах видов и родов войск Вооруженных Сил.

8. Нормы, определяющие порядок использования и применения различных видов вооружения и военной техники.

Военно-административные правовые нормы, обладая общими признаками, присущими всем правовым нормам, имеют ряд специфических особенностей, которые заключаются в следующем.

1. Во-первых, большое количество их регулирует порядок использования войск в боевых условиях, что не может иметь место в обычных административных правовых нормах. Данное обстоятельство объясняется тем, что непосредственное применение войск в боевой обстановке возлагается исключительно на органы военного управления.

2. Во-вторых, военно-административные правовые нормы содержат правила использования и применения вооружения и военной техники, которые оформляются в виде наставлений, руководств, инструкций и т.п. и утверждаются приказами уполномоченных воинских должностных лиц, что устанавливает режим безусловного их исполнения лицами, в ведении которых находятся соответствующие боевые средства.

3. В-третьих, военно-административные нормы отличаются определенностью и повышенной категоричностью их требований, что обусловлено необходимостью слаженности в действиях органов военного управления и подчиненных им воинских частей, соединений и однозначного понимания военнослужащими порядка выполнения поставленных перед ними задач.

4. В-четвертых, в военно-административном праве имеет место явное преобладание императивных норм над диспозитивными, что, однако, не исключает наличия уполномочивающих норм, особенно в условиях боевой обстановки, в которой командир обязан действовать самостоятельно и инициативно.

Военно-административное право как отрасль научного знания тесно связана с военной и с правовой наукой, но имеет при этом собственный предмет исследования. Военная наука представляет собой систему знаний о законах, военно-стратегическом характере войны (вооруженного конфликта), путях их предотвращения, строительстве и подготовке Вооруженных Сил и государства к вооруженным конфликтам, способах ведения вооруженной борьбы. Основным предметом военной науки является, таким образом, вооруженная борьба.

При этом к предмету военной науки относятся не только законы собственно вооруженной борьбы, но и исследование проблем вооруженной борьбы с учетом зависимости ее хода и исхода от соотношения экономических, морально-политических, научно-технических и военных возможностей воюющих сторон, ее форм, способов подготовки и ведения в стратегических, оперативных и тактических масштабах, состава, организации и технического оснащения Вооруженных Сил; проблем воинского обучения и воспитания, подготовки населения и мобилизационных ресурсов к войне; содержания, форм и методов управления (руководства) войсками (силами) в мирное и военное время; взаимосвязи войны и вооруженной борьбы с политикой и экономикой, а также их влияния на политическое и экономическое обеспечение строительства, подготовки и боевого применения Вооруженных Сил.

Изучением правовых аспектов перечисленных элементов предмета военной науки занимается наука военно-административного права. Вместе с тем рассмотрение военно-административного права лишь как одного из разделов военной науки была бы неполным и односторонним. Оно тесно и неразрывно связана с юридической наукой, с теорией государства и права и, в особенности, с такими ее отраслями, как государственное (конституционное) право и административное право.

Таким образом, военно-административное право по своей природе и содержанию является военно-правовой наукой, объединяющей военные и правовые вопросы, что относится к наукам о сложных, многосторонних явлениях, таких, каковыми являются военное строительство, оборона страны, военная безопасность государства. Являясь составной частью военного права, военно-административное право (военная администрация) вместе с тем входит в состав военной науки как один из ее разделов.