Внешняя политика и безопасность современной России - 1 - Хрестоматия - Шаклеина - 2002 - 544

Россия не попалась в ловушку югославского типа только потому, что в Кремле оказались российские демократы во главе с Президентом Ельциным. Вместо силовых методов реинтеграции постсоветского пространства Россия избрала путь его реформирования на новой, добровольной основе через Содружество Независимых Государств. В самом этом названии заключены два взаимосвязанных принципиальных элемента нашей политики. С одной стороны, признание суверенитета и независимости бывших советских республик, которое выразилось, в частности, в активной поддержке Россией их вступления в ООН и СБСЕ, включая республики Центральной Азии. С другой — не менее важное признание необходимости тесного сотрудничества стран СНГ с учетом их экономической, политической, культурной и человеческой взаимозависимости. Игнорирование в равной степени любого из этих элементов неизбежно вело бы к повторению «югославского сценария».

Первое время после распада СССР Запад открыто признавал роль России как стабилизирующего фактора и локомотива экономических реформ на постсоветском пространстве. И мы никогда не отказывались играть такую роль, хотя она и обходится нам в миллиарды долларов. Что плохого и том, что Россия провозглашает своей целью постепенную реинтеграцию постсоветского пространства, прежде всего экономическую, на добровольной и равноправной основе? Ведь аналогичным образом обстоит дело, например, в рамках Европейского союза, где признается экономическое лидерство наиболее крупных государств, таких, как Франция и Германия. Между тем в СНГ даже такое крупное и развитое в экономическом отношении государство, как Украина, не может обойтись без тесных связей с Россией. Существует ли альтернатива? Готов ли, скажем, Запад платить за нефть и газ, поставляемые Украине, Грузии и другим государствам СНГ из России или взять на себя выплату ей миллиардного украинского долга?

Поэтому особая роль и ответственность России в рамках бывшего СССР

должны учитываться западными партнерами и получать их поддержку.

IV. Права человека и национальных меньшинств

Я предлагаю тем на Западе, кто занимается проблемами России, провести следующий эксперимент. Если бы десять лет назад они смогли выйти на московскую улицу и начать задавать прохожим вопрос, чего хочет Запад от СССР, то, вероятно, каждый второй ответил бы: соблюдения прав человека. И это — в условиях «железного занавеса», полного отсутствия доступа к западной прессе, «глушения» передач западных радиостанций и т.п. А сегодня после демократической революции, когда в России существует свобода информации и в Москве можно купить любую газету, уверен, так не ответил бы никто. Между тем для каждого россиянина проблема прав соотечественников в ближнем зарубежье носит самый что ни на есть реальный, а не надуманный характер. Почти у каждого из них там есть родственники и близкие, которые либо испытывают на себе ту или иную форму дискриминации, либо становятся беженцами. А голоса Запада в их защиту они сегодня не слышат. Этим также активно пользуются крайние националисты.

Нельзя не видеть принципиальное отличие между позицией российского руководства и той, которой придерживаются сторонники имперской политики. Последние рассматривают русскоязычное население в бывших республиках

СССР как своего рода «пятую колонну» в новых независимых государствах, следуя по существу той же логике, что и Гитлер в отношении судетских немцев.

194 Международные отношения накануне XXI века: проблемы, перспективы

тем от того, каким будет этот характер, зависят способность и возможность преодоления новых опасностей, угроз и вызовов постконфронтационного периода.

УСЛОВИЯ ПЕРЕХОДА К НОВОМУ МИРОПОРЯДКУ

ПЕРВОЕ. Нельзя допустить, чтобы место старых фронтов противостояния заняли новые разделительные линии.

Эта важнейшая задача, которую решает российская внешняя политика, предопределила наше четко негативное отношение и к идее расширения НАТО на пространство бывшего и уже распавшегося Варшавского договора, и к попыткам сделать этот альянс осью новой системы европейской безопасности. Конечно, мы далеки от мысли о том, будто расширяющаяся НАТО специально предназначена для удара по России. Но намерения в политике — переменная величина, в то время как потенциал — постоянная. Нелишне напомнить, что в 1989 — 1990 годах со стороны западных государств давались недвусмысленные заверения Советскому Союзу в том, что в случае объединения Германии НАТО не будет расширять сферу своего действия на Восток.

Имеющиеся в нашем распоряжении архивные материалы подтверждают, что заверения о нераспространении НАТО на Восток давались и тогда, когда в практическую плоскость встал вопрос о ликвидации Организации Варшавского договора. Президент Франции Ф. Миттеран отмечал в беседе с М.С. Горбачевым 6 мая 1991 года: «Каждое из упомянутых мною государств (в беседе речь шла о Польше, Чехословакии и Венгрии) будет стремиться обеспечить свою безопасность путем заключения отдельных соглашений. С кем? Очевидно, что с НАТО. Это усилит ощущение изоляции и даже окружения у Советского Союза. Убежден, что такой путь не является правильным для Европы».

Заверение об отсутствии в НАТО планов присоединения стран Восточной и Центральной Европы к Североатлантическому договору в той или иной форме давали в 1990–1991 годах госсекретарь США Дж. Бейкер, министр иностранных дел Великобритании Д. Хэрд, да и ряд других руководителей государств, входящих в этот блок.

Что осталось от этих заверений сегодня? Причем, навряд ли кто-нибудь будет утверждать, что ситуация в Европе сегодня стала более тревожной по сравнению с тем временем, когда давались такие заверения.

Мы далеки от того, чтобы претендовать на право вето на вступление того или иного государства в НАТО. Однако мы твердо исходим из того, что приближение военной инфраструктуры НАТО к территории России, несомненно, осложнит для нас геополитическую обстановку, в том числе и вчисто военном плане.

Угроза новых разделительных линий проявляется не в одной Европе. Вполне понятная нетерпимость к экстремизму ряда исламских групп и течений не может перерастать в тенденцию зачислять чуть ли не весь мусульманский мир в стан противников современной цивилизации.

Россия выступает за то, чтобы решительно противодействовать экстремистским и террористическим силам. Особенно опасно, когда они пользуются государственной поддержкой, и нужно сделать все, чтобы ни одно государство ее не оказывало — этому нет оправданий. Очевидно, назрела необходимость разработки в рамках ООН универсальной, охватывающей все государства без какихлибо исключений конвенции, по которой лица, занимающиеся террористической

деятельностью, должны быть лишены права политического убежища где бы то ни было. Однако никакие санкции не должны быть ни средством наказания народов, ни орудием свержения правительств. История уже показала контрпродуктивность силовых приемов, применяемых с целью подавления неугодных режимов — вне зависимости от того, поддерживают они на деле деструктивные тенденции в международных делах или нет. Куда более эффективно приближать «свет в туннеле» к тем, кто осуществляет отход от экстремизма, на деле принимает вырабатываемые мировым сообществом нормы поведения.

ВТОРОЕ условие продвижения к новому миропорядку — освобождение от менталитета «ведущих» и «ведомых». Такой менталитет подпитывается иллюзиями того, что из холодной войны одни страны вышли победителями, а другие — побежденными. Но это не так. Народы по обе стороны «железного занавеса» общими усилиями избавились от политики конфронтации. Между тем менталитет «ведущих» и «ведомых» непосредственно подталкивает тенденцию к созданию «однополюсного мира». Такую модель миропорядка не приемлет сегодня преобладающая часть мирового сообщества.

К тому же сегодня ни одно государство не обладает достаточной мощью, чтобы в одиночку справиться с легионом проблем. А попытки навязать другим односторонние решения лишь провоцируют соперничество и в конечном итоге хаотичный, непредсказуемый дрейф международных отношений. Это худший рецепт для мира, в котором быстро растет экономическая, экологическая, гуманитарная взаимозависимость.

Третье условие — демократизация международных экономических отношений, одним из главных элементов которой является отказ от использования экономических средств в эгоистических политических целях. Практически всеобщему осуждению подвергся американский закон Хелмса — Бэртона о «наказании» тех, кто экономически сотрудничает с Кубой. Острая реакция на этот закон объясняется и тем, что создается опасный прецедент попытки придания внутреннему законодательству характера экстерриториальности. Аналогичное отношение у торговых партнеров с Ираном, Ливией вызывают попытки беспрерывного ужесточения их экономической блокады. Во многом искусственно сдерживается реализация резолюции 986 Совета Безопасности ООН — «нефть в обмен на гуманитарные товары» в отношении Ирака.

Нельзя не сказать и о том, что со времен холодной войны остаются в силе некоторые дискриминационные ограничения в торговле — в частности Россию все еще причисляют к странам с переходной экономикой, а это дает основание развитым странам применять к ней те правовые нормы, которые были выработаны для государств, имевших командно-административную систему управления хозяйством. Под предлогом «нерыночного статуса» российской экономики, (что уже не соответствует действительности), Запад осуществляет антидемпинговые мероприятия в отношении российского экспорта.

Наконец, четвертое условие успешного продвижения к стабильному миру — в скоординированности, «кооперативности» действий международного сообщества для решения по крайней мере следующих основополагающих задач:

—урегулирование конфликтов;

—новые шаги к сокращению вооружений и доверию в военной сфере;

—укрепление гуманитарного, а также правового компонентов безопасности;

196Международные отношения накануне XXI века: проблемы, перспективы

—помощь и поддержка тем странам, которые по разным причинам испытывают трудности в своем развитии.

ПРОЦЕСС СОЗДАНИЯ НОВОГО МИРОПОРЯДКА

В ПОСЛЕДНЕЕ ВРЕМЯ удалось ощутимо продвинуться в урегулировании региональных и локальных конфликтов: претворяются в жизнь мирные соглашения в Боснии, были достигнуты первые важные договоренности о путях к прочному миру на Ближнем Востоке, удалось обеспечить прекращение огня в Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии, Нагорном Карабахе. Несколько улучшилась ситуация в конфликтных зонах на Африканском континенте, достигнут серьезный прогресс в урегулировании «горячих точек» в Латинской Америке. Но прорыва к прочному миру практически нигде добиться пока не удалось.

Серьезную тревогу вызывает судьба ближневосточного урегулирования. Россия, один из коспонсоров мирного процесса, не может согласиться с тем, чтобы первые, так дорого давшиеся плоды мирных переговоров были принесены в жертву тактическим расчетам, внутриполитическому маневрированию. Выполнение уже достигнутых договоренностей — единственно реалистичная база для сохранения мирного процесса. С учетом его неизбежной длительности, как уже показывает опыт, должна на деле осуществляться преемственность не только подписанных соглашений, но и состоявшихся договоренностей. Таким образом, «вертикаль» переговорного процесса должна быть обозначена непрерывной линией.

Что касается «горизонтали», то она обозначается продвижением по всем переговорным «трекам». Попытки резкого забегания вперед на одном из них при игнорировании необходимости позитивной динамики на другом не способствуют общему продвижению в урегулировании. И на палестинском, и на сирийском, и на ливанском направлениях можно добиться в настоящее время реального успеха, лишь основываясь на принципе «территории в обмен на мир», резолюциях СБ ООН 242 и 338, а для Ливана — 425. Жизнь уже доказала и другое: чем дольше искусственная пауза в мирном процессе, которая началась после прихода к власти в Израиле нового правительства, тем больше опасность отката к конфронтации. Когда молчат переговорщики, начинает просыпаться смертоносное оружие. Само открытие пресловутого туннеля в Иерусалиме, что больно ударило по религиозным чувствам мусульман и породило смертоубийственные столкновения, во многом стало результатом четырехмесячного интервала в мирных переговорах.

Мы ценим миротворческие усилия США, ЕС, Франции, Египта, других членов международного сообщества и выступаем за все более тесное партнерство в миротворчестве. Это самый эффективный способ помочь в строительстве мира на Ближнем Востоке. Ни по каким мотивам ни одно государство не должно пытаться монополизировать организационно-посредническую миссию в ближневосточном урегулировании. Напротив, скоординированные усилия могут дать наибольший эффект.

После выборов 14 сентября в Боснии и Герцеговине вступило в новый, чрезвычайно ответственный этап боснийское урегулирование. Пер-

спективы прочного мира возросли, но не снят и риск срыва в новый виток вражды и конфронтации. Конечно, шанс на мир, созданный международным сообществом, должны в первую очередь использовать сами стороны, вовлеченные в конфликт. В то же время от ООН, ОБСЕ, членов Контактной группы и Высокого

представителя именно сейчас требуется справедливый, взвешенный подход к еще не решенным проблемам. Необходимо резко активизировать содействие в социально-экономическом восстановлении Боснии и Герцеговины, в создании условий для возвращения беженцев. Потребуется, видимо, достаточно продолжительное и масштабное международное военное и полицейское присутствие, в которое вносит свой вклад и Россия.

После снятия санкций с Югославии и боснийских сербов важно продолжить последовательную линию по вовлечению СРЮ в международную жизнь в качестве ее полноправного участника. Речь идет о восстановлении участия Югославии в работе Генеральной Ассамблеи ООН, ОБСЕ, других международных организаций.

Для того чтобы стабилизировать позитивные результаты окончания холодной войны, сделать их необратимыми, нужна, очевидно, новая программа разоружения, безопасности и стабильности, обращенная в XXI век. Непре-

ходящее значение ядерного элемента этой программы бесспорно. Причем отдельные важнейшие «заделы» уже имеются. Разработан и принят к подписанию Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, путь к которому открыл именно наш мораторий на испытания. Не случайно Россия в числе первых подписала ДВЗЯИ. Считаем принципиально важным присоединение к договору всех стран, обладающих потенциалом создания ядерного оружия. В то же время должно быть четкое понимание того, что испытание какой-либо страной ядерного взрывного устройства в период до вступления договора в силу коренным образом изменит международную ситуацию, нанесет большой ущерб самому договору и может вынудить многих пересмотреть свое отношение к нему. Договор, как известно, поддерживается преобладающим большинством государств, но отдельные страны не скрывают своего негативного к нему отношения.

Внимание оппонентов договора может быть обращено на то, что он будет не только способствовать укреплению режима ядерного нераспространения, но и объективно стимулировать постепенный переход к ядерному разоружению на многосторонней основе — решению основной задачи в этой области в XXI веке. На это нацелено предложение Президента России Б.Н. Ельцина заключить Договор о ядерной безопасности и стабильности с участием всех ядерных держав. Мы предложили на 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН всем заинтересованным государствам начать обмен мнениями по этому вопросу. Сохраняет актуальность и наше предложение вести дело к тому, чтобы ядерные арсеналы размещались только на территории соответствующих ядерных держав.

Укрепление режима нераспространения оружия массового уничтожения непосредственно зависит и от надежного пресечения незаконного оборота расщепляющихся материалов. Крупный вклад в решение этой проблемы внесла созванная по инициативе России Московская встреча «восьмерки» по ядерной безопасности. Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний может стать серьезным импульсом и в деле реализации московских договоренностей.

Естественно, что следует продолжить работу по закреплению и выполнению уже действующих договоров о сокращении ядерных вооружений, а также приступить к выработке новых договоренностей такого рода. Эффективность этого направления во взаимодействии ядерных государств, в первую очередь России и США, будет во многом зависеть от того, насколько крепкой окажется база доверительного равноправного партнерства между ними. Это же относится и к международным договоренностямотносительнодругихвидоворужиямассовогоуничтожения.

198Международные отношения накануне XXI века: проблемы, перспективы

Вделе стабилизации международных отношений в постконфронтационный период особое значение приобретает модернизация Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). С прекращением блокового противостояния, с учетом которого отрабатывался ДОВСЕ, необходима его адаптация с целью создания условий равной безопасности для всех участвующих в нем государств, непоявления новых разделительных линий в Европе, придания договору способности эффективно противодействовать современным вызовам безопасности в военной сфере. Модернизация договора должна включать в себя, среди прочего, установление новых пониженных групповых потолков, более низких предельных уровней для обычных вооруженных сил отдельных государств, введение зональных ограничений на размещение обычных вооруженных сил на иностранных территориях, обеспечение применимости ДОВСЕ в кризисных и конфликтных ситуациях. Немаловажное значение имело бы достижение договоренности по авиации двойного назначения.

Вконцепции международной безопасности одно из центральных мест принадлежало и по-прежнему принадлежит правам человека. В то же время законное стремление обеспечить эти права не может служить политической конъюнктуре. Это слишком деликатное поле для вторжения на него с целью политических спекуляций.

Во многих регионах мира обострилась необходимость защиты прав национальных меньшинств. Актуальность этой проблемы в сегодняшнем мире очевидна. Но сложность ситуации создает необходимость совмещения защиты прав национальных меньшинств с соблюдением принципа территориальной целостности различных государств. Россия ориентирует свою политику именно на такое совмещение. Это относится в полной мере и к странам Балтии. Признавая суверенитет этих стран, их территориальную целостность, Россия в то же время не может быть индифферентной к той дискриминационной практике, которая осуществляется в Эстонии, а также Латвии в отношении русскоязычного населения. Отдавая должное тому, что уже сделано для исправления этого положения, считаем необходимой более активную, систематическую работу ООН и других международных организаций по защите национальных меньшинств, в том числе в странах Балтии. Декларация прав национальных, языковых других меньшинств, принятая Генеральной Ассамблеей, должна стать нормой жизни всех государств-членов.

«ПРОБНЫЙ КАМЕНЬ» — ЕВРОПЕЙСКАЯ СИСТЕМА БЕЗОПАСНОСТИ

В НАИБОЛЕЕ выпуклом виде дилемма — идти вперед к демократическому миропорядку либо откатиться назад к блокам и коалициям — проявилась в Европе в связи с процессом создания новой системы безопасности.

Во время холодной войны стабильность на европейском — главном театре противостояния двух блоков, двух сверхдержав создавал, хотя и без надежных гарантий, баланс сил. Но уже в последние десятилетия холодной войны все европейские страны, США и Канада пришли к пониманию необходимости подписать хельсинкский Заключительный акт, основное предназначение которого было в фиксации государственных границ, образовавшихся в результате Второй мировой войны.

Сегодня нет баланса сил, порожденного противостоянием двух блоков, не в полной мере работают и хельсинкские соглашения. После окончания холодной войны в Европе произошел распад некоторых стран — Советского Союза, Чехословакии, Югославии. На их пространстве образовался ряд новых государств, и их границы не фиксируются, не гарантируютсяхельсинкскими договоренностями.

И сами события в Европе в постконфронтационный период диктуют необходимость нового механизма обеспечения ее безопасности. Как уже говорилось, на смену старым угрозам пришли новые. Причем некоторые из них проявляются в более опасной форме, чем в прежние времена, или достигли больших масштабов по сравнению даже с периодом холодной войны. Впервые за весь послевоенный период, то есть за последние полвека, на Европу распространилась зона региональных конфликтов. В ее центре разразился опаснейший югославский кризис. Остроконфликтные ситуации возникли и по южной дуге Европы — армяно-азербайджанская

всвязи с Нагорным Карабахом, грузино-абхазская, грузино-осетинская. Далеко не урегулированы и отношения Молдавии с Приднестровьем.

Открылись многие территориально-пограничные споры между государствами. Европа столкнулась с проблемой беженцев, сопоставимой по остроте разве что с периодом мировых войн. Страны–члены ОБСЕ приняли в последние годы около 4,5 миллиона людей, спасавшихся от конфронтации в Боснии, Абхазии, Нагорном Карабахе и других «горячих точках». На долю России приходится значительная часть этого потока — около 500 тысяч человек.

Втаких условиях и началась работа над «архитектурой», моделью европейской безопасности. Представляется, что такая работа может включать в себя следующие взаимосвязанные задачи:

— определение групп угроз и вызовов, противодействие которым должно стать целью системы европейской безопасности;

— функциональное распределение международных организаций — как региональных, так и глобальных, — по своему профилю призванных противодействовать таким опасностям, между этими группами угроз;

— определение механизма, координирующего деятельность всех этих международных организаций и объединяющего их, таким образом, в систему европейской безопасности;

— выработка принципов, «правил поведения», на основе которых будет осуществляться такое противодействие.

Условно говоря, можно обозначить четыре группы угроз для Европы. Первая из них — глобальная, хотя после окончания холодной войны и гипотетическая, но тем не менее не утратившая полностью своего значения. Вторая — региональная — это локальные конфликты и кризисы. К третьей группе относятся «нетрадиционные угрозы»: распространение ОМУ, терроризм, организованная преступность. Четвертая — нарушение прав национальных меньшинств.

Модель европейской безопасности должна в той или иной форме опираться на все международные организации, действующие в сфере безопасности в Европе, — ООН, ОБСЕ, Совет Европы, НАТО в совокупности с «Партнерством ради мира, ЕС, дополненное ЗЕС, а также СНГ. И не просто опираться, а включать все эти организации в единую систему. Для этого необходимо проработать вопросы конкретного взаимодействия между этими организациями.

Нужны ли какие-либо дополнительные структуры? Будапештская встреча

вверхах ОБСЕ пришла к выводу о том, что центральную функцию новой модели

200 Международные отношения накануне XXI века: проблемы, перспективы

европейской безопасности должна выполнять именно эта организация. У такого вывода серьезная логика. В активе ОБСЕ богатейший опыт становления и развития общеевропейского процесса, большие заслуги в налаживании диалога по укреплению доверия, развитию общения между государствами противостоящих друг другу лагерей во время холодной войны. Роль стабилизатора международных отношений на континенте ОБСЕ выполнила и в период бурных перемен в

СССР и Восточной Европе конца 80-х — начала 90-х годов на начальном драматическом этапе отхода континента от блоковой конфронтации.

Но дело даже не только в ретроспективной оценке. СБСЕ и ОБСЕ оказались столь необходимыми для народов континента именно по причине их уникальных качеств. Прежде всего ОБСЕ — единственная действительно универсальная организация европейских государств. В ней к тому же воплощена и глубокая связь интересов государств Европы и Северной Америки. Далее. Это — организация, доказавшая свою способность к адаптации, развитию именно тех функций, которые необходимы европейскому процессу на каждом этапе его развития. И хотя не всегда такая адаптация идет достаточно быстро, она все же опережает темпы приспособления к новым реалиям многих других организаций, действующих в Европе. Наконец, ОБСЕ — это организация, основанная на принципе консенсуса, гарантирующего права всех входящих внее государств, больших и малых.

Естественно, что выполнение роли ведущей организации в системе европейской безопасности не имеет ничего общего с командованием другими структурами или их дублированием. Вместе с тем координирующая роль обязывает ОБСЕ модернизировать свою деятельность и структуру.

А теперь — о некоторых принципах, на которые, как представляется, следовало бы ориентироваться при создании модели.

Должна укрепляться безопасность всех государств — членов ОБСЕ без исключения. Речь, строго говоря, идет не только о европейской безопасности, так как система учитывает интересы и Соединенных Штатов Америки, и Канады. Евроатлантический характер модели, безусловно, придает большую устойчивость безопасности. Но именно такой характер подчеркивает необходимость избежать включения в новую систему тех элементов, которые могли бы обеспечивать безопасность одних участников за счет других.

Модель должна предусматривать противодействие всему комплексу угроз. Что касается мер и механизмов ликвидации конфликтов, то модель безопасности должна быть сориентирована на действия на всех этапах, начиная с превентивной дипломатии и кончая «навязыванием мира». Однако модель европейской безопасности не должна «вбирать» в себя функции ООН. Мир сегодня сталкивается не только с попытками, но и с применением силовых методов в обход Совета Безопасности ООН. Продолжение такой практики может внести анархию, хаос в международные отношения. В случае перерастания конфликта в его активную фазу, включающую насилие, естественно, можно и должно предусматривать осуществление коллективных миротворческих акций и даже введение санкций. Однако соответствующее решение может быть принято только Советом Безопасности ООН.

Модель должна быть сориентирована на фиксацию и гарантию существующих государственных границ в Европе. Признание их незыблемости следует рассматривать как критерий для вхождения тех или иных стран в систему коллективной безопасности.