Внешняя политика и безопасность современной России - 4 - Хрестоматия - Шаклеина - 2002 - 538

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ) МИД РОССИИ РОССИЙСКАЯАССОЦИАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХИССЛЕДОВАНИЙ ИНО-ЦЕНТР (ИНФОРМАЦИЯ. НАУКА. ОБРАЗОВАНИЕ.)

ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА И БЕЗОПАСНОСТЬ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

1991–2002

ХРЕСТОМАТИЯ

ТОМ ЧЕТВЕРТЫЙ

MOSCOW STATE INSTITUTE

OF INTERNATIONAL RELATIONS (UNIVERSITY) RUSSIAN INTERNATIONAL STUDIES ASSOCIATION ISE-CENTER (INFORMATION. SCHOLARSHIP. EDUCATION.)

FOREIGN POLICY AND NATIONAL SECURITY

OF CONTEMPORARY RUSSIA

1991–2002

ANTHOLOGY IN FOUR VOLUMES

VOLUME IV

DOCUMENTS

MOSCOW 2002

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ) МИД РОССИИ РОССИЙСКАЯАССОЦИАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХИССЛЕДОВАНИЙ ИНО-ЦЕНТР (ИНФОРМАЦИЯ. НАУКА. ОБРАЗОВАНИЕ.)

ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА И БЕЗОПАСНОСТЬ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

1991–2002

ХРЕСТОМАТИЯ В ЧЕТЫРЕХ ТОМАХ

ТОМ ЧЕТВЕРТЫЙ ДОКУМЕНТЫ

МОСКВА

2002

Редакционная коллегия

д.пол.н. А.В. Торкунов (председатель),

д.пол.н. А.Д. Богатуров, д.пол.н. А.Д. Воскресенский, д.и.н. О.А. Колобов, к.и.н. А.В. Кортунов,

д.филос.н. А.Ю. Мельвиль, член-корреспондент РАН С.М. Рогов,

академик Н.А. Симония, д.пол.н. И.Г. Тюлин, д.и.н. К.К. Худолей, к.и.н. Т.А. Шаклеина

Cоставитель Т.А. Шаклеина Подбор документов В.И. Батюк

Рецензенты д.и.н., профессор Л.М. Дробижева

д.и.н., профессор Э.А. Иванян

Хрестоматия подготовлена при финансовой поддержке Института «Открытое Общество» в рамках Мегапроекта «Развитие образования в России», программа «Высшее образование».

Издание осуществлено при поддержке Института «Открытое общество», Московского государственного института международных отношений (У) МИД России, Российской ассоциации международных исследований и Программы «Межрегиональные исследования в общественных науках АНО «ИНО-Центра (Информация. Наука. Образование.)».

Институт «Открытое общество», Московский государственный институт международных отношений (У) МИД России, Российская ассоциация международных исследований, АНО «ИНО-Центр (Информация. Наука. Образование.)» не несут ответственности за содержание включенных в хрестоматию работ, достоверность использованных в них материалов, а также выводы и обобщения, прогнозы и т.д., предлагаемые авторами. Мнения, высказанные авторами, отражают исключительно личные взгляды авторов и не обязательно совпадают с позициями Института «Открытое общество», МГИМО, РАМИ, АНО «ИНО-Центра (Информация. Наука. Образование.)» и составителя.

©МГИМО ©РАМИ

©АНО «ИНО-Центр (Информация. Наука. Образование.)» ©Шаклеина Т.А., состав., 2002

ВВЕДЕНИЕ

Входе подготовки второго издания хрестоматии содержание тома было дополнено документами, подписанными в 1999–2002 годах. Была сохранена структура тома, разделы которого содержат основополагающие документы внешней политики Российской Федерации и отражают основные направления ее международной деятельности.

Существенно расширился раздел «Принципы внешней политики Российской Федерации», в который вошли новые руководящие документы по внешней политике Российской Федерации, принятые в 2000 году, — Концепция внешней политики РФ, Концепция национальной безопасности РФ, Военная доктрина РФ, Концепция информационной безопасности. Появление указанных документов свидетельствует о качественных изменениях в оценках нового мирового порядка и места России в современном мире, в понимании ее национальных интересов, приоритетов ее международной деятельности.

Для Российской Федерации 2001 год был знаменателен не только десятилетним юбилеем существования в качестве независимого субъекта международных отношений, «ядра» Содружества Независимых Государств, но также подведением итогов и переосмыслением десятилетнего периода внешнеполитической деятельности. Это происходит в момент перестройки мирового порядка, существовавшего после окончания Второй мировой войны, в условиях, когда Российская Федерация не располагает возможностями мирорегулирования, какие имел Советский Союз в качестве второй сверхдержавы, и испытывает серьезное влияние со стороны ряда ведущих «игроков» мировой политики, прежде всего, США.

Как было отмечено в Концепции внешней политики РФ, принятой в 2000 году, международная обстановка, сложившаяся к началу XXI века, потребовала переосмысления общей ситуации вокруг Российской Федерации, приоритетов российской внешней политики и возможностей ее ресурсного обеспечения. Наряду с определенным укреплением международных позиций Российской Федерации проявились и негативные тенденции. Не оправдались полностью расчеты на формирование качественно новых равноправных, взаимовыгодных, партнерских отношений России с окружающим миром, как это предполагалось в Основных положениях концепции внешней политики Российской Федерации,

утвержденных распоряжением Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г., и в других документах1.

Насущность разработки нового документа существовала с 1996 года. Тогда на пост министра иностранных дел был назначен Е.М. Примаков, а на выборах в Соединенных Штатах на второй срок был избран Б. Клинтон. Американская администрация приступила к реализации глобальной стратегии, в основе которой была модель однополярного мира и силовые методы расширения зоны

демократии (на базе НАТО). Российский министр выступил с концепцией многополярного мира2, однако высказанные в то время идеи были доктринально

оформлены только в 2000 году в новой внешнеполитической концепции, получившей силу закона после подписания Президентом РФ В.В. Путиным3.

Вдокументе отмечено, что Россия остается активным участником современного мира, который переживает фундаментальные и динамичные перемены, глубоко затрагивающие ее интересы. Высказано несогласие с определением современной системы международных отношений как однополярной с правом

единственной сверхдержавы — США контролировать все мировые процессы. Отмечается, что стратегия односторонних действий может дестабилизировать международную обстановку, спровоцировать напряженность и гонку вооружений, усугубить межгосударственные противоречия, национальную и религиозную рознь. Указывается на то, что применение силовых методов в обход действующих международно-правовых механизмов не способно устранить глубинные социально-экономические, межэтнические и другие противоречия, лежащие в основе конфликтов, и лишь подрывает основы правопорядка.

Подчеркивается, что Россия будет добиваться формирования многополярной системы международных отношений, реально отражающей многоликость современного мира с разнообразием его интересов. Гарантия эффективности и надежности такого мироустройства видится во взаимном учете интересов. Отмечается, что миропорядок XXI века должен основываться на механизмах коллективного решения ключевых проблем, на приоритете права и широкой демократизации международных отношений. Россия заинтересована в стабильной системе международных отношений, основанной на принципах равноправия, взаимного уважения и взаимовыгодного сотрудничества. Эта система призвана обеспечить надежную безопасность каждого члена мирового сообщества в политической, военной, экономической, гуманитарной и иных областях.

Мы уделили особое внимание основополагающим документам образования СНГ и международной деятельности Российской Федерации, вошедших в Разделы I и II, так как они важны для лучшего понимания того, что произошло с Россией и ее политикой после 1991 года. Сохранение во втором издании отдельных документов, например, Концепции внешней политики Российской Федерации 1992 года, позволяет сравнить подходы, существовавшие на разных этапах деятельности России, понять концептуальную преемственность и отличие, сопоставить документы с дискуссионными работами российских ученых в соответствующие периоды времени (Т. I-III).

Конкретные шаги Российской Федерации в отношениях с другими странами получили отражение во внешнеполитических документах. Россия, как евразийская держава и одна из великих мировых держав, осуществляет свою международную деятельность на многих направлениях, среди которых выделяются основные и второстепенные. В разряд первых отнесены страны — участницы Содружества Независимых Государств, Объединенная Европа, страны Азиатско-Тихоокеанского региона (прежде всего, Китай, Япония), Соединенные Штаты Америки.

В целом следует отметить, что в начале нового века Россия существенно активизировала свою деятельность на региональных направлениях, что соответствует провозглашенной модели многополярного мира. Однако в силу того, что после роспуска СССР многие направления внешней политики были или свернуты или находились под влиянием ориентации на США и страны Запада (ЦВЕ, Ближний Восток, Южная Азия, Латинская Америка, Африка), активизация усилий, предпринятая на региональных направлениях Президентом Российской Федерации и МИД РФ, не смогла за короткий срок кардинально изменить состояние отношений России с отдельными странами. В силу этого, число документов, регламентирующих отношения РФ со странами указанных регионов, уступает документальной базе политики России в СНГ, в отношении США и Объединенной Европы.

Самое большое число договоров было подписано в рамках Содружества Независимых Государств. В настоящем издании сохранены основополагающие документы СНГ: «Беловежские соглашения» о создании Содружества; Устав СНГ; Договор о коллективной безопасности, известный как «Ташкентский договор»; «Лиссабонский протокол», который хотя и не является документом, подписанным в рамках СНГ, так как в нем, помимо России, Украины, Казахстана, Беларуси, участвовали США, но был важнейшим соглашением в области нераспространения ядерного оружия.

Несмотря на то, что политика России в СНГ критиковалась лидерами стран— участниц, российскими внешнеполитическими экспертами и политиками, высказывались предсказания о скорой «кончине» Содружества, оно продолжает существовать, и нельзя отрицать важность совместного существования и взаимодействия стран— участниц СНГ во всех сферах их деятельности — политической, экономической, военной, информационной, культурной и т.д. У стран наметился рост взаимной заинтересованности в совершенствовании концепции Содружества, структуры экономических связей, модели безопасности и взаимодействия в военной области для нейтрализации существующих и возникающих угроз стабильности и безопасности всему пространству СНГ и отдельным странам.

В Концепции внешней политики РФ 2000 года был признан феномен «разноскоростной и разноуровневой интеграции в рамках СНГ», было отмечено, что Россия исходя из этого будет определять параметры и характер своего взаимодействия с государствами — участниками СНГ как в целом в СНГ, так и в более узких объединениях, в первую очередь в Таможенном союзе, Договоре о коллективной безопасности. Первостепенной задачей объявляется укрепление Союза Беларуси и России как высшей на данном этапе формы интеграции двух суверенных государств.

Приоритетное значение будет уделяться совместным усилиям по урегулированию конфликтов в государствах — участниках СНГ, развитию сотрудничества в военно-политической области и сфере безопасности, особенно в борьбе с международным терроризмом. Отмечается, что серьезный акцент будет сделан на развитии экономического сотрудничества, включая создание зоны свободной торговли, реализацию программ совместного рационального использования природных ресурсов. Россия будет добиваться выработки такого статуса Каспийского моря, который позволил бы прибрежным государствам развернуть взаимовыгодное сотрудничество по эксплуатации ресурсов региона на справедливой основе, с учетом законных интересов друг друга. Это нашло отражение, в частности, в документах, подписанных в 2000 году между Азербайджаном и Россией (Бакинская декларация и Совместное заявление Российской Федерации и Азербайджанской Республики о принципах сотрудничества на Каспийском море).

Объем издания не позволил включить в него все двусторонние договоры, подписанные Российской Федерацией с отдельными странами — участницами Содружества, однако некоторые из них, прежде всего, договоры с Украиной, Беларусью, Казахстаном, Азербайджаном и Арменией вошли в настоящий том.

Особого внимания заслуживает Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной (1997), так как он сопровождался острыми дебатами в политико-академических кругах обоих государств, вызвал очень много разногласий. «Большой договор» с Украиной был ратифицирован Россией в 1999 году. В Государственной думе, которая в течение длительного

времени отказывалась одобрить соглашение, ратификация стала возможной, главным образом, благодаря позиции фракций КПРФ и «Яблока». Даже после завершения длительного периода переговоров и споров относительно целесообразности ратификации этого договора продолжается полемика по этому вопросу. Некоторые российские специалисты по внешней политике назвали этот договор «обманом века» и «коренным просчетом сторонников договора Москвы и Киева», которые, по их мнению, заблуждаются, рассматривая ратификацию как необходимое условие для более тесной интеграции между двумя государствами. Ряд украинских экспертов, в свою очередь, назвали противников ратификации «жертвами провинциального мышления во внешней политике России»4.

В ходе разработки положений Договора самые серьезные трудности и разногласия возникли по вопросам о статусе Севастополя и раздела Черноморского флота. При ратификации российско-украинского договора в Государственной думе условием его вступления в силу стало требование России к Верховной раде Украины ратифицировать Соглашение по Черноморскому флоту, поэтому документы, в которых оговариваются условия раздела и пребывания Российского флота на территории Украины, также включены в хрестоматию (соглашение ратифицировано в 1999 году).

Внимание к этим документам по-прежнему сохраняется, так как в целом «украинский вопрос» в политике России остается открытым. Сохраняются перспективы для сближения двух стран в решении проблем безопасности, для более тесного и плодотворного для обеих сторон экономического взаимодействия, для более прагматичных оценок перспектив сотрудничества России и Украины как крупнейших региональных держав.

Не утрачивает своей актуальности вопрос о совершенствовании модели Содружества и модели отношений между странами — участницами. Включенный в хрестоматию Договор о союзе Беларуси и России (1997) важен не только как двусторонний документ, направленный на углубление интеграции между двумя странами, но и как закрепление новой модели отношений между Россией и странами СНГ. У этого договора также много критиков в России и Беларуси, вокруг него ведутся споры за пределами обоих государств — в странах СНГ, в Польше, Литве, США. Некоторые европейские и американские ученые высказывали мнение, что формирование союза двух государств может представить «угрозу» для соседних европейских стран5. Не прошло бесследно подписание этого договора в субъектах Российской Федерации, некоторые из них, например, Татарстан, Ингушетия и ряд других, посчитали, что союз России и Беларуси может разрушить сложившуюся федеративную структуру Российской Федерации.

Однако по мнению ряда российских специалистов, которые считают Договор о союзе Беларуси и России геополитически важным для интересов страны, двусторонняя модель отношений России с государствами, образовавшимися после распада СССР, в условиях, когда многие договоры не ратифицированы всеми членами Содружества или не работают, может стать основной в политике Российской Федерации. Была высказана мысль о том, что в долгосрочной перспективе более прочная интеграция между постсоветскими государствами может строиться на базе двусторонних отношений6.

Отношения с Соединенными Штатами остаются важнейшим направлением внешней политики Российской Федерации. Подписанные в 1992–1993 годах российско-американские документы позволяют увидеть, какие идеи и принципы

провозглашались лидерами государств в то время, когда идея «равноправного партнерства» Российской Федерации и Соединенных Штатов еще была жива и сохранялась надежда на то, что интересы России будут учтены при решении вопросов международной безопасности, прежде всего, при решении вопроса о будущем статусе НАТО и ее роли в системе европейской безопасности.

Важнейшим документом, подписанным США и Россией, был Договор о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений — СНВ-2 (1993). Долгое время он оставался камнем преткновения в двусторонних отношениях, из-за отказа российского парламента ратифицировать договор. Мнения относительно целесообразности ратификации СНВ-2 разделились среди военных и гражданских специалистов, среди депутатов обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Особенно активно против ратификации СНВ-2 выступали депутаты Государственной думы, принадлежавшие к так называемой «левой» оппозиции, хотя о необходимости корректировки договора, в связи с расширением НАТО, заявляли также и многие либеральные политики и эксперты (договор был ратифицирован конгрессом США в 1996 году, Федеральным Собранием РФ в 2000 году).

В 2001 году с приходом к власти в США республиканской администрации осложнился диалог между Россией и США по проблемам безопасности, что было вызвано заявлением президента Дж. Буша о планах развертывания национальной противоракетной обороны (НПРО) и о возможности выхода США из Договора по ПРО 1972 года. Этот договор был назван устаревшим, не соответствующим реалиям современного мира и не обеспечивающим защиту США.

Россия высказалась против ликвидации Договора по ПРО 1972 года, заявив о том, что слом существующих договоренностей может разрушить всю систему международной безопасности, привести к дестабилизации ситуации в мире, вызвать необратимые процессы, в частности, в области распространения ядерного оружия. Было заявлено, что реализация США планов создания противоракетной обороны территории страны неизбежно вынудит Российскую Федерацию принять адекватные меры по поддержанию на должном уровне своей национальной безопасности.

Однако 13 декабря 2001 года Президент Дж. Буш заявил о выходе США из Договора по ПРО 1972 года, что произошло через шесть месяцев после официального уведомления России в июне 2002 года. Несмотря на это, переговоры по проблемам сокращения вооружений между двумя ведущими ядерными державами, несмотря на имеющиеся проблемы, продолжаются и имеют важное международное значение. В хрестоматию включен двусторонний российско-американский договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов, подписанный в ходе визита Президента США Дж. Буша в Россию в мае 2002 года.

Начиная с 1992 года, Соединенные Штаты укрепляли модель евроатлантической безопасности путем усиления и расширения НАТО.

Россия сохраняет негативное отношение к расширению НАТО. Однако реально оценивая роль Организации Североатлантического договора, Россия исходит из важности сотрудничества с ней в интересах поддержания безопасности и стабильности на континенте и открыта для конструктивного взаимодействия. При этом отмечается, что по целому ряду параметров политические и военные установки НАТО не совпадают с интересами безопасности Российской Федерации, а порой прямо противоречат им. В первую очередь это касается положений

новой стратегической концепции НАТО, не исключающих ведения силовых операций вне зоны действия Вашингтонского договора без санкции Совета Безопасности ООН. Насыщенное и конструктивное сотрудничество между Россией и НАТО видится возможным лишь в том случае, если оно будет строиться на основе должного учета интересов сторон и безусловного выполнения принятых на себя взаимных обязательств7.

В 1997 году был подписан Основополагающего акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора. В 2002 году отношения России и НАТО вышли на новый уровень — 28 мая 2002 года на авиабазе Пратика-ди-Маре близ Рима была принята «Декларация Глав Государств и Правительств РФ и государств — членов НАТО» в формате «19+1» («двадцатка»), по которой Россия получила новые возможности участия в решении проблем международной безопасности, хотя и не получила права «вето».

Во втором издании мы постарались расширить раздел по региональной политике Российской Федерации, однако число широкомасштабных двусторонних документов все-таки остается небольшим, что объясняется сложностью восстановления или выстраивания заново отношений с государствами АТР, Ближнего Востока, Латинской Америки, возможностями России и проблемами, существующими в отношениях с отдельными странами (например, проблема Курильских островов в отношениях с Японией, проблема торговли оружием и отношения с Ираном, Ираком, последствия войны в Афганистане и отношения с Афганистаном, Пакистаном, Индией и т.д.).

Несмотря на трудности, Россия продолжает проводить активную политику установления конструктивных отношений с ведущими региональными державами, прежде всего с Китаем и Японией. Приводимые в данном издании документы свидетельствуют об определенных достижениях политики Российской Федерации в Азиатско-Тихоокеанском регионе и в Южной Азии (Индия), хотя для налаживания полномасштабного взаимодействия требуется время и значительные дипломатические усилия. Существующие проблемы в немалой степени объясняются не только возможностями России в новом субъектном качестве (меньшими, чем у Советского Союза), но и влиянием других сильных игроков, прежде всего США, которые остаются весьма привлекательным партнером для многих стран, особенно в экономической сфере. Действия России в АТР, прежде всего по налаживанию сотрудничества в области безопасности, вызывают настороженность у американских политиков. Однако представляется, что в складывающейся международной ситуации, когда значительная часть держав остается за рамками расширяющегося Североатлантического альянса, когда на Ближнем Востоке и в Азии сохраняется нестабильность, России необходимо сотрудничество в области безопасности с ведущими державами АТР, Ближнего Востока и Южной Азии.

Как отмечали российские специалисты, после распада СССР и Организации Варшавского договора отношениям с европейскими странами, особенно со странами Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), не уделялось должного внимания. Россия «ушла» из Европы, не позаботившись о сохранении и использовании имевшегося позитивного потенциала. Большинство восточноевропейских стран отдают предпочтение развитию отношений с США и западноевропейскими государствами, а Россия, находящаяся в кризисном состоянии, не рассматривается ими как основной партнер в области экономики и безопасности. Отдельные стра-