§ 3. Система административного права 7

закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носите­лей административной власти во внесудебном порядке воздей­ствовать на граждан и организации. Но административно-право­вое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

В управленческих отношениях есть субъект и объект воздей­ствия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъ­ектов правоотношений, носителей определенных прав и обязан­ностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвлас­тному не нужно/упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организа­ции управленческого труда, разнообразные права граждан, про­цедуры разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает управленческим отно­шениям цивилизованной характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии.

§ 3. Система административного права

Наряду с предметом и методом регулирования, третьей осо­бенностью самостоятельной отрасли права является ее целост­ность. Эта черта довольно четко прослеживается в администра­тивном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопреде­лили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм'.

Административное право — целостная система правовых норм и институтов. Их объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с .другом, опираться на единые определения, использовать единую терми­нологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический — административно-правовой — режим регулирования.

«Под юридическим режимом следует понимать особую, це­лостную систему регулятивного воздействия—особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязаннос­тей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реали-

' В реальной правовой системе могут быть и внутриотраслевая несогласован­ность норм и даже противоречия между ними, но это не правило, а исключение из него.

8 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

зации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»'. Два основ­ных элемента более всего влияют на отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих по­ложений, пронизывающих содержание отраслевых норм".

Административное право принадлежит к числу публичных от­раслей, поэтому общеотраслевой режим административного пра­ва носит публично-правовой характер. Это означает прежде все­го опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства по осуществле­нию публичных интересов, ведению общих дел была абсолюти­зирована, коллективное преобладало над индивидуальным.

В настоящее время коренным образом меняется подход к це­лям и задачам административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст. 2 Конститу­ции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей цен­ностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». На первое место сре­ди задач исполнительной власти выходят выражение, соблюде­ние и защита прав и свобод человека. Можно говорить об опреде­ленном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, — реализация, защита прав и свобод.

Основные цели административного права можно определить так:

1) создание условий для эффективной деятельности админис­тративной (исполнительной) власти как важного инструмента обес­печения безопасности граждан, общества, государственного ап­парата, страны;

2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации);

^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 245. ' Ж. Ведель вторую часть своего учебника «Административное право Фран­ции» назвал «Административный режим». В это понятие он включил следующие элементы: принцип разделения властей, юрисдикцию административного судьи, правовой режим административных актов, принцип законности, ответственность администрации и ее представителей (см.: Ведель Ж. Административное право Франции. М„ 1973. С. 66-273).