§ 1. Содержание законности (правозаконности) 231

В науке административного права Франции признается, что этот принцип «применительно к администрации выражает норму, согласно которой администрация должна действовать в соответ­ствии с правом»^ Главное требование законности к исполнитель­ной власти состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

Подавляющее число подзаконных нормативных актов издается исполнительно-распорядительными органами. Только они и орга­ны государственной власти вправе осуществлять правотворчест­во. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы — снижение роли законов, преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.

В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность законности, как подчинение ад-. министрации нормам, которые она сама выработала, а также со­держащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменитель-ного акта. И тем более такая подзаконная норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С нею должен в ряде слу­чаев считаться и вышестоящий орган (если она например, приня­та исполнительным органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий).

«В современный период договор становится важным регулято­ром общественных отношений как в случаях замены им ранее действовавших административно-правовых норм, так и вследст­вие расширения его содержания»^. Все более возрастает роль меж­дународных, государственно-правовых и административных (между административно-территориальными единицами, между разны­ми управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения — важная задача управленческих структур.

Таким образом, важная особенность законности в управлении — необходимость соблюдения наряду с законами международ-

' Ведель Ж. Административное право Франции. М„ 1973. С. 185. " Тихомиров К). А. Договор как регулятор общественных отношений. // Право­ведение. 1990. № 5. С. 35.

232 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти

ных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией. Для ис­полнительно-распорядительных органов и их служащих обяза­тельны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполни­тельной власти, судов и судей.

Нельзя и невозможно активную администрацию лишать дис­креционных полномочий, жестко пеленать ее юридическими пред­писаниями. В рамках закона она должна иметь возможность вы­бора оптимальных вариантов. Целесообразность деятельности, общественно полезная цель — существенный компонент закон­ности в управлении. Здесь важно учесть, что законы рассчитаны на обычные условия, нормальные обстоятельства. Но случается и так, что ситуация становится экстремальной и соблюдение ка­кой-то нормы, реализация предписания суда или прокурора мо­жет поставить под угрозу правопорядок в регионе, стране. На­пример, арест участника массовых беспорядков в условиях обострившихся социальных, национальных противоречий. Для установления чрезвычайного положения, введения президентского правления требуется определенное время, а исполнительная власть сразу же должна позаботиться о предотвращении вредных по­следствий, оказании помощи пострадавшим. И главный ориентир здесь — общественная польза.

Ею же должна руководствоваться исполнительная власть при возникновении ситуаций, угрожающих личной и общественной без­опасности, не охваченной правовым регулированием.

Признавая за исполнительной властью возможность временно­го, эпизодического отступления от законов во имя общественной пользы, конституционных принципов, ее право действовать целе­сообразно в условиях крайней необходимости (например, при ос­вобождении заложников), следует подчеркнуть, что это не более, чем редкие исключения из разрешительного порядка ее функци­онирования. Она вправе делать только то, что разрешено законом и иными юридическими нормами. Формирование правового госу­дарства требует того, чтобы разрешительный порядок для госу­дарственных органов, организаций и должностных лиц, имеющих властные функции и полномочия, стал всеобщим и гарантирован­ным. Всеобщим — значит таким, когда бы он без каких-либо ис­ключений распространялся на всех субъектов власти. Гарантиро­ванным — значит таким, когда бы он подкреплялся необходимыми юридическими формами и процедурами, способными предотвра­тить его нарушения и устранить их последствия.

Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами административной власти, с одной стороны, и