§ 4. Специальные статусы индивидуальных субъектов 45

Начиная с первого учебника для вузов по административному праву, изданного в 1940 г., авторы включали в последующие учеб­ники специальные параграфы о разрешительной системе'.

Под «разрешительной системой» понимается совокупность пра­вил, предписывающих получение разрешения на осуществление определенной деятельности и регулирующих контроль за нею.

Получение предварительных разрешений исполнительных ор­ганов на совершение определенных действий достаточно широко распространено, а правоотношения, возникающие между аппа­ратом управления и гражданами, организациями по поводу их получения являются административными. Можно выделить основные черты разрешительной системы. Во-первых, это особый порядок деятельности, который регу­лируется нормами права, содержащимися в законах и подзакон­ных актах. Его целью является обеспечение общественной без­опасности, справедливого распределения общественных фондов и правопорядка в целом. Он связан с действиями, которые пред­ставляют повышенную опасность для граждан, общества, госу­дарства, с санкционированием исключений из общих правил, с обеспечением начал социальной справедливости. В условиях чрез­вычайных обстоятельств, военного положения пределы разреши­тельной системы расширяются. Но ее необоснованное расширение в нормальных и экстраординарных условиях влечет ограничение прав и свобод граждан и развитие бюрократизма, рост власти государственных служащих.

Во-вторых, разрешительная система реализуется в рамках ад­министративно-правовых отношений между органами исполни­тельной власти, должностными лицами, с одной стороны, и инди­видуальными или коллективными субъектами, желающими получить разрешение, с другой. Юридическим фактом, влеку­щим возникновение соответствующих отношений, является по­дача заинтересованными и уполномоченными субъектами заяв­лений. Такие отношения возникают не по инициативе субъектов исполнительной власти.

В-третьих, ядро (цель) этих правоотношений — получение раз­решения на действие (бездействие), т. е. принятие индивидуаль­ного управомочивающего акта. Оно является завершением пред­варительного контроля, проверки обоснованности заявления. Разрешение может быть дано на определенный или неопреде­ленный срок и называться лицензией, квотой, патентом, сертифи-

^ См.: Советское административное право. М„ 1940. С. 294; Советское админис­тративное право. М., 1950. С. 297; и др.

46 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России

катом и иначе. В основе разрешения (отказа) могут быть обычные и дискреционные полномочия субъекта власти. Последователь­ная реализация идеи расширения прав и свобод граждан пред­полагает ограничение свободы усмотрения государственной ад­министрации при рассмотрении заявлений граждан, более четкое закрепление в законах процедур выдачи разрешений, оснований отказов, порядка обжалования.

В-четвертых, атрибутивным признаком разрешительной сис­темы является административный надзор за тем, как осущес­твляются разрешенные деяния. О нем можно говорить лишь в тех случаях, когда после выдачи разрешения на весь срок его дей­ствия между его получателем и компетентными государственны­ми органами сохраняются административно-правовые отношения.

В-пятых, за нарушение правил разрешительной системы к виновным применяются разнообразные меры административно­го принуждения и в том числе такая мера, как временное или постоянное прекращение действия разрешения (лишение прав, приостановление, прекращение действия лицензий).

Таким образом, если гражданин не эпизодически, а на опреде­ленное время попадает в орбиту разрешительной системы, он становится обладателем специального административно-право­вого статуса'. Последний включает в себя обязанности необходи­мого оформления заявления и прилагаемых к нему документов, прохождения контроля и содействия ему, соблюдения правил осу­ществления разрешенных действий. Кроме дополнительных обя­занностей, с этим статусом связано расширение административ­ной деликтоспособности, а также получение прав, ради которых гражданин и стал субъектом рассматриваемых правоотношений. Это, например, право управления автомототранспортом, право приобретения огнестрельного оружия, право эксплуатации ра-диопередающих устройств.

Необходимо отметить, что действие разрешения может быть прекращено, разрешительные правоотношения могут закончиться как в связи с совершением гражданином противоправных дейст­вий, так и по другим основаниям, в том числе из-за ухудшения состояния здоровья и иных невиновных изменений у субъекта, вступления в силу нового нормативного акта, вновь возникших обстоятельств (чрезвычайная ситуация, появление новых техни­ческих средств). При наличии законных поводов содержание раз­решения может быть ограничено или расширено.

' За последние годы российским законодательством достаточно четко урегули­рован еще один специальный административно-правовой статус — статус госу­дарственного служащего. Его содержание будет проанализировано в главе 6.