Д.Н.Бахрах

 

Административное право

 

 

учебник для вузов

 

Москва, 2004

Предисловие

В демократическом государстве формирование и порядок дея­тельности административной (исполнительной) ветви государствен­ной власти должны быть четко урегулированы юридическими нор­мами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государствен­ного аппарата — исполнительной власти.

Административное право — важнейшая отрасль правовой сис­темы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собствен­ности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества.

Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с предста­вителями исполнительной власти, организационные основы, сис­тему государственной администрации, полномочия ее структур­ных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стра­не повлекли коренные изменения всего массива административ­но-правовых норм. В 90-х годах XX века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему ад­министративно-правового регулирования. Были закреплены де­мократические начала организации и функционирования испол­нительной власти, расширены права граждан, значительно повы­шена роль закона в регулировании властеотношений.

В работе над учебником «Административное право» автор стре­мился использовать богатейший опыт подготовки учебной лите­ратуры по административному праву СССР в 1940—1990 гг. и учесть кардинальные изменения в правовой системе Российской Федерации в 1990—1996 гг. При освещении тех институтов адми­нистративного права, которые принято было описывать в учебни­ках (государственная служба, административные акты, админис­тративная ответственность и др.), в максимальной степени учиты­вались новые положения законодательства. Одновременно значи­тельное внимание было уделено описанию тех административно-правовых институтов, которым в учебниках прошлых лет не было

уделено должного внимания (административные договоры, спе­циальные административно-правовые режимы, административ­ный надзор, административное пресечение, поощрение в деятель­ности исполнительной власти, дисциплинарное принуждение на основе норм административного права и др.).

Настоящий учебник написан на основе критического осмысле­ния огромного массива нормативных актов, практической деятель­ности государственного аппарата. В нем использованы основные положения работ по административному праву, опубликованных на русском языке советскими и российскими издательствами, а также результаты научных исследований автора за период с 1955 г.

В основу содержания и структуры этой работы положены раз­работанная автором и утвержденная советом Уральской государ­ственной юридической академии программа учебной дисциплины и курс лекций по административному праву, ежегодно читаемый студентам.

Проф. Д.Н. Бахрах

Содержание

Предисловие VII

Часть 1. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права 1

§ 2. Метод административного права .. 4

§ 3. Система административного права . 7

§ 4. Нормы административного права . 10

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени . 13

§ 6. Источники норм административного права 16

Глава 2. Административно-правовые отношения

§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений . 20

§ 2. Структура административного правоотношения . 21

§ 3. Система коллективных субъектов административного права 23

§ 4. Содержание административно-правового статуса

государственных коллективных субъектов 26

Глава 3. Индивидуальные субъекты административного

права России

§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных

субъектов .. 29

§ 2. Административно-правовой статус гражданина 32

§ 3. Административно-правовой статус иностранных

граждан и лиц без гражданства .. 35

§ 4. Специальные административно-правовые статусы

индивидуальных субъектов .. 40

§ 5. Способы защиты прав граждан 47

§ 6. Право гражданина на административную жалобу 50

§ 7. Право гражданина на судебную защиту

(административная юстиция в РФ) 56

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба,

причиненного незаконными действиями исполнительной

власти и ее должностных лиц 61

Глава 4. Административная власть

§ 1. Основные признаки административной

(исполнительной) власти 64

Содержание

§ 2. Демония административной власти в СССР 69

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти . 73

§ 4. Линейная и функциональная власть .. 75

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной

власти 77

§ 6. Административное ведомство 78

§ 7. Административная подведомственность 81

Глава 5. Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие органа исполнительной власти 84

§ 2. Виды органов исполнительной власти . 86

§ 3. Правительство Российской Федерации 88

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти . 96

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной

власти . 99

Глава 6. Государственная служба

§ 1. Понятие службы 102

§ 2. Государственная должность 103

§ 3. Государственный служащий и государственная служба 108

§ 4. Правовой институт государственной службы . 111

§ 5. Основные принципы государственной службы . 114

§ 6. Классификация государственных служащих 120

§ 7. Обязанности и права государственного служащего 126

§ 8. Замещение государственных должностей . 132

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная

карьера) 135

§ 10. Управление государственной службой 146

Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти 150

§ 2. Административный процесс . 153

Глава 8. Правовые акты исполнительной власти

(административные акты)

§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной

власти (административного акта) 157

§ 2. Виды административных актов . 159

§ 3. Условия эффективности административных актов 162

§ 4. Процесс принятия административных актов 167

§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия

административных актов .. 168

Глава 9. Административные договоры

§ 1. Место административного договора в деятельности

исполнительной власти . 171

§ 2. Структура и признаки административного договора 174

§ 3. Функции административного договора 180

§ 4. Административный договор и административный акт 183

Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной

власти 185

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти 188

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 190

§ 4. Правовое принуждение . 197

Глава II. Специальные административно-правовые режимы

§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых

режимов 201

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения . 203

§ 3. Режимы особого и военного положения 208

§ 4. Режим секретности 211

§ 5. Общий и специальные таможенные режимы . 217

§ 6. Режим охраны Государственной границы

Российской Федерации 220

Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности

исполнительной власти

§ 1. Содержание законности (правозаконности) . 228

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности) 234

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной

власти . 237

§ 4. Контроль органов законодательной власти за органами

исполнительной власти . 241

§ 5. Общий административный надзор 244

§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления

административной власти 252

Часть II. Принуждение по административному праву

Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного принуждения

§ 1. Виды принуждения и ответственности по административному

праву 255

§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения 256

§ 3. Административно-восстановительные меры . 258

Глава 14. Административное пресечение

§ 1. Понятие и виды мер пресечения 261

§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из

мест лишения свободы 264

§ 3. Принудительное лечение 268

§ 4. Применение огнестрельного оружия . 271

§ 5. Административное задержание гражданина . 275

Глава 15. Понятие и основания административной

ответственности

§ 1. Признаки административной ответственности 280

§ 2. Нормативная основа административной ответственности 282

§ 3. Административное нарушение (деликт) и административное

правонарушение 284

§ 4. Состав административного проступка 287

Глава 16. Административные взыскания

§ 1. Система административных взысканий 293

§ 2. Виды административных взысканий 295

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных

взысканий 300

Глава 17. Общая характеристика производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Понятие и принципы производства по делам об

административных нарушениях .. 306

§ 2. Доказательства в производстве по делам об

административных нарушениях .. 309

§ 3. Участники производства по делам об

административных нарушениях .. 311

§ 4. Сроки в производстве по делам об административных

нарушениях 313

§ 5. Подведомственность дел об административных

нарушениях 316

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения 318

Глава 18. Стадии производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об

административных нарушениях .. 324

§ 2. Административное расследование 325

§ 3. Рассмотрение дел об административных проступках 330

§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных

нарушениях 335

§ 5. Исполнение постановлений 339

§ 6. Материально-правовые и процессуальные особенности

отдельных категорий дел 343

Глава 19. Дисциплинарное принуждение по

административному праву

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения 348

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву 350

§ 3. Материальная ответственность по

административному праву 353

 

Указатель сокращений

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ВВС РСФСР — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

ВВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ

ГК РФ — Гражданский кодекс РФ ГПК РСФСР Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

КоАП РФ         — Кодекс РФ об административных правонарушениях

САПП РФ —Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ — Собрание законодательства РФ

ТК РФ — Таможенный кодекс РФ

УПК РФ          — Уголовно-процессуальный кодекс РФ

Часть 1. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права

Административное право — самостоятельная отрасль право­вой системы России. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового ре­гулирования.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе органи­зации и деятельности исполнительной власти. В законодатель­стве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие понятия: исполнительная власть, госу­дарственное управление, государственная администрация', ад­министративная власть. Все эти названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность слу­жащих, органов), выполняемую им деятельность (управленчес­кую, исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, ад­министративную) власть.

В самом общем виде можно сказать, что административное право — это управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования госу­дарственной администрации, обслуживает сферу государственного управления. Административно-правовое регулирование произво­дится путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества, положениям Консти-

' Эти понятия связаны с властной деятельностью, которая осуществляется под руководством более высокой власти (парламента, монарха и т. д.). Но их смысл не совпадает полностью. Управление — это деятельность, администрация — основ­ной субъект этой деятельности, власть — главный способ ее осуществления. По­нятие «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание влас­тной деятельности, понятие «государственная администрация» связано с ее субъ­ектом. Понятия «административная власть», «исполнительная власть» не иден­тичны, но оба соединяют субъектов, деятельность и методы воздействия, часто под ними понимают только власть.

2 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

туции РФ; в) охраны урегулированных нормами административ­ного и других отраслей права' общественных отношений; г) вы­теснения из сферы деятельности исполнительной власти обще­ственных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие «государственная администрация»?

Во-первых, главным образом, имеется в виду властная дея­тельность органов исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей, спецучреждений МВД, вузов и др.).

Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руково­дителей иных государственных органов. Председатель представи­тельного органа и тем более руководитель его аппарата, проку­рор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда, занимается не правосудием, а управлением.

В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая ад­министративные дела (о мелком хулиганстве, злостном непови­новении и многие другие), реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия.

В-четвертых, по поручению государства, на основе передан­ных им властных полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и другие общественные формирования.

Следовательно, предметом административного права являют­ся отношения, возникающие при организации аппарата исполни­тельной власти, в процессе его административной деятельности, а также административной деятельности ряда подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при осуще­ствлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных органов, в ходе реализации админис­тративной власти судьями и общественными организациями.

Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства. При функционировании исполнитель­ной власти (государственной администрации) она вступает в от­ношения с гражданами, предприятиями, общественными органи­зациями. Административное право регулирует деятельность обеих

* Например, ст. 41 КоАП РСФСР устанавливает административную ответствен­ность за нарушение законодательства о труде и правил по охране труда.