Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

461

благосостоянии и безопасности населения; кроме того, они имеют финансовую, распорядительную и исполнительную власть; во-вторых, компетенция городских общин в тех же государствах сокращается в пользу выделения полиция безопасности. В государствах Германии этот вопрос значительно видоизменяет городское устройство; там есть местности, где города на основании их старинных уставов по собственному праву имеют полицию безопасности; затем все остальные города Германии считают полицию безопасности правительственным делом, но обыкновенно заведывание ею поручается главе общинного управления; в-третьих, государства, где не разделяются сельские и городские общины, вообще значительно суживают компетенцию их, или же, в случае ее расширения, берут на себя назначение исполнительных органов общины.

Таким образом, мы можем с уверенностью сказать, что везде в Западной Европе компетенция общины без сомнения является известным кругом административных обязанностей, которые различаются лишь по степени доверия, оказываемого государством общине. Слияние сельской и городской общины, как это было во Франции, привело к тому, что вообще самостоятельность общины значительно уменьшилась. Земские учреждения, как мы уже говорили, пользуются далеко не такою лестною репутацией, какою пользуется свобода общины. Земское представительство после революции можно свести к двум типам: земское представительство некоторых государств, как показатель остатка значения этих провинций в смысле самостоятельных государств (провинция Австрии, Пруссии и Баварии, также Голландии и т. п.); во-вторых, земское представительство во Франции, как играющее роль эксперта при органах администрации; первый тип постепенно отживал свой век, второй - должен был пройти долгий путь, чтоб из пособника администрации дойти хоть до скромной роли органа, контролирующего администрацию. Не всем государствам удалось сразу, как это сделала Бельгия, выйти на новую дорогу и сделать земское представительство не политическою, а административною властью в государстве. Мы видим в европейских государствах обыкновенно только один самоуправляющийся земский округ; только в России, Австрии и Пруссии их два; другими словами, только в этих трех государствах уезды имеют земское представительство. Правда, во Франции и Греции являются еще в уездах выборные советы, но они играют только роль экспертов при главе уездной власти […].

23. Градовский А.Д. Социализм на западе Европы и в России.

[О конституционных условиях утверждения местного самоуправления в России]

Когда всякие места и поприща оцениваются с точки зрения «ренты», можно ли ожидать, что человек поклонится местному самоуправлению, как зародышу нового бытия, и отвернется от иного «поприща», выражающего отживающую идею, например, идею централизации административной опеки? Самоуправление возможно только в той стране, где люди смотрят на общественное служение как на естественное дополнение и последствие своего личного положения на местах; когда они видят в занятии этих мест обязанность; когда они идут на эти места так же вольно и непринужденно, как наши предки шли в полки; когда, одним словом, на человека, не служащего так или иначе земству, будут смотреть так же удивленно, как прежде смотрели на «неслужащего дворянина».

Тогда «местное самоуправление» действительно обратится в твердую исходную точку нашего развития к новому и лучшему. До тех же пор всякие рассуждения о сравнительных достоинствах децентрализации и централизации, земского представительства и бюрократии, самоуправления и опеки останутся рассуждениями, не имеющими практического значения. Кроме того, они будут вредными рассуждениями в том

462

смысле, что всегда будут набрасывать тень на искренность рассуждающего и даже на достоинство проповедуемых им принципов. Когда человек, в силу теоретической привычки, твердит о пользе самоуправления и в то же время ради «ренты» занимает место, с которым сопряжены мероприятия в духе централизации и опеки, он производит впечатление человека, делающего не то, что думает, и думающего не то, что делает, словом призрака, человека лжи, лгущего другим и себе.

Не требуйте от него, чтобы он сказал вам, куда мы идем, он этого не знает и едва ли думал серьезно об этом. Еще меньше может он ответить на вопрос, куда мы должны идти. При той привычке прилаживаться к внешним обстоятельствам, согласовать несогласуемое и примирять непримиримое, какая вырабатывается в личной «борьбе за существование» в переделке на русский лад, он не в состоянии будет поставить себе вопрос прямо и ответить на него откровенно. Явятся наши знаменитые «с одной стороны, с другой стороны, принимая во внимание то и это, не упуская из виду другого и третьего», одним словом, все, что изобретено для успокоения совести современного человека.

24. Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. II. Две реформы.

[Cлабые и сильные стороны Городового Положения 1780 г.]

[…] Городовое Положение 1870 года – типичное произведение знаменательной эпохи великих реформ; как и большинство правительственных начинаний 60-х годов, оно проникнуто умеренно-либеральным духом. Проблема самоуправления поставлена в нем на прочных и правильных основаниях, но в частности допущены уклонения от чистоты общих принципов, продиктованных недоверием к молодым общественным силам, особенно к наиболее демократическим элементам городского населения. С особенной силой это недоверие в городской демократии сказалось на установленной Городовым Положением избирательной системе, которая просто была скопирована с наименее демократической в западно-европейских избирательных системах – прусской трехразрядной системы.

[…] Внутреннее устройство органов городского управления было поставлено на правильных основаниях; распорядительные функции были предоставлены городской думе, управа же сделана исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой; распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались издаваемой думой инструкцией; дума могла любого члена управы отстранить от должности и предать суду.

Городской голова занимал более независимое положение; избираемый думой, он утверждался в должности губернатором или министром; дума не могла предать его суду своей властью; ей предоставлено было лишь просить об этом высшее правительство, предание же суду зависело в окончательном счете от первого департамента сената. Городской голова являлся к тому же председателем думы и в этой роли мог оказывать большое влияние на ход дел в думских заседаниях. Так как городской голова утверждался в должности администрацией, которая всегда могла использовать право утверждения, чтобы не допустить на этот важный пост неугодное ей лицо, то самостоятельная роль, отведенная городскому голове, обеспечивала администрации в известных пределах косвенное влияние на ход городских дел, чтобы сообразовать направление деятельности городских управлений с «видами правительства».

Лучшей стороной реформы 1870 года являлось предоставление городскому управлению широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации, а в некоторых случаях и министерства, подлежали лишь наиболее важные постановления думы, в роде заключения займа, отчуждения или продажи городской недвижимой собственности, установ-

463

ления такс, повышение размеров обложения и т.п.; кроме того, требовалось согласие администрации на издание составленных думой обязательных постановлений; огромное же большинство дел, в том числе и годичные сметы, решались думой в окончательном виде, не нуждаясь в чьем-либо утверждении. На губернатора был возложен надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления […].

[…] Эпоха великих реформ сменилась эпохой постепенно нараставшей правительственной реакции. Высшего своего развития реакция достигла к концу 80-х годов, когда сразу были проведены три реформы, тяжело отразившиеся на местной жизни – замена в 1889 году мировых судей земскими начальниками, земская реформа 1890 года и городская реформа 1892 года […].

Городовое Положение реформой 1892 года было подвергнуто коренным изменениям в виде «согласования порядка действий городского общественного управления с началами, преподанными для деятельности земских учреждений». Это «согласование» было действительно, проведено по всем статьям и городское управление было превращено в полубюрократическое учреждение […].

25. Шрейдер Г. И. Наше городское общественное управление. Городские бюджеты и дефициты.

Для того, чтобы городское управление могло полной мере выполнить свои обязанности и разрешить свои задачи, оно, помимо всего прочего, прежде всего должно располагать необходимыми ресурсами. Ни от какого учреждения нельзя требовать того, для свершения чего ему не дано материальной возможности. Если не подлежит сомнению многочисленность дефектов, которыми страдает наше современное городское хозяйство, то нельзя также отрицать одной из главнейших причин – бедности городских касс; эта бедность, несомненно, делает невозможной такую рациональную и широкую постановку городского хозяйства, какая необходима для удовлетворения в полной мере нужд и потребностей городского населения […].

26. Шрейдер Г. И. Наше городское общественное управление.

Абсентеизм гласных, его значение и причины.

[…] Все сказанное вполне достаточно, кажется, объясняет, в какой мере абсентеизм и индифферентизм современных гласных обусловливаются характером их данного личного состава. При недостаточно развитом чувстве долга, при слабом сознании своих общественных обязанностей, наконец, при отсутствии страха за свои классовые интересы, обеспеченные однородностью личного состава и весьма строем городских учреждений, – при всем этом было бы чрезмерным оптимизмом ожидать, что современные городские гласные, по крайней мере, большинство их, проявят особенную охоту тратить время и труд на аккуратное, усердное и активное участие в делах городского управления и ведении городского хозяйства. Но нельзя все-таки сводить все к одной «охоте», так как, даже при наличности ее, нужна еще «возможность»; ровно как нельзя все валить на личный состав, а необходимо также справиться с теми условиями, в которых ему приходится отправлять свои обязанности. Далеко не везде состав гласных так безнадежно плох, и можно даже насчитать немало таких дум, состав которых, благодаря особенно благоприятно сложившимся местным условия.

464

27. Шрейдер Г. И. Наше городское общественное управление.

Количественная сторона вопроса о думском составе.

Какими началами следовало бы руководствоваться при определении количества гласных. – Историческая справка. – Нормы 1892 года. – Административный ранг городов и количество их населения. – Мнимый шаг вперед, приведший к сокращению думского комплекта. – Результаты этого сокращения.

Вопрос о личном составе наших городских дум является в настоящее время едва ли не одним из самых злободневных. К сожалению, возможность его правильного решения исключается той односторонностью, с которой он обычно трактуется. Будет поэтому вполне благовременным напомнить о том, чего не следовало бы забывать, именно, что вопрос о составе, кроме почти исключительно обращающей на себя общее внимание качественной стороны, иметь также, обычно упускаемую из виду, весьма не маловажную количественную сторону. Нетрудно помнить те начала, которыми следовало бы руководствоваться при установлении нормального количества лиц, подлежащих избранию в состав распорядительного органа городского общественного управления. Городская дума призвана служить интересам местного населения, поскольку, по крайней мере, последнее представлено данным контингентом городских избирателей. Отсюда – принцип количественного соответствия думского комплекта составу этого контингента. Городская дума должна быть, по возможности, его полным и точным отражением, конечно, в уменьшенном масштабе; следовательно, количество думских мандатов должно быть настолько велико, чтобы в думе нашлось достаточно места всем, в соответствующих пропорциях взятым, родовым и видовым особенностям и оттенкам, имеющимся на лицо в данном контингенте избирателей. Это значит,

– прибегая для наглядности к гипотетическому примеру, вот что: если избиратели по какому-нибудь признаку могут быть разделены, предположим, на пять групп, количественное взаимное отношение которых выражается как 5: 4: 3: 2: 1:, – то в думе эти пять групп и в таких же взаимных отношениях могут быть представлены только при том условии, если общее количество составляющих ее гласных будет не менее 15. При меньшем количестве кандидатур, какой бы совершенной сама по себе ни была избирательная система, – будет неизбежным или ослабление, или совершенное исключение представительства какой-нибудь группы, следовательно, и соответствующее изменение в отношениях городского управления к его интересам и нуждам.

Служение городской думы интересам местного населения и его заботы о местных пользах и нуждах получают практическое выражение в разнородной, по преимуществу хозяйственной деятельности, направленной разрешение различных, этими интересами, пользами и нуждами обусловленных задач городского управления. Отсюда второй, не менее важный принцип – количественного соответствия думского состава числу, объему и характеру этих задач и условиям их разрешения […].

28. Головин К. Наше местное управление и местное представительство

[Об отсутствии единства в распределении полномочий земств в разных губерниях]

Предметы земского хозяйства далеко не везде одинаково распределяются между уездным и губернским земством. Так, например, одна из главных статей этого хозяй- ства-дороги, – в некоторых местностях отнесены к уездным, в других – к губернским потребностям. Вообще говоря, основанием для этого распределения служит размер данного земского предприятия. Так, школы с несколькими классами и в особенности средние учебные заведения, обыкновенно сосредоточиваются в губернском земстве, а за уездом остаются одни народные школы. Страховое дело сосредотачивается в губернии, забота о народном продовольствии, напротив,– в уездах. Санитарная часть одинаково составляет предмет и уездного, и губернского земства, причём, конечно,

465

наиболее крупные больницы упреждаются губернским земством, у которого имеются на то и большие средства. Само собой разумеется, что все учреждения губернского земства, или, по крайней мере, большая часть из них, выпадают на долю губернского города, хотя они и предназначены для населения целой губернии […].

[…] Надо устранить искусственное отчуждение, созданное земским положением, от правительственной администрации. Мнение на этот счёт может быть сформулировано следующим образом. Земское хозяйственное управление не должно стоять особняком, как нечто чуждое правительству, как нечто похожее на частное предприятия для охраны общественных предприятий для охраны общественных интересов: оно должно слиться с казенным. Роль земского собрания должна быть напротив расширена и его обсуждению должны подлежать все дела местного управления, за исключением чисто полицейских. Таким образом, уездные земские управы, как совершено излишние органы, подлежат упразднению, и на место их должно явиться такое прави- тельственно-земское учреждение, с котором сосредотачивались бы все дела по заведованию уездом. В самом деле земские управы при всей многочисленности своих дел в сущности поставлены так, что они к управлению совершенно не способны. По своей коллегиальности эти учреждения совещательные, хотя все земские совещания могут быть исчерпаны на собрании. В своей хозяйственной деятельности они нечто иное, как земские конторы, производящие закупки и продажи, совершенно так же, как торговые конторы частных лиц. Мы увидим, в какой форме должно произойти их слияние

справительственными учреждениями уезда […].

29.Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет. Том первый. Глава 26

[Оценка деятельности земств в области медицины и народного образования]

[…] Итак, все предыдущее исследование показало нам, как шаг за шагом развивалась земская медицина в различных областях. Мы видели, какое наследство получили земства от дореформенного времени, и что они имеют теперь. Можно сказать, что до земства население, особенно сельское, было совершенно лишено врачебной помощи, а к 1905 г., сорок лет спустя, на одного врача приходилось в среднем около 25 тыс. жителей, и радиус врачебного участка не превышал в среднем 17 – 18 верст; больничная помощь также создана только земством, и в 1905 г. на каждую койку приходилось приблизительно 2 – 3 тыс. жителей. О психиатрических лечебницах – нечего и говорить: то, что существовало до земства, не заслуживало даже приблизительно такого названия; теперь же в названных лечебницах – до 20 тыс. занятых коек и т.д., словом, в какую бы область мы не заглянули, мы убедились бы в том, какая крупная работа осуществлена за 40 лет земскими учреждениями. Но не следует прикрашивать этой картины; необходимо смотреть действительности прямо в глаза. Тогда мы увидим, как совершался процесс развития земской медицины, и с какими крупными препятствиями приходилось считаться. Мы заметим тогда, прежде всего, что земства первого времени в области медицинского дела «не произвели ничего чрезвычайного, что выделило бы их из общего строя всевозможных учреждений» земцы первого периода явились для работы в данной области (как и в остальных) проникнутыми всей той атмосферой крепостнического сословного строя, которая окружала их. Рассуждения о преимуществах фельдшеризма, пока необходимость не заставила принять расходы по содержанию фельдшеров на земский счет; оставление до средины 80-х годов дела оспаривания всецело на обязанности сельских обществ; незначительные вначале ассигнования на медицину, отсутствие сельских лечебниц до 80-х годов, сохранение больничной платы до самого последнего времени и введение амбулаторной платы с конца 70-х годов и

466

т.д., и т.д. – все это факты, которые рисуют земских деятелей в розовом свете […]. Поощрялось гомеопатическое лечение, содержались «костоправы» и т.д. Лишь малопомалу инерция работы преодолевала все эти затруднения – выкристаллизовался строй современной земской медицины. Так, о пользе фельдшеризма шли разговоры главным образом первые лет 15, когда большинство расходов по содержанию фельдшеров и т.п. падало на крестьян. С 80-х годов, в интересах контроля и упорядочения дела, земству приходится все более и более принимать эти расходы на свой счет, и тогда оказывается, что фельдшеризм вовсе не дешевая организация, что земству едва ли не выгоднее упразднить фельдшерские пункты, заменив их известным числом врачебных (1 на 3-4). Таким образом, земство получало экономию на разъездах врачей и фельдшеров, на медикаментах, нецелесообразно расточавшихся фельдшерами, и т.д. Но на путь ликвидации фельдшеризма земства вступали лишь весьма медленно, несмотря на все доводы – и экономического, и специально-медицинского характера – врачей.

С фельдшеризмом тесно была связана разъездная система врачебной помощи; вместе с ним она отстаивалась земствами, и вместе, по тем же причинам, сходила со сцены.

На больничном деле также наблюдается полное непонимание земскими деятелями первого времени нужд массы населения невнимание к этим нуждам. В селениях больницы не устраиваются до 80-х годов; даже речи о них не поднимается на земских собраниях. По мере того, как земство вступало на путь ликвидации фельдшерства и разъездной системы, выдвигался и вопрос о больничной помощи. Медленно и нерешительно вступали земства на этот путь, причем для уменьшения затрат спешили ввести амбулаторную плату. Только тогда, когда опыт показал, что введение этой платы сильно сокращается (на 25 и более процентов) посещения больных и доставляет лишь небольшой доход, – земства стали отменять ее […].

Глава ХL.

Подведем теперь некоторые итоги нашему исследованию развития в земстве дела народного образования.

Мы видели, как постепенно формировался план, система работы земства в данной области.

Приступая к работе, первые земские деятели имели слишком неопределенное представление о необходимом характере начальной школы, и эта неопределенность давала себя чувствовать очень долгое время. Так, все толки 70 – 80-х и даже начала 90-х годов о «дешевой» школе, затем непрестанные разговоры о профессиональном обучении в сельских школах и т.п., – все это явилось симптомом того, что в среде земских деятелей еще не сложилось определенного взгляда на роль и назначение начальной школы. В этом смысле у земских деятелей долгое время не было никакой «системы». Но у них имелась система в другом отношении. Именно, с самого начала в основу земской деятельности по начальному образованию был положен тот принцип, провозглашенный передовыми земцами 60-х годов, что в данном деле земство может и должно оказывать лишь «поощрение», – для пробуждений инициативы самого населения. Руководясь этим принципом, земства до 70-х годов почти отстраняются от ведения дела народного начального образования, предоставляют его попечению сельских обществ. Сами земства выдают лишь «пособия», «награды» учителям и т.п. С 70- х годов этот принцип, продолжая твердо стоять в теории, на практике начинает подвергаться деформации. Земства все более и более увеличивают пособия, «награды», превращаются в «приплаты» к жалованью; затем эти приплаты в 80-х годах составляют уже более половины жалованья, а с 90-х годов и большую часть его. Теперь сельские общества участвуют в оплате учительского жалованья лишь в немногих губерниях.

467

С 80-х годов земства начинают все более принимать на себя расходы по доставке учебных принадлежностей и т.п., а с 90-х годов и по хозяйственным нуждам школы. Лишь теперь, сорок лет спустя, в земствах стал упрочиваться взгляд на их участие в деле начального образования, как на существующую обязанность земства […].

[…] В 1903 г. собрание землевладельцев Новооскольского уезда обратилось в земское собрание с просьбой ходатайствовать «о немедленном учреждении земской милиции» управа отнеслась к этому сочувственно и проектировала произвести соответствующие расходы на счет страхового капитала.

Некоторые земства сделали ассигновки на усиленные заезды полиции, маскируя таким образом выдачу полиции поощрительных пособий.

В общем лишь небольшое количество земских собраний приняли активное участие в организации стражи и в поощрении полиции; другие возбудили ходатайства об усилении репрессий, о невыводе из местностей, переживших аграрные волнения войск

ит.д.

30.Семенов Д.Д. Городское самоуправление:

очерки и опыты. Очерк о деятельности и задачах столичной думы

Глава VIII. Мировой суд

Мы как-то скоро отказываемся от исповедуемых принципов, довольно быстро меняем прежние взгляды на другие, стараясь приспособиться к окружающей среде, господствующему течению, или же забываем своипринципы, не желая иметь ничего общего с ними, как чему-то надоедливому, и живем изо-дня в день, поклоняясь факту.

К числу таких забытых или, вернее, забытых принципов принадлежит и участиeобщества в выборах местного судьи.

Бесспорно, одним из самых дорогих наследий, завещанных нам великою преобразовательною эпохою, должнопризнать институт выборного мирового суда.

В незначительных, сравнительно, делах, вытекающих из повседневной жизни, население желает иметь судьею своего местного человека, которому была бы понятна вся будничная сфера и близко знакомы были бы все местные обычаи, нормирующее, как и закон, наши правовые взаимоотношения.

Такой местный судья должен обладать безусловным доверием населения, быть его излюбленным лицом.

Необходимы поэтому два условия: местность и доверие.

Если не будет применено первое, то получим суд формальный, не соответствующей судебным делам, возникающим из будничных, но часто острых и кровных интересов. Отбросим второй элемент доверие, явится неуверенность в справедливости и законности судебных постановлений и решений, а это может поколебать самые устои суда.

[…]Даже с точки зрения охраны совести судей важно применение этих начал, так как отправление правосудия – весьма ответственная обязанность, и поэтому лицо, наделенное судебною властью, должно обладать уверенностью, что тяжущиеся и привлеченные к суду верят его способности решать дела по правде, и его знанию местных условий.

Но начало местности и доверие возможны только при выборном порядке замещения должности мирового судьи.

Составители судебных уставов 1864 года, высказываясь за выборный мировой суд, указывали на эти два начала: «мировые судьи должны быть, по преимуществу, местными судьями и хранителями мира…».

[…]Выборный мировой суд не был чуждым для населения, выборное начало в замещении судей применялось у нас в дореформенное время. Стоить также указать,

468

что само население, когда правительство спрашивало о его нуждах, прежде всего, просило права выбора местных судей, как это было в наказах от дворян, городов и крестьян в Екатерининскую комиссию для составления нового уложения. И введение выборного мирового суда в 60-х годах также отвечало желаниям общества.

Отправление местного правосудия издавна и всегда в сознании русского населения признавалось входящим в сферу местного самоуправления: уездного – до крепостного права, дворянского – в эту эпоху, земского и городского - в пореформенное время. Поэтому кажется странным предложение, сделанное петербургской думе гласным ее, А. П. Веретенниковым, ходатайствовать о сложении с города обязательства содержания мировых учреждений. Очевидно, это вызвано погонею за материальными средствами, в ущерб компетенции столичного самоуправления. Городская дума правильнее поступает, когда не только не отказывается от расходов на мировой суд, а увеличивает сумму на это с 170 тыс. руб. первого года, но введение мирового института, до 477 тыс. руб. в 1900 г.

Законом 1889 г. выборный мировой институт был оставлен только в С.-Петер- бурге, Москве, Н.-Новгороде, Харькове, Саратове, Кишиневе и в Астрахани; в селах же были созданы, в противность принципам судебных уставов, судьи-администраторы по назначению власти и по рекомендации предводителей дворянства – земские начальники, а в городах – городские судьи. На должность последних назначаются все лица, могущие, вообще, служить по гражданскому ведомству, при соблюдены одного из двух условий: или образовательного ценза, или же служебного стажа.

Как известно, земские участковые начальники и городcкиe судьи были созданы после работы комиссии по преобразованию местных установлений, под председательством М. С. Каханова. Материалом для этой комиссии, ставшей на сторону мирового суда, между прочим, послужили отзывы земских учреждений. Земства решительно высказались не только за сохранение мирового суда, но и за расширение его деятельности, настаивая, в особенности, на теснейшей связи мирового суда с волостными судами. Земства были озабочены также уменьшением ценза в видах расширения контингента лиц, способных быть судьями.

Так, в докладе самарскому губернскому земскому собранию предлагалось вовсе устранять имущественный ценз, оставив условием для избрания лишь окончание курса в среднем учебном заведении и избрание большинством 3/5 голосов избирательной коллегии Другие земства уменьшали высокий имущественный ценз (двойной земский) до 50 десятин […].

Окружные суды, в общих собраниях, при участям прокурора суда, составляют в конце каждого года особый список кандидатов на могущие открыться вакансии; в эти списки включаются только те лица, которым присвоено звание старшего кандидата на судебные должности; это же звание получают младшие кандидаты, секретари и их помощники, которые пробыли в этих должностях не менее двух лет и выдержали установленное испытание в комиссии, состоящей из трех судей, избираемых в общем собрании суда, из лиц прокурорского надзора; кроме того, в эти же описи могут вноситься присяжные поверенные и профессора юридических наук, с шестилетним стажем. Выбор из внесенных в эти кандидатские списки или из других лиц, удовлетворяющих такому же служебному цензу, производится отделением суда и, затем, самое назначение совершается властью министра юстиции.

Таким образом, необходимое начало местности совершенно не принято во внимаете и вместо выбора населением и утверждения Сенатом, как это установлено для мировых судей, – вводится бюрократическое начало в назначении участковых судей и рекомендация судебных же мест, состоящих из лиц, назначенных властью. Такая рекомендательная система является, конечно, весьма несовершенною, так как в этой рекомендации не принимают участия представители местного общества. Влияние этого общества допускается в проекте в весьма слабой степени; именно, министр юстиции

469

назначает почетных судей или непосредственно, или по представлениям уездных земских собраний и городских дум (§ 270). Важное значение почетного мирового судьи, как третейского судьи, возможное лишь при условии прямого выбора населением или органами самоуправления, при указанном порядке низводится до бюрократической степени, и самое назначение почетного судьи являются чем-то чуждым духу нового законопроекта, построенного на началах, противоположных судебным уставам.

Нужно, однако, сказать, что против учреждения участковым судей и за институт, мировых судей высказались восемь членов комиссии.

Но и эти лица допускают, кроме мировых судей, учреждаемых в столицах, губернских, областных и других значительных городах и в уездных поселениях, еще и особых уездных судей в тех поселениях, где не будет мировых судей.

С.-Петербургский столичный съезд мировых судей, со своей стороны, видит в выборном начале безусловную гарантию авторитетности решения этого единоличного судьи.

Против главнейших возражений противников выборной системы съезд приводит весьма веские соображения. Первое возражение их состоит, в указании на легкую возможность, при выборной системе, для лиц, юридически неподготовленных, попасть в судьи и на препятствие к замещению должности местного судьи людьми, получившими высшее юридическое образование.

[…] С.-Петербургский съезд, защищая выборное начало, указывал, кроме того, на необходимость уменьшения имущественного ценза и установления образовательного ценза – окончания курса в высших учебных заведениях.

Петербургская дума, руководствуясь приведенными основаниями мирового съезда, ходатайствовала о сохранении в столице института мировых судей.

Пока что в Петербурге существует выборный мировой суд, тот суд, который просуществовал четверть векаи снискал за это время доверие населения, послужив развитию среди населения уважения к закону.

До самого последнего времени в Петербурге было 35 мировых участков. Но это далеко недостаточно для миллионного населения столицы […].

31. Градовский А.Д. Социализм на западе Европы и в России.

[Непродуманные конституционные реформы и «разлад» в организации публичной власти на местах]

[…] Но разлад и контрасты идут гораздо дальше, выражаясь в целой системе учреждений. Земские и городские учреждения действуют – первые в течение четырнадцати, вторые в течение восьми лет. За это время их положение в ряду других учреждений определилось настолько, что мы можем высказаться о впечатлении, производимом всей «системой», старой и новой. В момент своего появления земские учреждения приветствовались как первый шаг к преобразованию всего местного управления. Так на них смотрели, такое значение они должны были иметь. Действительно, земские учреждения, как будущее, как цель реформы, имели высокий смысл, и общество взглянуло на них именно с этой точки зрения. Но в данном своем объеме, и в данном круге практического действия, учреждения эти произвели не перемену системы, а внесли разлад в существующие отношения.

В губернии, а особенно в уезде явились как бы две системы установлений: система общественно-земская и система правительственная, первая воплотила в себе идеи нового времени, вторая – старого. Первая основывала свои действия на Положении о земских учреждениях, вторая держалась на почве полицейских наказов и уставов прежнего времени, не пересмотренных и вовсе не согласованных с первыми, хотя устройство полиции и было преобразовано временными правилами 1862 г. Такое «не-

470

согласование» было особенно важно, потому что полицейские уставы содержат в себе множество предметов ведомства, тождественных с предметами, предоставленными земству. По новому порядку земство печется о народном продовольствии, здравии, путях сообщения и т. д. По старым правилам о том же «печется» полиция. При такой совместности невольно рождается вопрос: «Кто же будет пещись в действительности и не представляется ли в этом опасности «недоразумений и пререканий»? Соображая, однако, наличные средства законодательства и практики, нельзя не прийти к заключению, что шансы расположены в пользу полиции, ибо она есть истинная правительственная власть в местности и рассматривается законом как таковая, а «земство» рассматривается как элемент внешний, особый, даже частный, вроде акционерной компании. Для него изобретено даже особое слово: общественное учреждение. Стало быть, оно есть представитель некоторого «общества», в отличие и даже противоположение к «правительству». Отсюда само собой понятно, что всякое «разномыслие» земства с коронными органами получает характер борьбы двух «элементов», некоторого «антагонизма» против Устава благочиния.

Итак, мы присутствуем при «существовании» двух систем и двух порядков учреждений. Земство призвано к развитию и понемногу развивается; но рядом с ним развиваются и исправник, и становой, имеющие свои корни в совершенно иной, дореформенной почве. Начало раздвоения не только не рассматривается как нечто временное, но вошло органически в последующее законодательство. Новый акт – Городовое положение 1870 г. – построен на тех же началах различения правительственного и общественного. Но, кроме этих двух систем, не найдем ли мы еще третьей? Она налицо. Сословно-крестьянское самоуправление стоит решительным особняком от управления земского, хотя земство и должно бы быть центром единения всех сословий. Куда примыкают волости и сельские общества?

Свое истинное развитие они могли бы получить, конечно, в связи с установлениями земскими. Но такой связи не существует, хотя по некоторым делам они и подчинены земским управам и собраниям, хотя губернские земства и выбирают непременных членов Присутствий по крестьянским делам. Но зависимость не есть единение, особенно если прибавить, что эта зависимость отдаленна и случайна сравнительно с действительной зависимостью крестьянских властей от полицейских властей.

При таком положении трудно говорить об определенной системе наших местных учреждений, ибо система предполагает единство основания и начал. Лучшим доказательством тому служит быстрое размножение всяких «присутствий», предназначенных сглаживать и соединять то, что в натуре разрознено и шероховато. Крестьянские учреждения имеют главу в уездном по крестьянским делам присутствии, под главным смотрением присутствия губернского; города имеют свое губернское по городским делам присутствие, земства поставлены под прямой надзор губернатора. Если прибавить к этому училищные советы, присутствия по воинским делам, распорядительные и всякие другие комитеты, то мы получим понятие о нашем местном управлении как о совокупности разных зданий и пристроек, сооруженных в разное время и даже ввиду различных нравов людей, в них обитающих.

[…] Какой стиль возобладает, наконец, в этом архитектурном смешении, какие нравы возьмут верх, какие элементы сделаются почвой? На эти вопросы нет пока ответа, хотя проектов немало.

Нельзя, далее, не видеть, что в последнее время в проектах как по этой, так и по другим частям управления господствует скептическое отношение к исходным началам реформ.

В этом отношении пробивается стремление, так сказать, к поправкам всего, что совершилось с 1861 г., дух пересмотра разных новых уставов и учреждений. Не стоит перечислять всего, что подверглось пересмотру, это заняло бы слишком много места. Достаточно указать, в качестве выдающихся примеров, на существенные изменения в