Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

411

суда и 3) самоуправлению, которое давало бы возможность гражданам принять участие в общественных делах.

Таким образом, начиная с 1860 г., осуществился целый ряд реформ в следующем порядке: 6 Июня 1860 г. Высочайше утверждено было учреждение судебных следователей, в котором осуществилось одно из важнейших предположений об отделении от полиции следственной части; в Марте 1861 г. обнародовано было положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, с новыми специальными учреждениями, вошедшими в состав Министерства Внутренних Дел; в 1864 г. введены были земские учреждения; 20 Ноября 1864 г. утверждены были судебные уставы; в 1870 г. введено было городовое положение и, наконец, 1 Января 1874 г. утвержден устав о всеобщей воинской повинности.

Если мысль о переустройстве губернской администрации составляла предмет особой заботы нашего Правительства, начиная с Екатерины II, то осуществление великих реформ царствования Императора Александра II вызвало еще большую необходимость обновления административного строя России […].

[Реформирование губернской и уездной полиции]

[…] Не менее настоятельною мерой представляется и коренное преобразование губернской и уездной полиции, так как полиция, хотя и подвергалась в 1862 г. некоторым преобразованиям, но лишь временным, впредь до окончательного ее переустройства.

По сим соображениям Комитет Министров положил: ее постановляя никаких основных начал для переустройства и преобразования административных и полицейских в губерниях учреждений, поручить Министру Внутренних Дел возложить на учрежденную еще в 1859 г. и состоящую под его председательством комиссию о губернских учреждениях, как пересмотр законоположении II т. о губернских и уездных административных учреждениях, в видах полного их согласования со всеми новыми положениями, так и составление проекта о преобразовании губернской и уездной полиции; по окончании же комиссией возлагаемых на нее работ, внести оный, с заключением Министра Внутренних Дел, на рассмотрение Государственного Совета, в установленном законом порядке. 13 Июня 1876 г. последовало Высочайшее утверждение важного для местной жизни положения Комитета Министров о предоставлении местным административным властям права издавать обязательные постановления. Конец семидесятых годов отвлек внимание правительства сначала военными событиями, а затем проявлением революционной деятельности. В 1879 г. последовало учреждение временных Генерал-Губернаторств. В 1880 году последовало назначение Верховной исполнительной Комиссии с Генерал-Адъютантом гр. М. Т. Лорис-Меликовым во главе. Лицо, поставленное в главе Комиссии, отлично видело, что одних полицейских мер для борьбы с революционным движением недостаточно. Надо вступить на путь широких реформ. Правда, что было уже несколько поздно, как показало событие 1 Марта, правительству становиться на такой правильный путь. Время для умиротворения страны вполне мирным путем было сильно пропущено[…]. […].

[§ 2. Генерал-Губернаторы]

Генерал-Губернаторств в местностях, по общему учреждению управляемых, три: Московское, Виленское и Киевское. Из 49 губерний, управляемых по общему учреждению, всего 7 подчинены власти Генерал-Губернаторов. Виленский ГенералГубернатор именуется Генерал Губернатор Виленский, Ковенский и Гродненский, а Киевский именуется Киевский, Подольский и Волынский. В местностях, особо управляемых, 7 генерал-губернаторств: 3 в Европейской России (Финляндия, Царство Польское, Кавказский Главный Начальник края носит титул Главноначальствующего гражданскою частью), 2 в Сибири (Иркутский и Приамурский), 2 в Средне-Азиатских владениях (Туркестанский и Степной) […].

413

для представления коих на Высочайшее воззрение установлен особый ход.

По всем вопросам, идущим от центральных установлений к местным и наоборот, Генерал-Губернатор является посредствующею инстанцией.

[…]Генерал - Губернаторы во время пребывания в столице имеют право присутствовать в Сенате и в Александровском Комитете о раненых; Московский же ГенералГубернатор имеет в этом отношении особые права.

Московский Генерал-Губернатор по всем предметам особенной вакантности и о всех улучшениях и исправлениях, кои по движению дел признает он нужными и полезными, имеет право также непосредственно представлять Государю Императору […]. Кроме того главный Начальник Московской губернии обо всем, касающемся полицейского управления столицею, доносит прямо Государю Императору и испрашивает непосредственно разрешений Его Величества.

Ввиду возможных столкновений военных и гражданских властей в 1890 году положением Комитета Министров установлены особые по сему предмету правила.

[…]Новое узаконение устанавливает равенство между Генерал-Губернатором и Командующим войсками.

Генерал-Губернатор, как главный начальник гражданской части во вверенном ему крае, и Командующим войсками, как главный начальник войск в округе, пользуются равными правами, каждый по своей части.

[…]Власть Генерал-Губернатора получает большое значение, когда местность объявляется в исключительном положении. Порядок ответственности ГенералГубернаторов тот же, что установлен для Министров и Членов Государственного Совета.

[§ 3. Губернаторы]

Губернаторы – единственная должность, которая беспрерывно существует в системе местного управления со времени первого учреждения губерний.

Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей всех состояний управляемого ими края и вникая в истинное его положение и нужды, они обязаны действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого и соблюдение установленных правил, порядка и благочиния. Им поручены и принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечения продовольствия в губернии, доставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения, и высший надзор за скорым исполнением как высшая исполнительная власть на местах; вытекает ли из этого, что Губернатор подчинен всем министрам, что всякий министр его начальник. Наказ 1837 г. очевидно держится иной точки зрения; в отделе о порядке сношений наказ говорит: «Губернаторы получают указы и повеления только от Императорского Величества и Правительствующего Сената и представляют рапорты и донесения лишь Государю Императору и Правительствующему Сенату». Ясно, что у них из центральных учреждений одно начальство – Правительствующий Сенат. Эта мысль проведена и в учреждении Сената: Сенат непрестанно наблюдает за Губернаторами, ставит им на вид малые упущения и делает им замечания. Во всем втором томе нет прямого указания, что Губернатор есть орган какого-либо одного министерства, а именно Министерства Внутренних Дел.

По своим новым довольно многочисленным полицейским функциям Губернатор, правда, находится в тесной зависимости от Министра Внутренних Дел. Та же зависимость от Министра Внутренних Дел является у Губернаторов в их функциях по надзору за самоуправлением […].

Губернатор назначается Высочайшею Властью. Он председательствует в следующих установлениях: в Губернском Правлении, в Губернском Статистическом Комитете, в Губернском по земским и городским делам Присутствии или Губернском но городским делам Присутствии; в Губернском Присутствии или Губернском по крестьян-

414

ским делам Присутствии; в Губернском Распорядительном Комитете; в Губернском по воинской повинности Присутствии; в Губернском по питейным делам Присутствии, в Губернском по Фабричным делам Присутствии, Иесоохранительном Комитете, Попечительном Комитете о капитале сельской промышленности Южного края, Приказе Общественного Призрения и Комиссии Народного Продовольствия, там, где эти установления существуют, и в Особом по портовым делам Присутствии, если оно образовано в портовом городе, где имеет местопребывание Губернатор. Губернатор сидит в особом присутствии Судебной Палаты по делам о пререканиях между судебными и правительственными местами и о вознаграждении за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства.

Озамещении должности Губернатора закон постановляет определенные правила.

Вслучае болезни, отсутствия или увольнения Губернатора, должность его поручается Вице-Губернатору; когда же нет налицо и Вице-Губернатора, или когда он, по каким либо причинам, в должность Губернатора вступить не может, управление губернией возлагается на Управляющего Казенною Палатою или на Управляющего Государственными Имуществами, по старшинству чинов […].

Достаточно привести главнейшие рубрики дел и предметов, которые, касаются Губернаторов. Вот этот интересный перечень: 1) Общие дела управления. 2) Охранение дарованных законами прав и общественного благоустройства и благочиния. 3) Народное продовольствие. Губернаторы оказывают в сем отношении нужную защиту и пособие и другим, свободно исповедуемым в Империи, религиям, наблюдая только, чтоб никто не был в оные совращаем из Православия, и вообще не дозволяя никому из иноверных воспрещенного законами привлечения в свое исповедание» (ст. 299). Губернаторы имеют надзор за точным исполнением постановлений о должном уважении в народе воскресных дней и особенно торжествуемых Церковью праздников, наблюдая, чтоб в сии дни кроме случаев, означенных в Уставе о Предупреждении и Пресечении Преступлений, нигде не производилось казенных и публичных работ (ст. 300).

[…] Одна из важнейших обязанностей Губернаторов, говорит наказ, есть стараться о сохранении, всеми зависящими от них средствами, добрых нравов между жителями вверенных им, когда будут иметь необходимый авторитет на местах, когда закон установит ясные и твердые условия их ответственности[…].

[ § 3. Градоначальства]

Градоначальства по Своду Законов 1857 г. относились к местностям по особому учреждению управляемым. В 1857 г. в России было три Градоначальства; 1) в Таганроге, 2) в Керчь-Ениколе и 3) в Кяхте. Ранее 1857 г. были упразднены Градоначальства в Феодосии и в Одессе. В действующем праве мы имеем 4 градоначальства: СанктПетербургское, Одесское, Севастопольское и Керчь-Еникольское.

В издание II тома постановления об этих трех градоначальствах введены в состав Общего Учреждения Губернского (ст. 861-1000) в виде особого раздела III, озаглавленного: «Учреждение Градоначальств и столичных полиций» […].В отношении управления столицею на Градоначальника распространяются общие узаконения о правах, обязанностях и ответственности Губернаторов.

С другой стороны, закон прямо указывает на непосредственное подчинение Санкт-Петербургского Градоначальника Министру Внутренних Дел: «В качестве главного и непосредственного начальника столичной полиции, Градоначальник подчиняется Министру Внутренних Дел».

Ни для одного из Губернаторов нет такого прямого указания подчиненности Министру Внутренних Дел.

Градоначальник председательствует в Санкт-Петербургском особом по городским делам Присутствии и исполняет возложенные Городовым Положением на Губернатора обязанности по надзору за законностью действий общественного управления – он председательствует в Санкт-Петербургском Губернском Распорядительном Комитете,

415

при рассмотрении дел, относящихся до хозяйственных распоряжений внутри столицы.

Всостав Управления Градоначальника входят: Градоначальник, Помощник его, Чиновники особых поручений, Секретарь, Канцелярия, Врачебное Управление градоначальства, Техническая часть, Адресный Стол, Общий Полицейский Архив и Отделение по охранению общественной безопасности и порядка в Санкт-Петербурге. Сверх сего, в градоначальстве состоят: Совещательное Присутствие, Совещательное по врачебно-санитарной части Присутствие, Врачебно-Полицейский Комитет, полицейский телеграф и Редакция Ведомостей Санкт-Петербургского градоначальства и Санкт-Петербургской городской полиции. Отделение по охранению общественной безопасности и порядка действует на основании инструкции, утверждаемой, по представлению Градоначальника, Министром Внутренних Дел. Для занятия должностей в Отделении могут быть командируемы в распоряжение Градоначальника Офицеры отдельного корпуса жандармов.

Градоначальник не может в некоторых делах обойтись без особого Совещательного Присутствия […].

[§ 4. Губернское Правление]

«Губернское правление есть высшее в губернии место, управляющее оною в силу законов, именем Императорского Величества».

Так говорит статья 1 нового Учреждения Губернских Правлений 2 января 1845 г. (№18580). Подобное высокое положение Губернского Правления вполне соответствует его положению еще по учреждению о губерниях 1775 года. Теперь эти слова мало соответствуют действительности. После 1845 г. произошли такие существенные изменения в строе местного управления, что Губернское Правление далеко не есть высшее место управляющее губернией. Важные обязанности по управлению губернией перешли или к специальным органам различных министерств, или к органам самоуправления (дела общественного хозяйства и благоустройства). Поэтому на Губернском Правлении остались главным образом полицейские функции, но только Функции общей полиции, а не государственной полиции. Подобного рода дела обыкновенно сосредоточены лично у Губернатора, т. е. в его Канцелярии. Кроме такого значения, как высшее полицейское место в губернии, Губернское Правление сохранило остатки прежнего величия: оно является в губернии высшим установлением по обнародованию законов и распоряжений правительства и высшим местом административно-судебного характера (разрешение пререканий между правительственными установлениями, административные взыскания и предание суду). Закон определяет дела Губернского Правления следующим образом:

Губернское Правление управляет делами общего благоустройства, охраняет права личности и собственности, общую безопасность, тишину и спокойствие, управляет делами относительно народного здравия, оспопрививания и пресечения скотских падежей, продовольствия, хозяйства и промышленности (на сколько сие не предоставлено учреждениям общественным), содействует всем другим управлениям в исполнении законов и понуждает подчиненные ему места и лица к исполнению их обязанностей.

Вследующей статье идет длинный перечень предметов, разбитый по разным категориям дел: 1) по общему управлению губерниею, 2) по охранению безопасности и общественного спокойствия, 3) по охранению народного здравия, 4) по полиции хозяйственной, 5) дела строительные, 6) по части казенного управления и 7) дела по межевой части и по судебному управлению.

Губернское Правление подчинено непосредственно Правительствующему Сенату

исостоит в ведомстве Министерства Внутренних Дел (ст. 440).

Губернское Правление ни от кого, кроме Императорского Величества и Правительствующего Сената, указов и предписаний не получает. Вошедшее в законную силу постановление Губернского Правления ни самим им, ни другим каким-либо лицом или

416

местом, кроме Императорского Величества и Правительствующего Сената, изменено или отменено быть не может. В случае необходимости изменить постановление Губернского Правления, вошедшее в законную силу, подлежащее начальство или само Губернское Правление представляет о том Правительствующему Сенату.

Губернское Правление состоит из Общего Присутствия и Канцелярии.

Общее Присутствие Губернского Правления, под председательством Губернатора, составляют: Вице-Губернатор, Советники, Губернский Врачебный Инспектор, Губернский Инженер и, в помощь ему, Губернский Архитектор (с правом совещательного голоса), Губернский Землемер и Асессор (ср. ст. 445). Все они именуются членами Общего Присутствия Губернского Правления […].

Один из числа Советников, по представлению Губернатора, утверждается Министром Внутренних Дел в звании Старшего.

[…]Власть Губернского Правления ограничивается: 1) пределом округа земли, на который действие Правления простирается; 2) предметами, управлению его вверенными, и 3) правами, оному предоставленными. Власть Губернского Правления не распространяется далее той губернии, где оно учреждено, и не распространяется на дела, состоящие в ведомстве мест, ему не подчиненных. Власть Губернского Правления есть полицейская, в высшем значении, то есть судебно-полицейская, распорядительная, исполнительная и понудительная.

«Губернское Правление наблюдает за повсеместным исполнением законов, постановлений полицейских и благочиния, равно уставом торговых, за течением дел в подчиненных полицейских местах […].

[§ 5. Полиция]

Наш Свод Законов не щедр на общие определения, поэтому изложить прямо словами действующего закона существо власти полиции нельзя. Придется сопоставить несколько статей закона, чтобы выяснить значение общей полиции, как исполнительного органа общего управления губернией.

«Власть и обязанности полицейского управления и подчиненных ему лиц ограничиваются наблюдением за скорым и точным исполнением законов, учреждений и постановлений, а равно предписаний начальства, и, в определенных законом случаях, судебных приговоров».

Предметы ведомства полицейских управлений и подчиненных им лиц касаются:

1)наблюдения за исполнением законов, охранения безопасности, дел общественного благоустройства; 2) исполнения обязанностей по делам казенного управления и общественного хозяйства; 3) исполнения обязанностей по делам судебного ведомства, и 4) исполнения обязанностей по делам военного ведомства1.

[…]Полиция в случае нарушения благочиния и порядка в округе ее ведомства, приводит по мере власти ей предоставленной, предписанное законом или постановлением к точному и непременному исполнению, несмотря ни на какое лицо; оказывающих же явное насильственное сопротивление требованиям ее берет, в определенных законами случаях, под стражу. Из содержания следующей статьи можно заключить, что закон не хочет содержания под стражею считать наказанием; статья 689 (Общ. Учр. Губ.) гласит: никто из чинов, принадлежащих к полиции, сам собою не может ни на кого наложить уголовного наказания: сие предоставляется суду по законам.

Указав предметы ведомства полиции, посмотрим теперь, какие же у нас органы полиции.

До 25 декабря 1862 года у нас различались уездная или, как называл закон, земская полиция и городская полиция. Во главе земской полиции стоял земский исправник, во главе городской – обер-полицеймейстеры (в столице), полицеймейстеры и городничие. Временные правила об устройстве полиции 25 декабря 1862 г. соединили

417

вместе уездную и городскую полиции под властью одного уездного исправника, при котором существовало коллегиальное учреждение – уездное полицейское управление. Только столицы, губернские и некоторые особо указанные города и посады имеют особую городскую полицию с полицеймейстером во главе, при котором также состояло коллегиальное городское полицейское управление. 8 июня 1889 г. общие присутствия уездных и городских полицейских управлений упразднены и их обязанности возложены на исправников и полицеймейстеров, которые действуют единолично. В общем учреждении губернском указаны 4 разных порядка организации полиции, а именно: 1) столичная полиция, 2) городская полиция, 3) уездная полиция и 4) полиция в Прибалтийских губерниях.

Полицейское управление в городе Санкт-Петербурге сосредоточивается в Управлении Градоначальника и состоит из следующих частей: 1) участковых управлений с наружною полицией, 2) полицейского резерва, 3) сыскной полиции, 4) речной полиции, 5) заведывание пожарными командами и 6) управления полицейскими делами, с находящимися при них арестантскими перемещениями. При Градоначальнике состоят полицмейстеры в качестве инспекторов полиции […].

Глава II. [Органы специального управления]

[…]Каждое Министерство, каждое ведомство желает иметь на местах свой орган. Внешняя и внутренняя структура этого органа может быть разная: коллегиальная или бюрократическая; он может быть составлен только из чиновников данного ведомства, или из чиновников нескольких ведомств, или наконец из коронных элементов и элементов общественных вместе. Классификация таких органов по предметам их очень затруднительна: однородные задачи ведаются несколькими установлениями одновременно. Законодательство наше тоже не хочет преследовать ту цель, чтобы известные органы ведали свои специальные задачи. Часто мы в действительности видим обратное явление. Объединяющего начала в действии органов специального управления нет. Например, местная духовная жизнь стоит в зависимости от массы причин и от постановки школы и от состояния местной печати, от степени религиозности населения и т. п. Из этого неполного перечня мы видим, что уже здесь заинтересованы три ведомства: внутренних дел, народного просвещения и православного исповедания. Нередко можно наблюдать, что разные Министерства преследуют разную политику, то следовательно в действии органов этих Министерств не будет согласия. Поэтому, чтобы нам удобнее классифицировать все местные управления, нам придется прибегнуть к их распределению по отдельным Министерствам. Из всех наших Министерств и главных управлений одно только ведомство иностранных дел не имеет местных органов, если считать, существующих в некоторых местах (Варшава, Одесса, Ташкент, Хабаровск) чиновников по дипломатической части. Все остальные ведомства имеют свои специальные органы: военное, морское, судебное, внутренних дел, финансов, государственных имуществ, путей сообщения, коннозаводства, контрольное, народного просвещения, православного исповедания, ведомство Императрицы Марии, ведомство Императорского двора и уделов. Судебные учреждения и учреждения ведомства православного и иностранных исповеданий подробно излагаются в курсах судопроизводства и церковного права, поэтому и не входят в последующее обозрение.

Военное ведомство по отношению к местному управлению России действует двояким образом: 1) или оно имеет свои органы специально для целей военного управления (военные округа), 2) или оно ведает всею местностью, сосредоточивая в своих руках и военное и гражданское управление (Туркестанский край, Закаспийская область, земли казачьих войск).

В губерниях по общему учреждению управляемых 6 округов: Санкт-Петер- бургский, Московский, Киевский, Одесский, Виленский и Казанский.

[…]3 июня 1891 года на основании Высочайше утвержденного мнения Государ-

418

ственного Совета издано было Положение об общественном управлении станиц казачьих войск […].

[…] Станичное управление в каждом станичном обществе составляют: 1) Станичный Сбор, 2) Станичный Атаман, 3) Станичное правление и 4) Станичный Суд […].

4. Екатерина II.

Выписки из шести томов Блакстона, толкователя англицких законов

[…] Всякий уезд разделен на станы, в каждом стане становой пристав. Станы разделены на пятисотни, у пятисотни пятисотский. Coroner – становой пристав. Главный расправник есть хранитель и оберегатель тишины и спокойствия в империи.

Все судьи и судебные места предохраняют тишину и спокойствие в подчиненных им местах.

Городничий, капитан-исправник, становые приставы, частные приставы власть имеют под стражу нарушителя тишины и покоя и держать доидеже представлять поруки о добром поведении и что предстанут перед судом, когда суд потребует. Все судьи вообще обязаны иметь бдение о сохранении тишины и спокойствия в подчиненных им местах.

У каждой пятисотни определить священника на жалованье, что учинит примерно на каждую губернию за 22000 р. на содержание ученых попов.

Сельские старшины обще со священником о добром состоянии церковного строения и починкой оной имеют попечение.

5. Головин К. Наше местное управление и местное представительство

[О двойственном положении губернатора]

[…]Рядом с реформами, создавшими у нас самоуправление, прошлое царствование у нас ознаменовалось и другим течением законодательства, в равной мере способствовавшим созданию розни в ходе местного управления. Отдельные центральные ведомства с замечательным усердием стремились к взаимной автономии и старались своим представителям в губерниях обеспечить большую независимость от губернатора. В дореформенной России губернатор был чём-то вроде наместника: он служил органом правительства в целом его составе; ему были подчинены все ведомства и все должностные лица. Судя по тексту второго тома свода законов, эта роль оставалась за ним и до сих пор, на самом же деле это далеко не так. Губернатор по-прежнему ответственен за сохранение порядка в губернии, за все бедствия, которые могли на ней происходить, смуты, даже скандалы; но все чиновники прочих ведомств от него уже не зависят и, в случае несогласия с ним, спешат апеллировать к своему начальству. Губерния стала ареной борьбы между разными ведомствами более, чем между администрацией и земством. Губернатор, а с ним вместе и подчиненные его, стали органами уже одного только министерства внутренних дел и в то же время сборщиками податей для министерства […].

[…]Нигде, может быть, это накопление излишних официальных бумаг не становится такой тяжёлой обузой, как в губернском управлении. Двойственное положение губернатора, как главного полицейского агента министерства внутренних дел, с одной стороны, и представителя целого правительства в совокупности – с другой, проводить через его руки нить решительно всех административных вопросов. А нити эти размножаются и прекращаются вследствие того дробления власти, которое создано у нас системой параллельных коллегий. Если при нашей централизации сравнить губернские власти с расходящимися лучами светового источника, то окажется, что все они подверглись разложению, как в призме. А так как губернатор не только исполнитель

419

полицейских велений своего министра, но главное ответственен лицо за все ненормальные случаи в губернии, от появления голода среди крестьян, до клубного скандала включительно, то понятно, что к нему обращаются решительно все ведомства и решительно по всем крупным и мелким вопросам. В самом деле ответственность губернаторов возрастала по мере ограничения их власти, просто в силу того, что усложнялась сама жизнь, и поводы к опасениям вследствие того размножались. Таким образом постепенно возрастали требования, с которыми центральная власть обращалась к своим губернским представителям; росли как занятия губернаторов, так и число случаев, за которые они являлись ответственными. В виду этого, центральная власть стала заботиться о том, чтобы снабдить губернаторов усиленными полномочиями. Но при этом забывалось одно лишь: степень энергии власти может быть достигнута только посредством ее единства […].

6. Головин К. Наше местное управление и местное представительство

[Судебная, земская и городская реформы не ограничили объем полицейской деятельности и компетенцию губернских властей]

Общий характер трёх следующих крупных реформ – судебной, земской и городской – заключался в выделении целого ряда вопросов из сферы деятельности общего суда и общей администрации. Мировые судьи, земские и городские учреждения занимают собой весь цикл так называемого местного самоуправления. Надзор правительственных органов в области суда был вполне устранён, в устройстве городского и сельского хозяйства, рядом с правительственной деятельностью, возникла деятельность собраний и выбираемых ими коллегиальных управ. Согласно с этим ограничением административной власти произведено было ограничение казенных расходов: как отправление мирового суда, так и покрытие издержек по земскому и городскому хозяйству было возложено на местных плательщиков без пособия от казны. Позволительно думать, что это выделение целого ряда статей расхода из общего правительственного бюджета не последним из мотивов имевшихся в виду при введении названых преобразований. На самом деле ограничение губернаторской и полицейской власти вовсе не повлекло за собой уменьшения деятельности этих органов. Если мы припомним, что сами функции новых учреждений были чём-то совершенно невиданным у нас до того времени, что, строго говоря, в дореформенной России никакого земского и городского хозяйства не существовало, то станет понятным, что вновь открытый источник обложения вызвал, так сказать, само собою и новые, до того небывалые расхо-

ды […].

7. Головин К. Наше местное управление и местное представительство.

[О неэффективной организации управления на уровне губернии и необходимости радикальных реформ]

Сделанный обзор местных учреждений уже с достаточной легкостью показывает, что они оставляют желать весьма много, наиболее существенный их недостаток – та внутренняя рознь, тот внутренний антагонизм, которые внесли в них последовательные несогласованные реформы. Подобно тому ребёнку, которого некогда Соломон приказал рассечь, чтобы каждой из матерей досталась половина, в нашем уезде и в нашей губернии была создана мнимая двойственность интересов государственного и земского, как будто земские люди не те же русские подданные, а государственная власть может равнодушно относиться тому, что ею передано самоуправлению. Да и не на две только части рассечено наше провинциальное устройство: каждое отдельное ведомство тянет к себе отдельный его кусок и бережно охраняет его от вмешательства

420

прочих, точно от враждебной силы. Эта разрозненность, которой сверху донизу проникнута наша провинция, влечёт за собой ещё одно неизбежное зло – крайнюю медленность и запутанность производства. Если рассчитать, сколько лишней бумаги идёт возникающую отсюда бесплодную переписку, как размножается вследствие того персонал чиновников, станет ясным, отчего наше управление так дорого оплачивает свою бездеятельность. В администрации самые дешёвые и простые учреждения в то же время и лучшие. Закон сохранения сил, господствующий в природе, должен бы распространяться и на управление. Оно тогда хорошо, когда, при наименьшей трате времени и людей, оно достигает наибольших результатов. У нас, наоборот, как будто постарались о том, чтобы каждое дело имело по несколько хозяев. Каждый, кому приводилось обращаться к любому из правительственных учреждений, успел на личном опыте убедиться, какие неудобства возникают для него из такой запутанности. Нет почти такого дела, по которому можно бы сразу отыскать компетентную власть. Нет такого производства, по которому не требовались бы сношения с различными присутственными местами и не создавались бы совершенно кружные препятствия и проволочки. Отсюда ещё вовсе не следует, чтобы наше местное устройство должно было подвергнуться радикальной ломке.

8. Головин К. Наше местное управление и местное представительство

[Об упразднении губернского правления и учреждении губернского совета во главе с губернатором]

Объединяющий центральный орган, о котором мы говорим, был задуман еще императрицею Екатериной. К этой роли предназначалось учрежденное ею губернское правление. Не вина великой государыни, что многие из ее стройных планов осуществились в уродливые здания. Чтобы учреждение могло жить, необходимы люди, для которых оно создано; а советники губернских правлений превратили самостоятельную коллегию в мертвую канцелярию, завязшую в бумажной тени. С течением времени все дела, порученные ей, отошли мало-помалу, к другим учреждениям, которым передана была живая деятельность, а за губернскими правлениями остался один формализм мнимых совещаний и занесение в журнал приказаний губернатора. Вот почему в настоящее время почти все губернские дела имеют двойное производство. Счетная часть и выдача паспортов ведаются в казенной палате; поверка отчетности перешла к контрольным учреждениям; дела по воинской повинности к рекрутским, а затем к воинским присутствиям; надзор за тюремною и пересыльною частью – к прокурорскому надзору. И тем не менее вот эти разнородные дела, по-прежнему составляют предмет ведомства губернских правлений. Странным образом даже вопросы хозяйственные и технические‚ несмотря на учреждение земства, продолжают считаться в ведомстве губернских правлений или по крайней мере подчиненных им врачебных управ и строительных комитетов. Им также подчинены, конечно, на бумаге, губернские архитекторы и инженеры, существующие наряду с земскими техниками. Понятно, какая отсюда возникает путаница. Следует удивляться тому лишь, что отжившие, никому ненужные губернские правления так долго продолжают тормозить администрацию своим фиктивным существованием. Наше губернское управление похоже на дом, к которому по мере надобности прибавились надстройки, по характеру и плану ничего общего не имеющие с главным корпусом здания.

Резкий контраст с губернскими правлениями представляют другие, постепенно выросшие учреждения, схожие с ними только своею коллегиальностью. Насколько губернские правления стали безгласным и бесполезным орудием губернаторской власти, настолько все остальные, напротив, повели к ограниченно этой власти. Два из них, казенная палата и управление государственными имуществами, принадле-