Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

281

ванное на самой природе суверенитета: суверенитет есть национальная воля; национальная воля единаи неделимав своем существе; она не может быть разделена в своем представительстве, дать ей два представительных органа есть противоречие.

Существование двух палат вполне совместимо с единством и неделимостью суверенитета. Если допускают, что суверенитет есть самая воля нации, то, разумеется, он не может быть раздроблен, и его различные элементы не могут быть делегированы различным органам; разделение властей, в строгом смысле слова, как его понимали в 1789-1791 гг. и, быть может, в 1848 г., логически невозможно (ср. § 54). Но создание двух палат, в отличие от разделения властей, нисколько не предполагает раздробления суверенитета в его представительстве. В самом деле, несмотря на существование двух палат, парламент остается единым; он сложен в своем строении, но остается единым в своем существе, и делегация дается лишь одному органу. Парламент составляется из индивидов; но никто не скажет, что представительство разделено между столькими индивидами, сколько есть членов парламента; нельзя точно так же сказать, что представительство разделено надвое, так как члены парламента собираются в двух парламентах. Создавая две палаты, не различают двух воль в народе, а лишь дают единому органу представительства внутреннее строение, которое, по-видимому, дает ему возможность более полезно выполнить свою функцию.

Современные сторонники единства парламента, сознавая, что теоретически аргумент не имеет большой цены, выдвигают соображения практического характера. Прежде всего, они указывают, что деление делает возможными конфликты между палатами, что эти конфликты могут ослабить парламент, сделать его бессильным перед предприимчивой исполнительной властью; с другой стороны, могут замедлить хорошие реформы и даже помешать функционированию правительства. На эти аргументы отвечают сами факты. Единство парламента, провозглашенное конституцией 1848 г., не помешало государственному перевороту 2 декабря 1851 г., менее чем через три года после применения конституции. Несмотря на двухпалатность парламента, созданную конституционными законами 1875 г., буква конституции ни разу не была нарушена за 32 года; и если в течение этого времени одна из властей возросла в ущерб другой, то, разумеется, не исполнительная власть. Что касается до опасности конфликта между двумя палатами, настолько сильного, что он может вызвать анархию, то она вполне вымышлена. Чаще всего конфликт кончается сделкой, основывающейся на взаимных уступках, и этот режим компромисса вполне подходит к умеренным правительствам. Правда, этими сделками чистая логика не всегда удовлетворена; но если свобода уважается, и дела страны хорошо управляются, то этого достаточно.

Впрочем, и тогда, когда компромисса не наступает, есть легальное средство разрешить парламентские конфликты, и ни один мудрый законодатель не должен забыть вписать его в конституцию (эту громадную ошибку совершили законодатели 1848 г.), именно роспуск одной или двух палат: в этом случае избирательный корпус, суверен призывается разрешать конфликт, и все остальные государственные учреждения должны подчиниться его безапелляционному вердикту (о роспуске см. § 60). Говорят также, что наличность двух палат вызывает значительную задержку в законодательной работе. Это возможно, и мы радуемся этому, ибо для страны не столько важно иметь большое количество законов, сколько иметь хорошие законы. Опыт же показывает, что закон лучше вырабатывается двумя палатами, чем одной.

На многих действует аргумент, уже приведенный Матье де-Монморанси в 1789 г. и состоящий в следующем: или обе палаты будут составляться по одинаковому способу и тогда одна из них бесполезна, или обе палаты будут составляться различным образом и тогда только одна из них может претендовать на то, что она в точности представляет национальную волю. Этот аргумент имеет не большую цену, чем предыдущие. Разумеется, обе палаты не могут и не должны составляться по одинаковому спо-

282

собу. Возможно, что, несмотря на то, что обе палаты будут одинаковым образом составлены, они будут иметь различный дух и тенденции, но следует опасаться, что эта разница будет отвечать скорее личному соперничеству или соперничеству партий, чем разнице в общих воззрениях на интересы страны. Разумеется, также, если одна из двух палат носит наследственный характер, если она назначается главой государства, если она выбирается по ограниченному избирательному праву, или если она даже и выбирается всеобщим голосованием, но выбор избирателей может пасть только на некоторые категории лиц, то с полной справедливостью можно сказать, что составленное таким образом собрание не представляет национальной воли, и что в демократической стране оно составляет противоречие […].

Вниманию наблюдателя с особенной настойчивостью представляется тот всеобщий факт, что в большинстве современных стран парламенты состоят из двух отдельных палат, заседающих отдельно и имеющих вообще различные способы для своего пополнения. Учреждение, носящее такой характер общности постоянства, несомненно, отвечает реальной потребности […].

32. Кельзен Г. Конституция

[Пределы законодательствования, вытекающие из конституционных запретов]

Для того, чтобы чётко видеть правовое значение запретов, прямо предусмотренных конституцией в отношении действий органов законодательной, исполнительной и судебной власти; конституционные положения, запрещающие этим органам нарушать интересы граждан (как, например, Пятая Поправка к Конституции Соединённых Штатов: «Никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения» или Восьмая Поправка: «Не должны требоваться непомерно большие залоги, взыскиваться чрезмерные штрафы, налагаться жестокие и необычные наказания»); надо иметь в виду следующее обстоятельство: органы законодательной, исполнительной и судебной власти не могут функционировать без уполномочия на то общей нормой, будь то норма обычного права, либо права писаного. Это может быть норма, которая в довольно общих формулировках уполномочивает орган действовать в рамках своего усмотрения. В любом случае, любое действие со стороны органа должно быть основано на общей норме, по крайней мере, предусматривающей, что этот орган должен действовать, даже если она не говорит ничего о том, как должен действовать орган, оставляя на усмотрение органа определение им своих действий. Таким образом, конституция, как норма, определяет функции законодательного органа. Она уполномочивает определённый орган осуществлять законодательную функцию, без определения содержания данной функции; но в исключительных случаях предмет регулирования законодательного акта, подлежащего принятию, может также быть предписан конституцией. Поэтому законодательный орган, в действительности является органом исполнительным. Каждый законодательный акт есть акт реализации конституции. Иначе законодательная функция не может рассматриваться в качестве функции, а законодательный орган в качестве органа государства.

Поэтому и очевидно, что существование «исполнительной» власти, в обычном смысле слова, возможно, только если наличествует определённая общая норма.

33. Хайек Ф. Дорога к рабству

[О делегированном законотворчестве]

Уже более полувека назад Уэббы жаловались на «возрастающую неспособность палаты общин справляться со своей работой». Несколько позже это было с большей определенностью выражено профессором Ласки: «Всем известно, что нынешняя пар-

283

ламентская машина совершенно не годится для быстрого рассмотрения большого количества законопроектов. Это практически признает само правительство страны, провода в жизнь мероприятия в области экономической и таможенной политики, путем оптовой передачи законодательных полномочий, минуя этап подробного обсуждения в палате общин. Лейбористское правительство, как я полагаю, еще более расширит подобную практику. Оно ограничит деятельность палаты общин двумя функциями, которые та сможет осуществлять: рассмотрением жалоб и обсуждением общих принципов, на которых основываются соответствующие мероприятия. Выдвигаемые законопроекты примут вид общих юридических формул, наделяющих широкими полномочиями соответствующие министерства и правительственные органы, а полномочия эти будут осуществляться с помощью правительственных декретов, одобренных монархом и не требующих рассмотрения в парламенте, принятию которых палата сможет при желании противодействовать путем постановки на голосование вотума недоверия правительству. Необходимость и ценность передачи законодательных полномочий недавно была подтверждена Комитетом Дономора, и расширение этой практики неизбежно, если мы не хотим разрушить процесс социалистических преобразований в обществе обычными помехами и препонами, чинимыми существующей парламентской процедурой.

Возникающая проблема не всегда ясно осознается, и делегирование полномочий обычно оправдывают техническим характером самого задания. Но из этого вовсе не следует, что делегируется только прояснение технических деталей или, что неспособность парламента понять именно технические детали послужила причиной передачи полномочий1.

34. Шайо Андраш. Самоограничение власти

Глава 4. Парламент и законодательство Роль народного суверенитета в условиях парламентаризма: свободный ман-

дат

Принято говорить, что парламент выполняет законодательные функции в силу своего народно-представительного выборного характера. Первостепенную важность он приобрел благодаря своей народно-демократической легитимации и функции, определяющей исполнительную власть. В этом утверждении, касающемся народного представительства, которое в сжатом виде представляет собой догмат современной парламентской демократии, не найдется, пожалуй, ни одного элемента, который не имел бы слабых мест или не нуждался в уточнении. Как ни странно, сам парламент как институт конституционализма отчасти представляет собой институт ограничения народной воли, народного участия […], а отчасти – сам нуждается в ограничении.

1Поучительно в этой связи кратко рассмотреть правительственный документ, в котором за последние годы обсуждались эти вопросы. Еще тринадцать лет назад, т.е. до того, как Англия окончательно отказалась oт экономического либерализма, процесс делегирования законодательных полномочий уже зашел так далеко, что было решено сделать комитет, чтобы выяснить, «какие гарантии являются желательными или необходимыми для обеспечения верховной власти Закона». В своем докладе «Комитет Дономора» показал, что уже тогда парламент прибегал к «делегированию полномочий оптом и без разбора», не счел его (это было до того, как мы действительно заглянули в тоталитарную власть!) явлением неизбежным и относительно безобидным. И действительно, передача полномочий как таковая не обязательно представляет опасность для свободы; интересно, почему она стала необходимой в таком масштабе. Среди причин, перечисленных в отчете, на первом месте стоит тот факт, что «парламент в наши дни принимает ежегодно столько законов» и «многие подробности носят настолько специальный характер, что не подходят для парламентского обсуждения» […].

284

Согласно демократической организации власти, каждый человек равноправен и независим, следовательно, только сами люди могут принимать решения в отношении собственной судьбы.

Народный суверенитет и демократия требуют, чтобы воля граждан зримо отражалась в их делах и руководила государством непосредственно. Этот постулат держится поразительно твердо и упорно, хотя нет никакой уверенности в том, что люди непременно желают своего постоянного участия в управлении государством. Технические возможности ставят препоны на пути формирования всеобщей воли, трансформация всеобщей воли в волю большинства, «размывает» содержание народной воли. С другой стороны, конституционализм буквально сотрясается от непосредственного проявления народного суверенитета его магматического извержения. В этом месте на сцену выходит – и в союзе с конституционализмом парламентская система, которая выставляет посредников между народом и выражением его воли. Поскольку государство действует на основе законов, достаточно управлять им с помощью законов, (на основе демократических принципов можно обосновать выбор гражданами и других органов, но для осуществления народного суверенитета в этом нет никакой необходимости). Для осуществления всеобщей воли достаточно взять в свои руки законодательство.

Английский парламент, идеал пророков конституционализма XVIII в., показал себя как всемогущий или, во всяком случае, привилегированный орган власти. Дж. Локк, подытоживая опыт английской революции, на несколько поколений опережая общее признание догмата о всесилии народной воли, утверждал, что государственная власть происходит от народа. Народ уступает власть государству посредством договора, в котором передает власть также и, указанным в договоре, органам. Однако, по Локку, «в руках людей все еще остается верховная власть, чтобы устранить или изменить законодательный орган, если они считают, что этот последний не оправдал их доверия».

Законодательный орган XVIII в., который уходил своими корнями в средние века и формировался из лиц, в него «делегированных», был в состоянии приспособиться к требованиям демократии и демократической избирательной системы. Такое «приспособление» позволяло политической системе избежать опасности прямого народного волеизъявления и народного правления. Для достижения конституционных целей была произведена и другая хирургическая операция. Ранее народ, в принципе, уступал по договору свою власть государству, однако в рамках парламентского представительства он осуществляет ее (пусть косвенно) сам. Если учредитель конституции не хочет, чтобы народ, будь он даже источником всякой власти, возвысился над всем и вся и именем конституции осуществлял тиранию масс, страшнейшую из всех видов тирании, то легислатура не может оставаться «верховным» органом. Этот принцип как само собой разумеющийся следовал уже из разделения ветвей власти, но в тени народовластия успокоительным решением представлялось лишь разделение равноправных ветвей власти.

Отчасти исторической «случайностью» является то обстоятельство, что выражение народно-представительного суверенитета оказалось в компетенции парламента. Ведь большинство (если уж воля большинства является всеобщей волей) могло бы, в принципе, уполномочить и одного единственного человека, но единоличная власть легче приводит к тирании. Народ мог бы выбрать диктатора или президента, который даровал бы ему законы всеобщей воли. Но к тому времени, когда возникла потребность в демократическом выражении народного суверенитета, уже существовал монарх как единоличный выразитель воли, которого менее всего можно было сделать выборным выразителем воли, потому что все движение было направлено против него.

По легалистскому суждению Блэкстоуна, статутное право отвергает эту идею. Парламент с его избранными членами может представлять все многообразие об-

щества; между представителями этого общества происходят дискуссии и обмен мне-

285

ниями, в результате чего может сложиться общая воля в виде не какой-то готовой суммы слагаемых, а некоего решения, формирующегося, приемлемого для всех. В соответствии с этим парламент первоначально считался виртуальным воплощением общества.

Итак, парламент как законодательный орган в состоянии ограничить демократическую власть большинства, желаемую конституционно, по той причине, что он воплощает представительное правление, представительную, т.е. не непосредственную, демократию. Как подчеркивал Мэдисон, законодатель стоит между большинством избирателей и законом как самостоятельное действующее лицо. Однако для того чтобы парламент мог дистанцироваться от большинства граждан, он должен перестать быть виртуальным представителем избирателей. Это обеспечивается свободным депутатским мандатом.

35. Шайо Андраш. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма)

Глава 4. Парламент и парламентаризм Глава 4. Парламентаризм и законодательство

Делегированное законодательство [Сомнения и критика]

Из передачи определенному органу законодательной функции следовало бы, что акты исполнительной власти не могут регулировать существенные (по содержанию) законодательные вопросы (включая также возможность предоставления должностному лицу, принадлежащему к исполнительной власти, в каждом конкретном случае оценивать ситуацию по своему усмотрению). Однако конституции зачастую обходят этот вопрос молчанием. Уже простое количество законодательных актов исполнительной власти дает представление о значении вопроса. В 1890 г. в Великобритании было издано всего 106 актов исполнительной власти. С тех пор расширился круг связанных с администрацией общественных отношений, и число издаваемых различными подразделениями исполнительной власти правовых актов ежегодно достигает многих тысяч, на многих тысячах страниц.

Данный процесс неизбежен в результате государственного вмешательства и расширения государственной службы, но из этого не следует, что исполнительная власть должна сама определять и основные направления регулирования. Если решения по существенным вопросам принимаются на уровне распоряжений и других нормативных актов исполнительной власти, это граничит с нарушением конституционной законности, поскольку такая практика лишает парламент законодательных полномочий, его конституционной задачи, и определение и выполнение государственных задач сосредоточивается в единственной ветви власти.

В связи с так называемым конфликтом Чако, американский Конгресс принял решение, на основании которого «Президент может запретить продажу оружия воюющим сторонам, если это будет способствовать миру»; в этом случае продажа оружия будет незаконной за исключением того объема, который Президент предпишет в порядке исключения. Попросту говоря, Президент в интересах мира может запретить продажу оружия, но может в порядке исключения ради того же мира и снять запрет. Еще проще: в интересах мира Президент распоряжается продажей оружия по своему усмотрению.

Согласно позиции Верховного суда, если бы Президент на основании этого правомочия осуществлял законодательное право (право первичного законодателя), это противоречило бы Конституции. Здесь же ситуация иная, потому что законодательство посредством выражения «в интересах мира» наметило цель проводимой политики, а остальное уже относится к компетенции руководства внешней политикой, отне-

286

сенной в Конституции к ведению исполнительной власти. Действительно, законодатель определил принципиальное направление политики, потому что он мог бы высказаться относительно торговли оружием в том смысле, что Президент должен регулировать экспорт оружия в соответствии с торговыми соображениями или соображениями безопасности страны. Поскольку, однако, на основании этого правомочия Президент мог поступать, как ему угодно, и маловероятно, чтобы его решения можно было оспаривать перед Судом как нецелесообразные, закон не содержит никаких директив или ограничений по существу. Данная норма представляет собой определение компетенции, а не направления, вследствие чего этот уполномочивающий закон в действительности является переадресовкой законодательной прерогативы Конгресса Президенту. Когда речь идет не о внешнеполитических вопросах, а о гарантированном конституционном праве, американский Верховный суд также подходит к делу строже: когда во время войны в Корее Президент уполномочил министра торговли взять под государственный контроль большую часть сталелитейных предприятий.

Этот пример показывает, что отсутствие предписаний в американской Конституции на случай чрезвычайного положения является одновременно преимуществом и недостатком. Преимуществом, поскольку всегда есть возможность судебного контроля, в том числе контроля в ситуации типа чрезвычайного положения; недостатком, поскольку, действительно, возможны чрезвычайные ситуации, когда необходимо прибегать к специальному регулированию. В вышеуказанном случае Президент ссылался на то, что театр военных действий корейской войны распространяется на Американский континент, обеспечивающий снабжение фронта оружием. Данный аргумент может стать опасным, ибо после этого уже только от Президента зависит оценка того, что связано с ведением войны и что нет. На этом основании он может ограничить, например, свободу слова или собраний. Именно это случилось в ходе Первой мировой войны во время вмешательства в российскую гражданскую войну. Тогда такое распространение «осуществили» прокуратура и суд. Это, поскольку речь шла о собственности, было квалифицировано как антиконституционное изъятие части законодательной компетенции Конгресса.

Если исполнительная власть посредством партийного господства и партийной дисциплины контролирует решения парламента, она легко может добиться таких законных распоряжений, которые практически полностью развязывают ей руки и притом освобождают от формальной ответственности за принятые нормы, поскольку она, как это свойственно английским законам, регулирует процессы по своему свободному усмотрению на основе уполномочивающих норм. Не несет ответственности и законодатель: он ссылается на то, что дал исполнительной власти конституционные правомочия для надлежащего урегулирования вопроса. Кстати, парадокс: такая самостоятельность исполнительной власти усиливает законодательную власть не только находящегося под партийным влиянием правительства, но и государственной бюрократии, отчасти противостоящей партийному господству или представляющей иные потребности и интересы, что может стать своеобразным противовесом, правда, не на основе конституционных положений.

Что можно возразить на это с чисто формальной точки зрения, с позиции правового государства? Если парламент препоручает исполнительной власти определение содержания законов, это хотя и нарушает принцип (всегда неясно сформулированный), касающийся собственных конституционных задач, но следует из принципа верховенства и неограниченности полномочий парламента. Разделение само по себе не дает ответа на вопрос о возможности делегирования законодательных функций. Согласно американской Конституции Президент может издавать административные акты для обеспечения надлежащего выполнения законов, кроме того, он наделен и правом первичного законодательства для выполнения своих конституционных задач. Президент и определенные органы исполнительной власти могут издавать правовые нормы

287

и по прямому требованию законов. Например, различные законы по охране окружающей среды систематически дают администратору (главе) американского Управления по защите природы и окружающей среды указания издавать постановления, необходимые для достижения намеченных в законах целей, и обеспечивать осуществление этих целей (например, издать такие акты, в результате которых в течение пяти лет будут созданы условия для возвращения рыбы в реки).

Президентские указы вследствие действия принципа разделения властей нельзя подвергнуть контролю со стороны Конгресса. Задача контроля ложится на суды в том случае, если третьи лица возбуждают судебное дело в связи с незаконностью или упущением административных актов.

Насколько всерьез принимаются ограничения, находящиеся в связи с делегированием власти, зависит от конституционных условий и, связанных с исполнительной властью, опасений, а также от собственных оценок и силы исполнительной власти.

За отсутствием однозначно противоположного конституционного предписания трудно оспаривать право парламента поручить, если он считает это нужным, выполнение своих задач другому органу, уполномоченному Конституцией на принятие нормативных актов. При делегировании законодательства парламент может перед судом конституционализма привести в свое оправдание и то, что у него имеются средства контроля исполнительной власти, и если административные акты будут противоречить конституции, он всегда может принять вместо них корректирующие законы. Нельзя ждать чудес и от судебного пересмотра административных актов. Судья возьмется за невыполнимую задачу, если вознамерится ограничить основанную на законе свободу исполнительной власти принимать нормативные акты, ибо в его распоряжении нет материальных средств для законного и конституционного решения вопроса в соответствии со своей точкой зрения.

Экстремальный случай уполномочивания или делегированного законодательства представляет собой, очевидно, германский закон 1933 г., технически сделавший власть Гитлера неограниченной в результате следующей формулировки: «На основе процедуры, отличной от указанной в имперской Конституции, законы может принимать и имперское правительство». Здесь, следовательно, речь идет не только о том, что закон предоставил в распоряжение исполнительной власти незаполненный вексель, но и о том, что этот вексель он возвел в неограниченное платежное средство, ибо допустил и изменение законов административными актами. Управомочивающий на нормотворчество и предназначенный демократической Веймарской конституцией для преодоления кризиса (и в этом качестве оправдавший себя) закон стал кинжалом, которым демократии был нанесен смертельный удар.

Право «развитого социализма» было несколько целомудреннее, ибо это ставящее под сомнение действительность закона право административного нормотворчества оно вручило специальному органу парламента – в Венгрии, например, он назывался Президентским Советом (Президиумом). После такого уполномочивания у парламента не оставалось никакой надзорной функции. Но он мог – если еще заседал – отозвать делегированные полномочия, приняв соответствующий закон, чего в нацистской Германии и быть не могло, а для парламентов социалистических стран, хотя и собиравшихся аккуратно на сессии через определенные промежутки времени, было немыслимо.

Радикальным средством разрешения кризиса, проистекающего из делегирования власти, было бы возвращение, после восстановления правового государства, к классическому решению Руссо и отказ от всякого рода первичного правотворчества со стороны административных органов, поручение исполнительной власти только разработку деталей выполнения законов. Это тоже не чудодейственное средство, ибо, где гра-

288

ница между «деталями» и делегированием? Урегулировать все технические подробности в законе просто физически невозможно […].

Немцы попытались предотвратить повторение трагической ошибки Веймарской конституции путем строгих конституционных предписаний относительно ограничения делегирования законодательства (абзац 1 ст. 80 Основного закона ФРГ). Обязательные для всех органов и граждан распоряжения могут издаваться только с содержанием, целью и в объеме, определенным в законе. И хотя старый правовой принцип гласит, что располагающий делегированной властью орган не может делегировать ее следующему органу, согласно германскому Основному закону, закон может дать на это особое правомочие.

Предписания французской Конституции обеспечивают возможность уполномочивания на правотворчество в течение определенного времени. Наряду с ограничением во времени, действительность принять в рамках делегированной компетенции норм можно поставить в зависимость от представления их в парламенте или от прямого утверждения их парламентом задним числом. Французская Конституция ставит условием делегирования принятую правительственную программу.

В германской практике также наблюдаются элементы, свидетельствующие о достаточности того, когда закон определяет известную программу для издания административных актов. В Великобритании целый ряд административных актов подлежит представлению в соответствующий парламентский комитет. После такого представления для действенного контроля не остается возможностей (за неимением средств) и контроль административных актов при этом является сугубо формальным. Но тот факт, что то или иное распоряжение администрации может оказаться в руках депутатов и повлечь за собой неприятные моменты, могущих, в конечном счете, привести к постановке вопроса об ответственности министра, играет благотворную роль.

Конституционный суд Германии рассматривает ограничение делегирования как средство разделения ветвей власти при системе сдержек в противовесов. Ограничение делегирования в системе сдержек и противовесов может оказаться важнее, чем в системе с разделением властей, при которой эти ветви меньше переплетены, а следовательно, и возможность для исполнительной власти получить полномочия законодательной, тоже меньше […].

289

ГЛАВА 9. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС (ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРОИЗВОДСТВА)

1. Миль Дж. Рассуждения о представительном правлении

[О необходимости учреждения законодательной комиссии специально для разработки законов]

Уже вследствие недостатка времени, необходимого для разработки законов, парламент становится все более и более неспособным провести билль в связном и полном виде. Если же внесен билль, который пытается обнять какой-нибудь предмет во всей его совокупности – а издавать законы, касающиеся какой-нибудь части, не имея в виду целого, – невозможно, – то он откладывается от одной сессии до другой, за совершенной невозможностью найти время, чтобы заняться им. Хотя бы закон был обдуманно редактирован специалистами, наиболее компетентными в этом вопросе и располагающими всеми необходимыми для этого источниками и сведениями, или комиссией, избранной в виду основательного ее знакомства с предметом и потратившей годы на изучение и подготовку данного закона, он все-таки не пройдет, потому что палата общин не захочет отказаться от своей драгоценной привилегии переделывать его своими неуклюжими руками. За последнее время вошло до некоторой степени в обычай отсылать билль, если сущность его одобрена во втором чтении, для более подробного рассмотрения в специальную комиссию. Но практика выясняла, что от этого дело не ускоряется, потому что билль должен еще пройти затем в общей комиссии обеих палат; при этом частные мнения и придирки, опровергнутые знанием, снова всплывают пред судом невежества. Правда, что этот обычай был введен главным образом палатой лордов, члены которой менее стремятся к вмешательству в чужие дела и менее ревниво относятся к значению своих индивидуальных голосов, чем члены нижней палаты. И когда обширный билль подвергся подробному обсуждению, то в каком виде выходит он из рук комиссии. В нем исключены такие статьи, которые имеют существенное значение для всего закона; включены противоречивые статьи для того только, чтобы удовлетворить частным интересам или угодить придирчивому члену, угрожающему отсрочкой билля; вставлены по предложению члена, имеющего весьма поверхностное представление о предмете, статьи, ведущие к последствиям, которых в тот момент не имелось в виду составителем билля или депутатами, оказавшими ему свою поддержку; и вследствие всего этого в ближайшей сессии потребуется новый закон для исправления совершенных ошибок.

Недостаток нынешней законодательной процедуры заключается именно в том, что изложение и защита билля или его статей очень редко выпадают на долю его составителя, который может даже не быть членом палаты. Защита билля возлагается на министра или на члена парламента, который его не разрабатывал и поэтому затрудняется в приискании аргументов, если они сами не совершенно очевидны, который не знаком во всей полноте с предметом и не понимает, какими доводами его можно лучше всего поддержать, неспособен отражать непредвиденные возражения. Беде еще можно помочь, если она касается правительственных биллей, и в некоторых конституционных странах с этой целью правительству дозволялось иметь в обеих палатах своих представителей с правом слова, но без права голоса.

Если бы значительное большинство палаты общин, никогда не желающее предлагать поправок или выступать с речами, решило больше не предоставлять ведения дела деятельному меньшинству; если бы оно поняло, что для законодательной деятельности требуются не бойкость речи и право быть членом парламента, но более положительные качества, которые можно найти, если их поискать, – то оно скоро уяснило бы себе, что в деле законодательства, как и в деле управления, представительное собрание должно не само действовать, но заставлять других действовать и решить, кому

290

или какому роду людей оно может доверить дело, затем дать свою санкцию или отказать в ней, когда законопроект разработан. Всякое правительство, предназначенное для высокоцивилизованной страны, должно иметь в своем составе, как один из основных элементов, законодательную комиссию, число членов которой не превышало бы числа членов кабинета, специально для разработки законов. Если бы законы нашей страны подверглись – как это, впрочем, вероятно, скоро случится – пересмотру и были бы приведены в стройное целое кодификационной комиссией, то последняя могла бы продолжать действовать в качестве постоянного учреждения для того, чтобы охранять свое дело, не допускать искажений и вносить дальнейшие поправки по мере надобности. Никто не стал бы требовать, чтобы это собрание имело право самостоятельно издавать законы: комиссия воплощала бы в себе только разум, а парламент - волю. Никакое мероприятие не могло бы получить силу закона, пока оно не было бы формально санкционировано парламентом; а парламент или каждая из палат имели бы право не только отвергать, но и отсылать билль обратно в комиссию для пересмотра и исправления. Кроме того, обе палаты могли бы пользоваться инициативой в деле направления в комиссию законодательных вопросов с инструкцией разработать соответственный законопроект. Само собой разумеется, что комиссия не имела бы права отказаться от составления законов, которые желательны стране. Инструкции, выработанные обеими палатами для составления билля, имеющего в виду определенную цель, должны быть обязательны для членов комиссии; в противном случае они должны отказаться от своей должности. Но когда законопроект уже разработан, парламент не мог изменять, но только одобрить, либо отвергнуть его, или же, если он признает необходимость частных изменений, отослать его обратно в комиссию для пересмотра. Члены комиссии должны назначаться короной, но они сохраняют свои места в продолжение определенного срока, примерно в течение пяти лет, если только они не будут смещены по представлению обеих палат вследствие недостойного их поведения, как это случается с судьями, или вследствие отказа разработать билль согласно с требованиями парламента. По прошествии пяти лет, один член выбывает из комиссии, если только он не избран в нее вторично. Это дало бы комиссии возможность избавиться от члена, оказавшегося не на высоте своего положения, и обновить комиссию более молодыми силами.

2. Еллинек Е.Конституции, их история и значение в современном праве

[Утрачено ли право короля]

К известнейшим датам, которыми обыкновенно характеризуют современное положение английской королевской власти причисляется тот факт, что в последний раз корона воспользовалась принадлежащим ей правом отказа от санкции, правом veto двести лет тому назад во время царствования королевы Анны по поводу билля о шотландской милиции1. Из этого обыкновенно делается заключение, что право veto короля вообще утрачено, оно погашено неупотреблением. Впрочем, официально в парламенте с этим ни разу не соглашались; после 1686 года государственный секретарь

1 Здесь предполагается известным, что формально-юридически корона имеет не право veto, а право санкции, что она везде принимает положительное участие в законодательстве, а не уполномочена только отрицательно уничтожать волю парламента. Но после того как Montesguiu высказал мнение, что одобрение законов монархом …, в заграничной литературе была выдвинута на первый план определенная именно таким образом политическая функция санкции. Здесь можно привести до сих пор, насколько мне кажется, оставленный без внимания факт, что выражение: «санкция и санкционировать» ведет свое начало из политического жаргона французов 1789 г. Слово «санкция» до 1789 г. употреблялось в другом значении, а не в смысле сообщения силы закону. Лишь в одном месте, о котором французские словари ничего не сообщают, я нашел это слово до 1789 г. … в смысле некоторым образом соответствующее современному значению. Но «санкционировать» вообще не встречается до 1789 г. Этот термин был допущен французской академией впервые в 1789 г.