Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

371

даются судами, и аналогичные тем, какие ведаются администрацией, могут разрешаться и законодательною властью, отдельными ее органами. Это может быть целесообразно, может быть в отдельных случаях и очень нецелесообразно, но каждая власть останется в своей сфере самостоятельной, и нарушения принципа разделения властей усматривать тут нельзя. Иное дело, если бы какая-либо палата парламента взяла к своему рассмотрению дело, по закону подлежащее ведению суда, или если бы даже какой-либо палате парламента или даже обеим палатам вместе было предоставлено право останавливать ход процессов, по закону предоставленных ведению судов, и давать судам предписания, как им действовать в том или другом деле. Тут было бы нарушение самостоятельности суда и, следовательно, смешение властей, отрицающее самую основную идею суда, в его современном понимании[…].

14. Лазаревский Н.И. Конституционное право.

Часть 1. Глава вторая. § 3. Исполнительная, или административная, власть.

[Суд и администрация]

[…]Теория разделения властей прежде старалась провести различие между судом

иадминистрацией, точно так же исходя из содержания той и другой деятельности: учили, что задача суда ограничивается применением и толкованием закона при разрешении споров о нраве, тогда как в ведение администрации подобного рода дела не входят. Однако противополагать суд и администрацию по самому содержанию их деятельности, или, по крайней мере, придавать этому противоположению безусловный характер точно так же нельзя. Как мы видели, суд ведает дела не только, но спорам о праве, он принимает депозиты, ведает дела опекунские, дела по охранению наследств, ведет те или другие списки (крепостной реестр, ипотечные книги). Вместе с тем многие споры о праве разрешаются и административными учреждениями. Таковы все те споры, которые возникают на почве правительственной деятельности государства, на почве тех отношений, которые носят более новый характер.

Как мы видели, обособление дел гражданских и уголовных в значительной степени обусловливается тем, что эти дела, так сказать, старше государственной власти современных государств. Это правоотношения, которые образовывавшаяся государственная власть застала уже существующими и уже пользующимися известной правовою судебной защитой. Но помимо этих отношений, на почве правительственной деятельности средневековых государей начали возникать новые юридические отношения: по службе государю, впоследствии на почве податного обложения, на почве созданной государством самостоятельности местного (городского) управления и т. п. Все эти отношения давали почву для многих пререканий и споров о нраве, но эти споры почти повсеместно признавались не входящими в круг действия существующих судов и, будучи первоначально крайне немногочисленными и не имевшими существенного практического значения для народной жизни, ведались теми же самыми административными учреждениями, на которые было возложено исполнение данной задачи управления.

Что суды ведают споры о правах, что дела иного рода ведаются ими только в виде исключения, – это верно. Но было бы неверно видеть в «споре о праве» нечто такое, что необходимо влечет за собою подведомственность судам. Судам подведомственны только две категории споров о праве: 1) споры о праве гражданском и 2) споры по наложению уголовных наказаний. Но эти две категории пo своему содержанию могут быть охарактеризованы только в общих чертах.

Споры о праве гражданском – это споры по имущественным отношениям между обывателями, споры по отношениям семейным.

372

Существует, в особенности в Германии, громадная научная литература, стремящаяся точно выяснить по его содержанию понятие гражданского права, подсудного общим судам, а не администрации. Она искала принципиальную границу между административными делами и делами гражданскими – судебными. Но этой границы никому установить не удалось. Область гражданского нрава можно вообще очертить только общими и притом случайными, а не принципиальными чертами. В отдельных подробностях распределение правового материла между административными учреждениями и гражданскими судами обусловливается историческими случайностями: в разных государствах распределение это разное в зависимости от тех или других исторических условий. У нас спор о жаловании, выслуженном по службе государственной или общественной, – спор административный; в Германии – судебный, гражданский. Почему? Объяснить трудно. Целесообразны обе системы.

Обыкновенно приходится решать дело чисто формально: в каждом государстве есть отдел законодательства, носящий название гражданских законов. Те споры, которые возникают по поводу прав, устанавливаемых этим отделом законодательства, ведают гражданские суды. Те споры, хотя бы и имущественного характера, которые возникают на почве иных отношений, кроме регулируемых гражданскими законами, ведаются администрацией. Таковы, напр., почти повсеместно отношения податные.

Точно так же далеко не может быть вполне точно отграничена и вторая область дел, подведомственных судам, а именно, дела но наложению наказаний. В некоторых пределах правом наложения взысканий обладает и администрация. Во Франции эти пределы весьма узки. В других государствах довольно широки. У нас в административном порядке караются нарушения так называемых уставов казённого управления: Устава Акцизных Сборов, Устава Таможенного и др. Объясняется, это исключительно известными историческими условиями.

Таким образом, и область уголовной компетенции судов является по своему содержанию не вполне ясной, и определенно обрисованной, и что самое существенное, очертания обусловливаются не какими-либо абсолютными принципами, но очень часто и соображениями целесообразности или случайными историческим условиями.

Таким образом, не в отличии содержания деятельности существо различия между судами и администрацией. Во всяком случае нельзя говорить, чтобы существо этого различия состояло в том, что только суд разрешает вопросы о праве.

15. Дерюжинский В.О. Административные суды в государствах Западной Европы.

[Необходимость административной юстиции]

Одним из коренных начал правового государства является положение, в силу которого государственная власть, осуществляя разнообразные функции управления и вступая на этой почве в соприкосновение с гражданами, должна действовать не произвольно, а в постоянном признании неприкосновенности прав граждан и отчетливом сознании, что эти права могут быть предметом известного ограничительного воздействия со стороны администрации не иначе, как на твердых основаниях существующих законов. В определенных нормах законов указываются правила и условия, которыми администрации надлежит руководствоваться в тех случаях, когда приходится проявить вторжение в область частных прав и интересов. Однако область управления в современном культурном государстве так обширна, что в законодательстве далеко не всегда могут быть предусмотрены и регулированы те многочисленные и разнообразные случаи, в которых органам администрации приходится соприкасаться с гражданами. Нередко в законах дается лишь общее указание о праве администрации действовать в тех случаях, когда того потребует общественный интерес; самое же определе-

373

ние того, что в каждом случае вызывается общественной потребностью, предоставляется сознательной оценке самой администрации.

При таких условиях неизбежны столкновения между требованиями и распоряжениями администрации, с одной стороны, правами и интересами граждан – с другой. Возможны случаи, когда, по убеждению данного лица, администрация не исполнила лежащей на ней обязанности или, напротив, совершила акт, от которого ей следовало бы воздержаться. Возможны и обратные случаи, когда администрация признает за гражданином обязанность исполнить нечто, вызывающее с его стороны или безусловное возражение, или утверждение, что это не касается администрации.

Подобные столкновения и порождаемые ими неудовольствия будут там чаще и там острее, чем несовершеннее обеспечено начало законности в управлении. Интересы благоустроенного государства настоятельно требуют не только того, чтобы существовали законы, определяющие полномочия администрации в соотношении ее с гражданами, но и того, чтобы эти законы действительно соблюдались.

Для обеспечения этого важным условием является хорошее устройство администрации и, в частности, наличность удовлетворительного состава лиц, облекаемых административными полномочиями. Весьма существенной гарантией должен быть, далее, признан так называемый административный контроль со стороны высшего начальства над действиями подчиненных органов. В тесной связи с этим стоит право граждан, испытывающих неправильное вторжение в сферу своих прав и интересов, обращаться к высшим органам администрации с жалобами на действия и распоряжения низших. В странах с представительным образом правления значительную роль играет также парламентский контроль, осуществляемый через обращение в той или другой форме к законодательным палатам, которые имеют возможность проявить свое воздействие на администрацию, могущее в крайнем случае выразиться в возбуждении вопроса об ответственности министров. Однако обеспечение прав и интересов граждан путем представления жалоб по начальству во многих случаях может оказываться недостаточным, неудобным или нежелательным. Обжалуемые действия могут нередко иметь своим основанием распоряжения или указания самого начальства; ему пришлось бы рассматривать жалобу по предмету, о котором оно выразило уже определенное свое суждение, и, следовательно, администрация оказывалась бы судьей в собственном своем деле. Для устранения этого необходимо предоставить заинтересованным лицам, наряду с обжалованием действий высшему начальству, возможность обратиться к власти, независимой от администрации, за разрешением спора о законности действий того или другого представителя ее.

Это в высокой степени важное право и получает широкое признание в современных государствах с твердым правовым порядком. В некоторых из них подлежащей, независимой от администрации, властью являются общие суды. В других разрешение споров о законности обжалуемых административных актов вверяется специальным органам, обособленным и от административных властей, и от общих судебных учреждений. Этими органами являются административные суды. В качестве гарантии законности в управлении административные меры, с их особенным устройством, определенную компетенцию и известными формами производства в них, являются результатом новейшего периода в развитии европейских государств. Сорок лет тому назад в одной только Франции существовала система административных судов. Там, где они усвоены были раньше под влиянием Франции и французского законодательства, а именно в Бельгии, Италии и Испании, административные суды были упразднены: в Бельгии в 1831 г., в Италии в 1865 г., в Испании в 1868 г. Бельгийская система была затем воспринята в Голландии, Дании, Норвегии, Швеции. В германских государствах, зa редкими исключениями, не было административных судов. В течение последних десятилетий картина меняется […].

374

16. Дерюжинский В.О. Административные суды в государствах Западной Европы

[Страноведческий анализ административной юстиции в государствах Европы] [Административнная юстиция Франции]

Это обозрение естественно начать с Франции, в которой накопился богатый вековой опыт системы административной юстиции, и это тем более, что сильные и слабые стороны последней оказали несомненное влияние на другие государства, создавшие у себя административные суды. Административная юстиция возникла во Франции на почве строгого применения принципа разграничения между административной властью и властью судебной. Этот принцип первоначально получил особенно острое выражение. Предложение об учреждении в каждом департаменте особого административного суда (tribunal adminislration) для разрешения спорных дел по обложению и другим вопросам административным было отвергнуто учредительным собранием. Равным образом не встретило в нем сочувствия и предположение предоставить общим судам ведение всех правовых претензий против актов администрации. Последнюю, наоборот, признано было нужным особенно решительно оградить от каких-либо вторжений в ее сферу со стороны судебной власти. По закону 16-24 августа 1790 г., «функции судебные отделены и должны быть неизменно разграничены от функций административных; судьи не могут, под страхом ответственности за служебное преступление, каким бы то ни было образом нарушать деятельность административных учреждений, ни призывать к себе администраторов по предмету их функций». Законом 16 фруктидора года III – «делаются повторные воспрещения судам, под страхом наказания, ведать какого-либо рода акты администрации».

Разрешение всякого рода жалоб против административных действий, будут ли то жалобы на нарушение права или интереса, предоставлено было самой администрации. При таких условиях оказывается полное смешение области активной администрации и дел судебно-административных.

Консульская конституция 22 фримера года VIII (1799 г.), оставаясь верной принципу разделения административной и судебной властей, положила начало разграничению в администрации функций собственно административных от функций судебно-административных. С этою целью создается Государственный Совет, который становится высшим органом по разрешению спорноадминистративных дел. С другой стороны, законом 28 плювиоза года VII учреждаются советы префектур, на которые, рядом с обязанностями административными, возлагаются функции админи- стративно-судебные по предметам, перечисленным в этом законе. Префектурные советы явились первою инстанцией административной юстиции, решения которой подлежат обжалованию в Государственный Совет в апелляционном порядке.

В первоначальном устройстве Государственного Совета не было, однако, многих условий, которые обеспечивали бы правильное функционирование его, как высшего административного суда. Эти условия явились в результате постепенной эволюции, которая завершилась только в 1872 г. Важнейшие моменты ее должны быть отмечены предварительно изложением современного устройства Государственного Совета.

Необходимо, прежде всего, указать, что постановления Государственного Совета в течение долгого времени не имели характера окончательных решений. Совет постановлял не решения, а мнения (avis), которые представлялись на утверждение главы государства. С другой стороны, в формах производства не было обычных судебных гарантий – не было ни публичности, ни представительства сторон, ни словесных объяснений. Дела судебно-административные производились в Государственном Совете тем же порядком, как и дела административные. Представлявшиеся главе государства мнения по предмету разрешения судебно-административных споров подготовлялись секцией, ведавшею дела того министерства, к компетенции которого относится спор. Декретом 11 июня 1806 г. сделан был первый шаг к улучшению этого порядка созданием специальной комиссии по судебно-административным делам (commission du contentienx), на обязанность которой возложено приготовление докладов общему собранию совета. Она состояла, под председательством министра юстиции, из шести рекетмейстеров и шести аудиторов. Тем же декретом создан институт адвокатов при Государственном Совете, которым стороны доверяли защиту своих интересов и которым предоставлялось подавать письменные прошения и объяснения.

[…] В эпоху июльской монархии ордонансами 1831 года произведены существенные реформы, обеспечившие очень важные условия правильной деятельности совета в области административной юстиции. Установлена публичность заседаний совета по делам административной юстиции. Вместо исключительно письменного производства, в дополнение к нему, вводятся начала состязательности и устности: адвокатам сторон предоставляется давать словесные объяснения; создается прокуратура в составе трех рекетмейстеров, на которых, в качестве «commissaires du rоi», возлага-

375

ется представление, в публичных заседаниях, заключений по всем делам административной юстиции. Произведены были существенные изменения в самом составе высшего органа административ-

ной юстиции: сверхштатные советники (conseillers d’Etaten service extraordinaire), которыми явля-

ются высшие представители активной администрации, не могли входить в состав общего собрания совета по судебно-административным делам; устранены были из того состава и те штатные советники административных отделений совета, которые участвовали в постановлении решений, обжалованных в судебно-административном порядке.

Изложенные улучшения, произведенные королевскими указами (ордонансами), были закреплены органическим законом о Государственном Совете 19 июля 1845 года

[…]Однако определения совета по судебно-административным делам все еще не имели характера окончательных судебных решений, а были только мнениями, подлежащими утверждению высшей власти. Устранение этой аномалии было сделано после февральской революции законом 1849 г., который признал за советом право постановлять окончательные решения по судебноадминистративным делам, и притом не в общем собрании, а в особой «sectionducontentieux» из девяти советников. С провозглашением империи, органическим декретом 25 января 1852 года восстановлена прежняя система: определения совета подлежали утверждению императора.

[…]В эпоху второй империи обнаружилось значительное развитие административной юстиции, особенно после 1860 г., чему содействовал поворот в политическом режиме в сторону либерализма. В частности, широко развилась практика по жалобам на превышение власти, представляющая наиболее характерное явление в деятельности французского высшего административного суда.

Вэтом отношении большое значение имел декрет 2 ноября 1864 г., по которому по жалобам на пре-

вышение власти не требовалось представительство через адвокатов при совете и жалобы эти были освобождены от уплаты сборов, кроме гербового1.

С установлением третьей республики Государственный Совет в отношении к спорноадминистративным делам получил значение высшего административного суда, постановляющего окончательные решения. Это право предоставлено было ему законом 24 мая 1872 г., который лежит в основании ныне действующей организации Государственного Совета. Она излагается ниже с теми дополнениями, которые внесены позднейшими законами.

Функции Государственного Совета, как высшего административного суда, определяются в ст. 9 закона 24 мая 1872 г.: он «решает окончательно (souveraineraent) по жалобам в делах судебноадминистративных и по ходатайствам об отмене актов различных административных властей,

вследствие превышения власти (pour cause d’exces depouvoir).

Судебные функции свои Государственный Совет осуществляет в двух органах: судебном отделении (section du eontentieux) и собрании по судебно-административным делам (assemble du conseil statuant aa eontentieux).

[…]Что касается предметов ведения Государственного Совета, как высшего административного суда, то они не были в точности перечислены ни в одном из законов о совете. Закон 1872 г. ограничивается общим указанием в цитированной выше ст. 9, что он «решает окончательно по жалобам в делах судебно-административных».

[…]В практике и в доктрине признается троякого рода деятельность совета.

Во-первых, он является судом первой и последней инстанции по весьма разнообразным и многочисленным делам, что, по замечанию Лаферьера, подрывает верность выдвигаемой в н е- которых трактатах по административному праву формулы, что Государственный Совет являе т- ся преимущественно судом апелляционным. Таковы, дела по жалобам, направленным к отмене административных актов, в которых проявлено превышение власти; жалобы на администр а- тивные решения по заключению, исполнению, расторжению условий и других договоров от имени государства, ликвидации и уплате государственных долгов и т. п.; жалобы на распоряжения префектов, которыми отказано в разрешении устроить промышленное заведение из к а- тегории опасных для здоровья и др.

Во-вторых, он является апелляционным судом по всем делам, отнесенным законом к ведению советов префектур.

В-третьих, он является кассационным судом по отношению к тем судебно-административным органам, которые решают в последней инстанции (например., высший совет народного образования), а также по отношению к тем актам всех органов администрации (мэров, супрефектов, префектов, министров, главы государства), которые обжалуются в совет по превышению власти. Ту же кассационную функцию совет имеет в отношении к спорам о компетенции, возникающим между различными органами административной юстиции. Наконец в качестве кассационного суда совет ведает жалобы, с которыми «в интересах закона» могут обратиться к нему министры на реше-

1Число спорно-административных дел в Государственном Совете составляло, в 1852–1860 гг., в среднем 1000 в год, а в 1860 –1870 гг. оно достигало 1160 в год.

376

ния административных судов, не обжалованные в апелляционном порядке сторонами. Цель таких жалоб заключается в сообщении низшим административным судам авторитетных указаний по спорному вопросу, без ущерба для прав сторон в тех процессах, по которым состоялись обжалованные решения.

Административными судами первой инстанции являются советы префектур (conseils de prefecture), созданные законом 28 плювиоза года VШ. В этом законе были перечислены те дела, пo которым советы получили судебно-административные функции. Компетенция их была расширена позднейшими законами. Она обнимает спорно-административные дела весьма разнообразного характера.

Важнейшие категории их: 1) споры, возникающие по вопросам о прямых налогах (установлению обязанности плательщиков уплачивать их, определению их размеров, порядку взыскания и т. п.); 2) споры в области публичных работ (споры между предпринимателями работ и государством относительно смысла и исполнения заключенных между ними контрактов, споры между предпринимателями и частными лицами по поводу распоряжения материалами по исполнению работ, жалобы частных лиц по поводу убытков и повреждений, нанесенных их имуществу предпринимателями при исполнении работ); 3) споры по вопросам о продаже государственных имуществ; 4) споры по выборам советов окружных, советов муниципальных (а также избрания последними мэров, делегатов для производства выборов сенаторов), выборов посреднических советов (consils de prud’honmes); 5) дела по нарушениям постановлений о путях сообщения (grande vоirie), причем советам префектур предоставлено налагать денежное взыскание, а также взыскивать вознаграждение за вред, причиненный частным лицом государству по дорожному делу; 6) споры в области пользования общественными имуществами (Mens communaax); 7) дела по счетной части коммунального управления и тех общественных учреждений, ежегодный доход которых не превышает 30000 фр., и

др. […].

Германия [Cтановление административной юстиции]

[…] Законченная система их развилась прежде всего в Пруссии в связи с реформами в области местного управления, проведенными в 1873 – 1883 гг. В настоящее время это управление и, в частности, административная юстиция регулируются законом 30 июля 1883 г. о местном управлении, законом об устройстве административных судов и административно-спорном производстве 3 июля 1875 – 2 августа 1880 г. и законом 1 августа 1883 г. о компетенции административных учреждений и судов по административным делам.

Организация местных административных судов в Пруссии тесно связана с общим строем местного управления, вследствие чего этот последний необходимо иметь в виду для уяснения себе устройства и функций административных судов.

Пруссия делится на 12 провинций. Они подразделяются на округа (Regierungsbezierke), которых в Пруссии всего 35. Каждый округ состоит из нескольких уездов (Landkreise), которых насчитывается во всей Пруссии 489. Города с населением более 25.000 человек образуют самостоятельные города-уезды (Stadtkreise).

Низшими административными единицами являются в некоторых провинциях участки (Amsbezierke), в других – городские и сельские общины (Landgemeinde). Провинции, уезды и общины являются не только административными единицами, но и самоуправляющимися союзами; округа же представляются единицами только государственного управления. К вопросу об административных судах ближайшее отношение имеет устройство управления уездного, окружного и провинциального.

Органы уездного управления: 1) уездное собрание (Kreistag), ведающее дела самоуправления; 2) ландрат, назначаемый королем из лиц, представляемых уездным собранием; на нем лежит как принятие мер общегосударственного управления, так и ближайшее участие в делах местного самоуправления по званию председателя уездного собрания и уездного комитета (Kreisausscliuss);

3)уездный комитет […].

[…]Местными административными судами в Пруссии являются, таким образом, уездные и городские комитеты (Kreisanssclmss и Stadtausschuss) и окружные комитеты (Bezierkausscliuss).

Первые представляют собою суды первой инстанции; окружные комитеты являются апелляционными судами для решений уездных и городских комитетов, но по некоторым делам окружные комитеты также представляют собою суды первой инстанции. Высшею инстанциею служит высший административный суд (Obervenvaltungsgericht) в Берлине.

Можно отметить три характерные черты местных административных судов в Пруссии. Вопервых, они не только органы административной юстиции, но и органы активного управления, причем однако при осуществлении ими судебно-административных функций соблюдаются особые формы, гарантирующие правосудие (публичность заседаний, состязательность). Во-вторых, по составу своему они являются смешанными коллегиями, состоящими частью из лиц, избираемых местными органами самоуправления; при этом обнаруживается преобладание в них выборного элемента над бюрократическим (в уездных комитетах 4 и 1, в окружных – 4 и 3).

377

Высший административный суд стоит совершенно в стороне от управления и представляет собою в полном смысле суд. Он состоит из председателя, председателей отделений (Senatsprasidenten) и советников (Rathen), при нем одна половина членов должна обладать правом на занятие судейской должности, а другая - для занятия высших административных должностей. Они назначаются пожизненно королем по представлению министерства (Staatsnimisterium) и в отношении несменяемости пользуются теми же гарантиями, как и члены имперского суда. Лишение должности и содержания, по определению общего собрания высшего административного суда, может последовать в отношения к члену этого суда лишь в случае присуждения его к наказанию за обесчещивающее действие или к лишению свободы на срок более одного года.

При учреждении высшего административного суда, в 1875 г., он состоял только из семи членов; в настоящее же время он разделяется на 8 отделений, каждое в составе не менее 5 членов, причем отделения по делам о налогах могут разделяться на камеры в составе не менее трех членов. Высший административный суд является прежде всего ревизионным судом по отношению к окончательным решениям окружных комитетов. Основанием отмены решения могут служить только неприменение или неправильное применение существующих правовых норм или значительные нарушения при производстве дела. Суд, отменяя решение, или передает дело на новое рассмотрение в подлежащий суд, или же, если не встречает препятствий в фактических обстоятельствах дела, постановляет свое решение по существу дела, не возвращая его в низшую инстанцию.

Высший административный суд является далее апелляционным судом в отношении к решениям окружных комитетов в первой инстанции, поскольку эти решения не являются окончательными. Высший административный суд в некоторых случаях является и судом в первой и последней инстанции […] . Высший административный суд является дисциплинарным судом как в первой, так и во второй инстанции. В отношении к должностным лицам местной администрации и членам органов местного самоуправления.

[…] Административная юстиция в других государствах Германской империи организована на основаниях, в существенных чертах сходных с прусской системой[…].

[Административные суды Австрии]

ВАвстрии не существует инстанционной системы административных судов, подобно Франции и государствам Германии, а имеется лишь один административный суд (Venvaltuiigsgerichlshof), компетенция которого распространяется на всю Транслейтанию или, по выражению официального языка, на «королевства и земли, представленные в Рейхсрате». Этот суд был создан законом 22 октября 1875 г., но основные положения о задачах административной юстиции нашли себе выражение еще в конституционных актах 1867 года, определивших современный государственный строй Австрии.

Взакон 1867 г. об устройстве судебной части были внесены следующие две статьи:

Ст. 14: «Отправление правосудия во всех инстанциях отделяется от управления».

Ст. 15: «Во всех тех случаях, когда по ныне действующим и имеющим быть впредь изданными законам решение спора по притязаниям частных лиц принадлежит административному учреждению, предоставляется лицу, гражданские права которого будут нарушены таким решением, обращаться с иском к другой стороне в общем судебном порядке. Но, и помимо этого, тому, кто считает свое право нарушенным решением или распоряжением административного учреждения, предоставляется защищать свои притязания перед административным судом в порядке публичного устного состязания с уполномоченным от административного учреждения. Случаи, подлежащие решению административного суда, его состав и порядок судопроизводства будут определены особым законом».

Втом же 1867 году учрежден был Имперский суд (Reichsgericht) для разрешения пререканий

овласти между различными учреждениями, как-то между судебными и административными, между земским представительством и высшими административными местами, между органами автономного управления разных земель. Ведению Имперского суда подлежат далее притязании отдельных королевств и земель к их совокупности и наоборот; притязании общин, корпораций и частных лиц к отдельным королевствам, землям или их совокупности, когда эти притязания не могут быть предъявлены в общих судах; наконец, жалобы граждан на нарушения обеспеченных им конституцией политических прав, но лишь в том случае, если жалобщиком предварительно исчерпан установленный законом путь административного обжалования.

Как видно из этого перечня предметов ведомства Имперского суда, в них имеются некоторые функции административной юстиции. И когда преступлено было к проектированию административного суда, намеченного в вышеприведенной ст. 15 закона о судебной власти, возник вопрос, не следует ли распространить компетенцию Имперского суда на всю область административной юстиции. Но эта мысль была оставлена как потому, что основными законами предусмотрена необходимость создать административный суд, как особое от Имперского суда учреждение, так и потому,

378

что по особенным условиям состава и деятельности Имперского суда невозможно расширение его компетенции […].

Италия [Рецепция французской модели административной юстиции]

[…]Законодательство об административной юстиции в Италии представляет особенный интерес ввиду того, что в этой стране, в которой долгое время применялась французская система административных судов, в 1865 году последовало почти полное упразднение их, но в 1859 и 1890 г. они были восстановлены.

В Италии, как и во Франции, органами административной юстиции являлись советы префектур и Государственный Совет. Законом 20 марта 1865 г. судебно-административные функции советов префектур и Государственного Совета были отменены, причем дела, подлежавшие ведению административных судов, были распределены между общими судами и администрацией. В виде исключения сохранена была специальная административная юрисдикция по некоторым предметам, которые не могли войти в компетенцию общих судов (государственный контроль и пенсионное дело остались в ведении Счетной палаты; особые коллегии ведали дела воинской повинности, податное дело)[…] .

Реформы 1865 г. имели в виду увеличить гарантии населения путем расширения компетенции общих судов присоединением к ней функций административных судов. Из этих последних, однако, далеко не все в действительности перешли в ведение судов.

[…]Законом 31 марта 1889 года создано было четвертое отделении е Государственного Совета, для дел административной юстиции (per la giustizia amministrativa). […] Этим законом регулируется административная юстиция первой инстанции; органом является упомянутая юнта. Главный предмет ее ведения составляют жалобы на различного рода решения и постановления, принимаемые коммунальными и провинциальными властями. Решения юнты подлежат обжалованию в четвертое отделение Государственного Совета.

[…]Следует, однако, иметь в виду, что, восстановив особые органы административной юстиции, Италия не вполне вернулась к французской системе. Новейшие законы ни в чем не ограничили существеннейшего расширения компетенции общих судов в отношении к административным актам. И теперь остается в силе постановление закона 1866 г., по которому при обжаловании в общие суды административных актов, вызвавших нарушение права, суды решают вопрос о законности этих актов. Суд, правда, не может сам отменить или изменить акт, признанный незаконным; но административная власть, если суд признал административный акт незаконным, обязана в дальнейшем разрешении дела сообразоваться с определением суда. Этот принцип не отменен позднейшим законодательством; напротив, закон 1889 г. о Государственном Совете дает ему более действительную санкцию. А именно, отказ со стороны административной власти сообразоваться с решением суда составляет один из случаев превышения власти (cxcеs de роuvoir), по которым возможно обжалование в Государственный Совет.

Испания [Становление и развитие административной юстиции]

Административная юстиция в Испании была создана впервые в первой четверти XIX столетия, но образцу французской. Высшим органом ее было судебное отделение Государственного Совета, постановлявшее по спорным делам определения, которые, как и во Франции до 1872 г., подлежали утверждению главы государства. В эпоху революции декретом генерала Прима 1868 г. административная юстиция была упразднена, и судебное отделение Государственного Совета было закрыто.

Восстановление упраздненного учреждении последовало в январе 1875 г., на тех же основаниях, которые определяли систему административных судов до 1868 г.

По закону 27 января 1875 г. отправление административной юстиции вверялось провинциальным комиссиям в низшей инстанции и Государственному Совету, как апелляционной инстанции по отношению к решениям провинциальных комиссий; кроме того ведению что, в первой и последней инстанции, подлежали жалобы на некоторые акты центрального управления. Решения Государственного Совета не были окончательными, но правом неутверждения их высшая власть могла воспользоваться лишь в месячный срок со времени представления ей определения Совета. Провинциальная комиссия представляла собой административное учреждение, орган активного управления

[…].

В 1888 году произведена реформа административной юстиции. Органы ее как по своему устройству, так и по делам производства в них получили характер, приближающий их к типу настоящих судебных учреждений. Государственному Совету предоставлено право самостоятельной юрисдикции, независимо от королевской санкции.

Наиболее существенной является реформа 1888 г. в отношении к местным судам.

Вместо провинциальных комиссий учреждены специальные административные суды (tvibunales de la contencioso admini - strative). Они были созданы на началах полного отделения их от активной администрации. Состав их определен так, что в нем преобладает элемент юристов.

379

Председателем административного суда является председатель местной судебной палаты или, за неимением ее председатель уголовного суда. Членов суда четыре штатных и четыре добавочных; они назначаются на один год и берутся на половину из числа судей, на половину – из членов провинциального собрания, получивших юридическое образование. Если провинциальное собрание не может доставить потребное число членов, удовлетворяющих этому условию, производится избрание их по жребию из судей в отставке, профессоров права и адвокатов, имеющих десятилетнюю практику и проживающих в месте нахождения суда.

[Португалия особенности административного судопроизводства]

В Португалии административными судами первой инстанции являются окружные советы (conselho de districto), имеющиеся во всех округах, на которые в административном отношении разделяется королевство. В состав окружного совета входит гражданский губернатор, в качестве председателя, и четыре члена, назначаемые правительством из числа двенадцати лиц, вносимых в список, составляемый генеральным комитетом округа. Два члена, по крайней мере, должны иметь диплом об окончании юридического образования. Члены окружного совета назначаются на четыре года, по истечении которых они могут быть снова назначены […].

Решения окружных советов могут быть обжалованы в высший административный суд. Последний состоит из семи членов; при суде имеется прокуратура в лице двух помощников генерального прокурора и одного аудитора. Будучи второй инстанцией административной юстиция, суд этот является и административным советом.

17. Безобразов В.П. Управление, самоуправление и судебная власть. Статьи. – СПб.: Типография В. Безобразова и комп., 1882.

VIII. Мировая судебная власть

Из всех великих дел царствования Императора Александра II судебная реформа наиболее способна коренным образом изменить условия нашего народного и государственного быта; как ни решительны и глубоки были государственные преобразования предшествования судебной реформе, ей однако принадлежит самый обширный круг действий на все наши общественные отношения, частные и официальные, и вместе с тем на понятие всех классов народонаселения. Такое всеобщее значение судебной реформы несомненно для всякого, кто знает в какой степени не было у нас до сих пор, в действительности, судебной власти и в какой степени совершение реформы ставит действительность на место призрака, именовавшегося судебной властью. Реформа вносит в народную жизнь право как живой, действительный факт на место права, существовавшего лишь как мёртвая буква закона, как смутное понятие, не исчезавшее, конечно, никогда из верований и чаяний народа, но носившееся в облаках, над его головами, как нечто неуловимое, неосязаемое, никогда не воплощавшееся в настоящее, практическое дело и потому не подлежавшее никакому положительному расчёту. Отныне право переходит у нас из области верований в область дела, из неведомого идеального начала, – существование которого, как идеи, никто не отрицал, но и в неудобоприменимости которого в практической жизни никто также не сомневался, – превращается в элемент расчета, пригодный для всякого практического предприятия, ибо отныне возникает у нас сила способная осуществить эту идею, дать ей во что бы то ни стало жизнь, не взирая ни на какие могущества и интересы в государстве, чуждые праву и иногда готовые поработить право. На месте судебной сферы, подчиненной действию всех этих интересов, на которые всякому приходилось гораздо более рассчитывать, чем на своё право, ставится сфера, обязанная в осуществлении права руководствоваться только сознанием права и достаточно вооруженная, чтобы оградить отправление правосудия от всякого на него посягательства. Громадность нравственных и практических последствий такого переворота очевидна: он способен перевоспитать мало-помалу все слои нашего общества.

Поэтому, независимо от специальной и ближайшей сферы своего действия, независимо от всяких юридических и судебно-технических вопросов, судебная реформа, в силу своего всеобщего нравственного значения, порождает бесчисленное множество

380

общих вопросов, одинаково любопытных и близких как для юристов, так и для неюристов. Таким всеобщим значением, затрагивающим все интересы жизни, в особенности отличается в судебной реформе мировая юстиция. Из всех проявлений новой судебной власти, мировая наиболее глубоко захватывает ежедневные отправления народного быта и наиболее способна могущественно и быстро действовать на изменение понятий в нашем обществе. Значительная часть народонаселения может никогда не иметь дела до общих судов и только косвенно, мало-помалу, ощутить на себе их действие; без какого-нибудь прямого прикосновения к мировой судебной власти едва ли кому-нибудь придется обойтись. Если судебная реформа вносит к нам действительное живое право на место признака права, то мировая власть вносит право в такой сферу отношения нашего общества, где не существовало даже и призрака права, даже и понятия о возможности права. Чтобы убедиться как мало в этих словах преувеличения, надо видеть изумление людей, которые в своем самоуправстве должны подчиниться приговорам мировых судей; надо видеть то излучение, – изумление, – подавляющее своей силой даже всякое раздражение, с которым выслушивают эти приговоры господа, пригнавшие от себя служителей, не выдав им жалование за полгода службы, только потому что служители им не понравились, рабочие, самовольно ушедшей с работы, до срока найма, вопреки посменному контракту, только потому что цены на работу поднялись, пьяницы, никогда не слыхавшие, чтобы нельзя было валяться или ругаться на улицах, мужья, не имевшие никакого понятия, что нельзя избивать до полусмерти своих жен, барин ускакавший на тройке, даже не оглянувшись на ребенка раздавленного им на дороге, и т.д. Во всех подобных случаях необходимы было прежде всего неимоверные усилия, чтобы люди всех званий и состояний поняли, что они вызваны к мировому суду не для шутки, и что приговор его может быть приведен в исполнение. Это истинный переворот в умах, и к тому ещё чрезвычайно быстро совершающийся после двух – трёх приговоров, энергически приведенных в исполнение, посреди людей, пораженных изумлением, не верящих своим глазам, чтобы покровительство оказанное ими исправнику не освобождало их от обязанности оплатить жалование слугам, или чтобы дружественные попойки с заседателем полицейского управления не давали им права бить не только рабочих, но и самих полицейских служителей. Изумление однако быстро сменяется другими чувствами, и толпы народа валят к мировым судьям; вылезают на свет Божий из всех темных закоулков и щелей такие дела, которые на памяти людской никогда иначе не решались как кулачным правом, а в самом лучшем случаем терпением и забвением.

Под впечатлением такого переворота, готового или, лучше, могущего, совершиться под действием мировой юстиции, мы решаемся высказать несколько мыслей и наблюдений, почерпнутых из кратковременной (двухмесячной) нашей деятельности в должность участкового мирового судьи (по одному из уездов московской губернии). Наши заметки будут относиться преимущественно к некоторым общим вопросам, связанным с мировой властью, и притом преимущественно в уездах. На это последнее обстоятельство мы обращаем особенно, так как мировой судебный институт имеет в уездах совершенно иное значение, чем в больших городах и столицах, и должен, по нашему убеждению, получить в будущем и по закону иной характер, как уже получил его ныне в действительности. В уездах, мировая власть в особенности способна произвести глубокий переворот в условиях нашего быта, какой она уже обнаруживает и в столицах, откуда до сих пор исключительно сообщаются по этому предмету все печатные издания.

1. Законодательство наше по отношению к мировой власти отличается образцовым в своем роде совершенством; не только в теоретическом, но даже и в чисто практическом отношении, оно обработано с такой точностью, последовательностью и тщательностью, что не возбуждает, при практическом своём применении, почти никаких сомнений и недоумений. Казавшаяся с первого раза и возникавшая в иных случаях