Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

431

Внутри границ графств карта местного управления, за исключением приходов, целиком является творением суверенной власти. В различное время, задолго до 1066 года, а большей частью после 1200 года и позже, города получили хартии об инкорпорации, предоставлявшие им статус, частично независимый от того графства, на территории которого они находились. Инкорпоривание города (borougs или cites) развивали свою власть и функции из специальных действий центрального правительства. Акт о муниципальных корпорациях 1835 года дал новые определения местного управления 178 городов Англии и Уэльса. Каждый из них должен был иметь совет, избираемый налогоплательщиками; одна четверть каждого совета должна была состоять из олдерменов, выбираемых избранными членами совета. На советы возлагалась ответственность за правопорядок; они также имели право принимать правовые акты – бай-ло (bylaw) для лучшего управления в своих районах.

11. Свешников М.И. Русское государственное право. Пособие к лекциям. Выпуск второй.

Глава III. Земское и городское самоуправление.

§ 1. Понятие самоуправления в русской политической науке [Концепция самоуправления в российской науке]

В1869 году появился I том сочинения князя А. И. Васильчикова под следующим заглавием: «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских

иобщественных учреждений». В первых же строках введения к этому сочинению автор совершенно ясно ставит предмет своего исследования, а также объясняет, что он разумеет под словом «самоуправление». Предмет этого сочинения есть исследование тех порядков внутреннего местного управления, которые входят в круг действий крестьянских, земских и мировых учреждений. Отыскивая общий смысл и разум этих законоположений, мы свели их в одно общее понятие и под одно руководящее начало, которое называем самоуправлением. Оно означает, по нашему разумению, участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях, и при самых централизированных формах правления местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления».

Ранее этого сочинения лишь немногие авторы касались научным образом вопроса о самоуправлении. До книги Васильчикова слово «самоуправление», в качестве определенного научного термина, встречается у трех авторов: Б. Н. Чичерина, в его сочинении «О народном представительстве», появившемся в 1866 г., А. Лохвицкого, в его сочинении под названием «Губерния, ее земские и правительственные учреждения», появившемся в 1864 г., и несколько слов о самоуправлении мы находим

в введении к докторской диссертации проф. А. Д. Градовского, озаглавленную: «История местного управления в России», Лохвицкий издал только один том своего труда, касающийся обозрения всех губернских установлений. Его труд состоит из введения и пяти глав, из которых имеет для нас значение лишь глава 4-я и те страницы введения, где автор касается вопроса о децентрализации.

Всвоем введении г. Лохвицкий разбирает вопрос не о самоуправлении, а о децентрализации и благодаря этому он посвящает свое внимание, так называемой им, школе децентрализаторов во Франции, а также их главному оппоненту, известному защитнику централизации Дюпон-Вайту. Слова «централизация» и «децентрализация», говорит г. Лохвицкий, далеко не одинаково понимаются: под ними следует разуметь вопрос о месте нахождения правительственной власти. Что лучше – нахождение ли всей об-

432

щественной власти (souverainet sociale) в одном центре, в руках одного центрального правительства, или, чтобы эта власть была разделена между центром и другими пунктами, провинциями, в этом состоит вопрос о провинциализме. Посвятив несколько страниц разбору мнений децентрализаторов, г. Лохвицкий приводит затем возражения, сделанные им со стороны Дюпон-Вайта). Слово «самоуправление» только изредка встречается на страницах введения в сочинение Лохвицкого. Главною задачею своей он считает выяснение тех задач, которые выпадают на долю провинции и на долю государства. Правильное разграничение функций государства от других общественных тел и от права отдельной личности, есть величайший и благороднейший труд нашего времени, эта задача требует глубокой опытности и высшего политического развития народа. Таково мнение г. Лохвицкого по вопросу о необходимости разграничить функции государства и других союзов. Далее он выясняет, что государство далеко не должно быть сведено до роли часового, функции его значительно разнообразятся, так как, по словам нашего автора, государство «не есть ни собрание индивидуумов, ни собрание провинций, хотя состоит из тех и других. Это не арифметическая сумма, оно есть живое существо своего рода, оно имеет свою великую идею, оно творит народность, дает ей историю, чувство, мысль, совесть, язык, наконец, оно одно только творит гражданина». Из этих слов видно, что автор не желает суживать задачу государства. Бесспорными функциями государства, продолжает он, признаны: права войны и мира, армия и флот, как средство войны, права налога и законодательства. Но эти дела не везде предоставляются в исключительное его заведывание и далее г. Лохвицкий указывает, что даже эти функции могут иногда переходить в руки и местных союзов.

Заключительные слова его введения показывают нам, что автор исключительно имеет в виду только децентрализацию. Кроме этих страниц своей книги автор касается несколько. Доводы против централизации г. Лохвицкий группирует в следующие пункты: 1) централизация не обеспечивает внутреннего порядка, 2) централизация вредит умственным силам страны, 3) децентрализация необходима для спасения западного общества от социализма, 4) централизации прогресс идет дурно, 5) децентрализация играет важную роль в вопросе о прочном устройстве центрального правительства. См. назв. соч. стр. X-XII) Назв. соч. стр. XXV. вопроса о самоуправлении в главе 4-й, посвященной разбору земских учреждений. В начале этой главы он говорит о земских учреждениях Англии и Северо-Американских Соединенных Штатов, а также несколько слов бросает по вопросу об определении понятия самоуправления. Указав далее на значение самоуправления в Англии и Северной Америке, г. Лохвицкий переходит к изложению местного управления Франций, затем говорит о Германии и Пруссии, затем несколько слов сказано им по вопросу провинциального устройства Испании, Бельгии и Италии и, наконец, он переходит к России.

Излагая действующие положения, он является скорее догматиком земского самоуправления, чем ученым, желающим установить точное понятие самоуправления. Указанное сочинение имело догматическое значение и должно быть упомянуто только потому, что в нем впервые, хотя не ясно, делается попытка определить систему самоуправления, как особую Форму администрации.

На более научную почву встал один из выдающихся наших юристов Б. Н. Чичерин в своем сочинении «О народном представительстве». В книге 4-й своего обширного труда профессор Чичерин излагает условия народного представительства. В числе этих условий он считает и местное самоуправление. Этому местному самоуправлению посвящена особая глава (8) 4-й книги труда г. Чичерина. Достоинства этой главы заключаются в том, что автор не только знаком со всеми господствующими в литературе учениями о децентрализации и самоуправлении, но он весьма определенно высказался по вопросу об английском самоуправлении и совершенно разошелся по этому предмету с Рудольфом Гнейстом. Важно то, что в нашей литературе появилась совершенно беспристрастная оценка английского самоуправления, сделанная русским

433

ученым почти на 10 лет ранее, чем взгляды Гнейста на сущность английского самоуправления были подвергнуты критике на Западе.

Посвятив значительное количество страниц разбору английского самоуправления, автор желает поставить вопрос о самоуправлении на чисто политическую почву. По его мнению, очевидно, что устройство местной администрации зависит прежде всего от образа правления. В республике свобода составляет основное начало государственной жизни, поэтому здесь местное самоуправление может достигнуть самых широких размеров. Однако полное развитие этого начала и тут ведет к Федерации. «Федеративная республика, продолжает г. Чичерин, настоящая почва местного самоуправления; здесь оно безвредно, ибо согласуется с верховным началом государственной жизни». Допуская таким образом самоуправление для Федерации, г. Чичерин не считает его вполне годным для обыкновенных простых республик. Крайнее развитие свободы, говорит он, присущее демократии, неизбежно ведет к разложению государственного организма. Чтобы противодействовать этому, нужна сильная власть, но она немыслима без централизации. Но самоуправление может быть не в одних республиках. В аристократическом государстве, читаем мы у г. Чичерина, местное самоуправление состоит в господстве высших классов, которые своим корпоративным духом сохраняют надлежащее единство управления. Сила правительства заключается здесь в поддержке, которую доставляют ему люди, связанные с ним общими стремлениями и интересами. Что же остается, по мнению г. Чичерина, на долю монархии? Господство монархического начала, говорит он, неизбежно ведет к владычеству бюрократии, которая составляет настоящее орудие монархической власти в административной области. Народное правительство опирается на массу, аристократическое – на своих сочленов, – монархическое должно создать себе особые органы, вполне ему подчиненные, через которых оно может действовать на подданных. Отрешенность бюрократии от народной жизни составляет присущий ей недостаток, но это неизбежное последствие монархического начала, создающего власть независимую от народа.

Далее, однако и в монархии г. Чичерин допускает известную дозу самоуправления. Господство бюрократии, говорит он, не исключает однако же известной степени местного самоуправления. Свобода всегда составляет существенный элемент государственной жизни и, скорее всего, она может проявляться в местной администрации, которая близко касается всех. Даже неограниченная монархия допускает ту долю самоуправления, которая совместна с силою власти и потребностями порядка. Еще большее развитие, по мнению г. Чичерина, может получить местное самоуправление в конституционной монархии, где самая верховная власть основана на идее соглашения различных общественных элементов. Заключительные слова Чичерина относительно местного самоуправления следующие: «Местное самоуправление является преимущественно поприщем для аристократии и развивается там, где владычествует последняя. Для крупных землевладельцев это главное средство сохранить свое влияние в областях. Напротив, с преобладанием средних классов местное самоуправление теряет свое существенное значение и открывается обширное поле для других путей: корпоративная организация заменяет соединение свободных сил». Безусловный западник, проф. Чичерин как бы игнорирует, что у нас в России местное самоуправление наиболее полно и широко развивалось именно в крестьянской, демократической, а не аристократической среде. Поэтому все рассуждение г. Чичерина относительно политического значения местного самоуправления и соотношения между этой формой управления и государственным устройством является далеко не обоснованным ни теоретически, ни практически. Чичерин утверждает, что наибольшая сфера для местного самоуправления есть республика.

434

Вобщей части мы указывали, как во Франции из основных начал государственного устройства вытекала не теория самоуправления, а административная централизация. Практика западно-европейской жизни показывает, что в большинстве государств самоуправление не развивалось сообразно с провозглашением политической свободы. Поэтому в книге Чичерина совершенно не ясно, что такое местное самоуправление, как особая форма местной администрации. Из его рассуждений видно, что в начале 60-х годов у нас совершенно правильно вопрос о самоуправлении ставился на политическую почву, это главная и серьезная заслуга книги Чичерина. Но поставив вопрос о самоуправлении на политическую почву, автор разбираемого нами сочинения не сделал ничего, чтобы точно выяснить, в чем заключается истинное политическое значение местного самоуправления. Поэтому его книга является дальнейшим шагом вперед сравнительно с книгою Лохвицкаго, – Чичерин прямо уже говорит о местном самоуправлении, а не о децентрализации, он уже разъясняет политическое значение местного самоуправления, но не на его долю выпало разъяснение этого важного и сложного понятия.

Через 2 года после книги Чичерина появилась книга проф. Градовского «История местного управления в России». Труд проф. Градовского состоит из обширного введения под заглавием «Государство и провинция»; введение занимает 97 страниц и затем дальнейшая часть книги носит общее название «Уезд Московского государства». Это представляет два раздела: первый – Общественные классы России XVI и XVII веков, и второй – Административное деление и местное управление в России XVI и XVII веков. В своем введении проф. Градовский, подобно Лохвицкому, касается учений децентрализаторов и централизаторов, указывает на идею личной свободы, как исходную точку учения децентрализаторов, и на критику личной инициативы, которая составляет главнейшее содержание учения централизаторов. Только уже после разбора, посвященного этим двум школам, автор говорит о том, чем вызывается необходимость провинциального устройства и местного самоуправления в каждом развитом государстве; далее излагает выгоды, доставляемые государству самоуправлением; наконец, излагает различные системы местного управления в разных государствах Европы и в заключении указывает условия, при которых может быть допущено самоуправление. Излагая выгоды самоуправления проф. Градовский говорит так: «Самоуправление устанавливает правильные и постоянные отношения между государством и всеми экономическими элементами страны. Правительство, управляющее посредством одних официальных органов, привыкает смотреть на страну, как на простую совокупность неделимых, оно нигде, ни в чем не видит преград своим распоряжениям. Под именем преград мы разумеем здесь не совокупность провинциальных вольностей, на основании которых провинциальное население могло бы противиться законным требованиям правительства, здесь имеются в виду те исторические условия и экономические начала, которыми и должна определяться деятельность каждого правительства и которые делают его политику истинно национальною».

Вэтом сочинении вопрос о самоуправлении не представляется ясно скомбинированным, автор скорее возражает на некоторые избитые, по его выражению, истины, чем пытается построить цельную теорию самоуправления. Мы можем из различных мест его труда скомбинировать следующие главные выгоды, доставляемые, по мнению автора, самоуправлением государству. Во-первых, местное самоуправление устраняет вредное разобщение между правительством и общественными классами […]; во-вторых, самоуправление оказывает большую услугу, устанавливая общение этих классов между собою; в-третьих, совокупность местных общественных учреждений представляет серьезные гарантии для повсеместного и прочного господства законов; в-четвертых, благодаря самоуправлению различные общественные

435

элементы, стоявшие прежде вне государства, получают организацию и поступают под контроль правительства.

Эти беглые замечания, по мнению проф. Градовского, являются при рассмотрении самоуправления с точки зрения общегосударственной пользы, при чем оставляется в стороне все их разнообразие с точки зрения пользы местного населения. Довольно странную окраску принимают взгляды автора на последней странице его введения: «Если местные организмы должны удовлетворять требованиям государственного единства, то в большей еще степени они должны быть произведением национального единства. В местностях, не представляющих такого единства, самоуправление не способно дать удовлетворительных результатов». Примером таких местностей автор приводит наши западные губернии. «Самоуправление в этих областях, – говорит он, – означало бы освящение сепаративных, антигосударственных, антинациональных и даже противообщественных стремлений, которые привели бы к подавлению здоровых общественных сил и торжеству враждебной для нас политики. Попечение правительства в таких местностях естественно должно быть направлено к поддержанию русских начал, а не к развитию земских учреждений в том виде, как они возможны в других областях нашего отечества, где общество построено на одних и тех же началах, где все от мала до велика проникнуты любовью и уважением к России и ее Царю».

Таковы те замечания о самоуправлении, которые можем мы вынести из первого труда проф. Градовского, посвященного его исследованию самоуправления. Из этого изложения для нас ясно два момента понятия самоуправления, даваемого Градовским в его диссертации: во-первых, самоуправление имеет не только политическое, но еще и общественное значение, и во-вторых, самоуправление имеет значение национальное, оно обусловливается национальностью, оно немыслимо там, где есть разобщение национальности. С указанных точек зрения автор и приступает к рассмотрению вопроса об организации местного самоуправления во Франции и Пруссии, в отношении сравнительного участия в нем различных общественных классов, причем посвящает время сверх того обзору относящейся сюда новейшей немецкой и французской литературы. Таковы взгляды русского ученого, обратившего внимание на социальное значение самоуправления, из чего можно заключить, что в русской литературе самоуправление является не только понятием политическим, как говорит Градовский, но и понятием социальным, как-то можно вывести из указанного труда проф. Ивановского.

12. Пажитнов К. А. Самоуправление. Глава 1. СПб.: Издание М. И. Семенова, 1913.

[Эволюция городского самоуправления: 1699-1785 гг.]

Новая русская история начинается с Петра; к нему же восходят и первые попытки устройства городской жизни на новый лад, по Западноевропейскому образцу. В 1699 году были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами. Меры эти имели своей целью устранить местные приказные власти от вмешательства в дела посадских общин и вместе с тем объединить все торговопромышленное население в один сословный организм.

Как и земские избы, магистраты являются почти исключительно учреждениями судебными и административно-финансовыми. На них возлагалась обязанность наблюдения как за раскладкой всякого рода государственных сборов и пошлин, так и за сбором их; они должны были также наблюдать и за правильным отбыванием горожанами некоторых видов государственных натуральных повинностей. Кроме того, на маги-

436

страты имелось ввиду возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности это осуществлено не было.

Что касается прав, предоставленных магистратам, то они были очень скромны. Главным из них было право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Но права налогообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили, а потому и органами самоуправления их, собственно говоря, считать нельзя. Число членов магистрата зависело от того, к какому разряду принадлежал данный город. В городах первого разряда магистраты состояли из четырех бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а в городах последнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра.

Нужно заметить, что эти выборные коллегиальные присутствия ведали управлением и судом не в городе вообще, а лишь в посаде, т. е. среди торгового и ремесленного населения города. Члены этих присутствий, бургомистры и ратманы, выбирались на посадских сходах. Это посадское самоуправление получило, таким образом, узкосословную окраску, а по содержанию своей деятельности и по свойству своих отношений к органам правительственной власти эти посадские выборные учреждения сохранили глубоко архаический характер: выбираемые населением, эти бургомистры и ратманы поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти, и все значение мирских выборов сводилось лишь к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов с ручательством за их исполнительность.

После смерти Петра городские магистраты были уничтожены, но при Елизавете были восстановлены, хотя и со всеми теми недостатками, которые препятствовали им сделаться органами настоящего городского самоуправления. Новая коренная реформа в этом направлении последовала затем в конце XVIII в., при Екатерине II; эта реформа оставила по себе гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в нашем законодательстве, так и в практической деятельности городских учреждений.

Объясняется это, несомненно, тем, что торгово-промышленное развитие страны подвинулось за это время значительно вперед и значение городов, а, следовательно, и среднего сословия стало более значительным, чем раньше.

Общий оборот по европейской внешней торговле России, составлявшей к концу царствования Петра I около шести миллионов, к средине XVIII ст. достигает 12 миллионов, а к 90 годам этого столетия доходит уже до 50 миллионов рублей. Размеры внутренней торговли почти вдвое превышали оборот торговли внешней; в то время, как общая сумма оборота внешней торговли к началу 50-х годов XVIII ст. составляла 12 млн рублей, в русских городах и на ярмарках, насколько можно судить по доходам внутренних таможен, продавалось товаров в общем на 22 млн рублей ежегодно. Уничтожение внутренних таможен при Елизавете, отмена многих монополий в области внутреннего торга при Екатерине II могли только еще более облегчить и ускорить развитие внутренней торговли.

Как указывается в Жалованной Грамоте городам, «заботы об устроения городов издревле составляли важнейшую отрасль политики». С самого первого основания общежительств все народы уже понимали пользы и выгоды, проистекающие от устроения городов, как для граждан самих этих городов, так и для окрестных обитателей, и потому «от древности, мраком покрытой», градосозидательство наравне с законодательной деятельностью и военными победами составляло залоги бессмертия для правителей народов. Далее следует подкрепление этого положения фактами из русской истории, упоминается о том, что русские славяне во всех местах, куда только ни проникали, прежде всего ставили грады, украшенные словенскими наименованиями и снабженные широко распространявшейся торговлей, а также и всероссийские самодержцы с самых древних лет заботились о размножены городов сообразно с расшире-

437

нием пределов их властей и увеличением народонаселения. Затем отмечаются общие условия, облегчавшие в России умножение городов: обширность государства, общие естественные богатства как на поверхности земли, так и в недрах ее, удобство водных и сухопутных сообщений и наконец – предприимчивость славяно-российского народа. Вслед за этим подчеркивается, что в течение 23 лет по указаниям императрицы воздвигнуто в разных местах России 216 городов и, как эти новые, так и ранее возникшие города снабжены надлежащим управлением, а городские ремесла, промыслы и торговля избавлены от различных притеснений и принуждений. Грамота заканчивается выражением надежды, что граждане городов ответят на все эти попечения императрицы трудолюбием, развитием торговли и рукоделий, чем и приведут населяемые ими города в истинно цветущее состояние и «тем еще заслужат милость и благоволение государыни». В залог этой милости и благоволения российским городам и дается Жалованная Грамота, навыки и непоколебимо узаконяющая следующие затем статьи.

В этих статьях впервые устанавливалось в русском городе всесословное общество градское, которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, и принадлежность к которому обусловливалась не передовым положением, а известным имущественным цензом. Это была крупная новость в истории русского города, так как все прежние органы городского самоуправления, ратуши и магистраты, имели отношение лишь к одному элементу городского населения, людям посадскими, т. е. к городским купцам и ремесленниками. Теперь «общество градское» должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведовать городским хозяйством. По мысли закона, дума должна была объединить в общей работе на пользу города и дворян, и купцов, и духовных, и крестьян, живших в черте городской оседлости.

Это объединение осуществлялось, однако, посредством довольно сложной организации. Городское население, призванное к участию в самоуправлении, было разделено на 6 разрядов, или избирательских курий, заносимых в городовую обывательскую книгу.

Основанием для принадлежности к первому из них, – а именно – разряду «настоящих городовых обывателей» было установлено обладать недвижимостью в черте города; основанием для принадлежности к разряду гильдейского купечества служило объявление капитала соответствующего размера; принадлежность к разряду цеховых ремесленников обусловливалась запиской в цех; определение разряда иногородних и иностранных гостей вытекало из самого его наименования; основаниями для принадлежности к одному из семи подразделений разряда «именитых граждан» служили: двукратное отправление выборной по городу должности, университетский или академический диплом на звание ученого или художника, выданный не иностранными, а российскими главными училищами, капитал соответствующего размера, занятие оптовой, не лавочной торговлей, обладание морскими кораблями; основавшем принадлежности к шестому разряду –«посадских» – служило старожильство в данном городе, соединенное с занятым промыслом, рукоделием или работою без присоединения к какой-либо другой части городского общества. Четыре из этих разрядов – посадские, цеховые ремесленники, гильдейское купечество и иностранные купцы – были известны и прежде; Городовое Положение 1785 г. внесло только некоторые изменения в их организацию. Что же касается остальных двух разрядов, т. е. «настоящих городовых избирателей и именитых граждан, то они появляются впервые. Впрочем, законодатель не имел в виду создать из них сплоченных корпораций, и единственным проявлением их внутренней корпоративной связи было лишь избрание своих представителей в общегородские учреждения.

Каждый разряд выбирал своих представителей в общую думу отдельно и притом в различной пропорции, а именно настоящие городовые обыватели и посадские выби-

438

рали гласных по числу частей города, по одному от каждой части; купцы трех гильдий

– по одному от каждой гильдии; цеховые ремесленники – по числу цехов в городе, по одному от цеха; иногородние и иностранные гости – по числу национальностей, по одному на каждую; наконец, именитые граждане выбирали по одному представителю от каждого из семи названий, на которые они делились. Голосование в общей думе происходило также по разрядам, причем каждый разряд, независимо от числа посылаемых им представителей, подавал только один голос, вырабатываемый предварительно представителями данного разряда между собой.

Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведыванию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, по одному от каждого из шести разрядов градского общества. Шестигласная дума, по существу своему, не была, однако, только исполнительным органом при общей думе, подобно городской управе нашего времени. Ведению ее подлежал тот же круг дел, что и для общей думы; разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а первая учреждалась для повседневного отправления текущих дел. Если при этом встречались затруднения, то шестигласная дума созывала экстренное заседание общей думы, заранее подготовляя для такого собрания доклад по возбуждаемым ею вопросам, с выпиской подходящих законов, «дабы при общем собрании не могло произойти в рассуждениях излишней трудности или совсем остановки».

Посмотрим теперь, какова была компетенция новых органов городского самоуправления и в особенности, взаимоотношения их с органами администрации. По ст. 167 Городового Положения предметы ведомства думы были распределены по восьми рубрикам: 1) прокормление и содержание городских жителей, 2) предотвращение ссоры и тяжбы города с окрестными городами и селениями, 3) сохранение в городе мира, тишины и согласия, 4) наблюдение за порядком и благочинием, 5) обеспечение города привозом необходимых припасов, 6) охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов, 7) приращение городских доходов, 8) разрешение сомнения и недоумения по ремеслам и гильдиям.

На практике, однако, распорядительная роль думы оказывалась гораздо более узкой, чем было намечено в Городовом Положении. Одни отрасли городского хозяйства, отнесенные к компетенции думы по 167 ст. Положения, не получали вообще никакого развития или принимали характер отбывания мелочных служебных поручений «по наряду губернского правления» […].

13. Дитятин И. Городское самоуправление в России

Книга первая. Городское самоуправление до издания городового положения 1870 года. Отдел первый. Городское самоуправление на навалах городового положения 1785 года. Глава 1. Судьба городового положения 1785 года при императоре Павле 1

Екатерининское городовое положение 1785 года, лежавшее в основе нашего городского самоуправления вообще до самого последнего времени, в сущности лишь устанавливало общие начала нового городского устройства; начала требовать самых разнообразных и самых обильных дополнений и толкований в применении их к жизни. В силу этого,даже в последние одиннадцать лет царствования создательницы его это положение не осталось так сказать неприкосновенным: в течении этого короткого времени мы встречаемся с массой «толкований», дополнений и изменений тех или иных постановлений положения: только этим путём и возможно было действительное применение нового городского административного строя к самой жизни, а неофициальное только [Ред.авт.- В.Ч.]. Создательница его, быть может, сумела бы достигнуть

439

такого применения, если бы могла в течении последних одиннадцати лет своего царствования посвятить этому делу больше внимания, больше энергии. Но она не могла этого сделать по многим причинам, в рассмотрение которых здесь не место пускаться. Вот почему несмотря на одиннадцатилетнее существование, городской строй на новых началах перешёл в руки наследника его создательницы далеко ещё неустановившимся прочно, далеко не вылившимся в нечто цельное, нечто такое, что уже не требовало бы никакой особенной поддержки, никакой заботы о нем. В глазах самого общества городского он оставался ещё чем-то чуждым для него, вовсе непонятным им. Наоборот, городовое положение по смерти Екатерины 2 требовало, чтобы не обратится в мертвую букву, можно сказать нежной заботливости, старательного попечения о себе со стороны верховной власти, которая одна могла в сущности, в этот период времени, «согревать» все замиравшие «живительной теплотой», воскрешать его.

Но не таковы были личные качества и таланты, личная симпатия наследника-сына к делам великой завещательнице-матери, чтобы от него можно было ждать такое отношение к ее созданиям. Городскому строю предстояло не блестящее будущее вместе со многими, созданными покойной императрицей: можно думать, что если бы царствование императора Павла было более продолжительно – зачатки городского самоуправления были бы истреблены в корне.

Об отношении императора Павла к городскому строю вообще можно судить уже по той организации, которую он во второй год своего царствования дал городам – Гатчино и Павловску. Екатерининские ратуши в подчиненное отношение к «городскому правлению», во главе которого стоял назначенный императором «управляющим городом», и которое распадалось на две «э к с п е д и ц и и» – к о м м е р ч е с к у ю и с ч е т н у ю; из них п е р в а я ведала городским хозяйством, «экономией»; а в т о р а я – счетами, и ревизией и отчетами. Понятно само собою, что об эти экспедиции состояли из правительственных чиновников. Таким образом, по этому первому шагу императора уже приходится заключить, что выборный элемент в городских учреждениях является в его глазах чемто вовсе к данному делу непригодным. Если такой взгляд на дело был, так сказать, общим заключением, то понятно, император не мог остановиться в своих реорганизаторских работах по данному предмету только на двух названных городах. Он и не остановился […].

[…]Вслед за Гатчино и Павловском приступлено было сначала к переуторке, а потом и совершенному уничтожению петербургской думы. В конце февраля 1797 года председателем петербургского губернского правления было найдено, что «состав петербургской городской думы слишком велик для исполнения должностей, приуроченных ее членам» и что кроме того «содержание этих членов служит в тягость этого (городского) общества». В виду устранения этих двух зол председатель губернского правления предлагает значительно сократить количество выборных должностей в Петербурге; операция сокращения приняла почтенные размеры: число выборных со 121 низведено до 70 человек. Замену прежней цифры выборных новой автор проекта мотивирует тем, что «семидесятью заседающими… может быть исправлено все то, что ныне делается сто двадцатью одним человеком…еще с лучшей удобностью, потому что сохранено будет уравнение в голосах при суждении о правах и пользе каждого состояния мещан», чего не могло быть в думе прежде, так как слишком большое число голосов представлено было цеховым, посадским…множество же всегда препятствие для активной работы […].

[…]Едва прошло полтора года со дня преобразования петербургской думы, как она, будучи найдена и в этом преобразованном виде несостоятельную к исполнению «препорученных ей должностей», упразднена. «Главным городским начальством является несколько странное, чтобы не сказать больше, учреждение – «К о м и с с и я о

сн а б ж е н и и р е з и д е н ц и и п р и п а с а м и, р а с п о р я д к о м к в а р т и р ы

440

и п р о ч и х ч а с т е й, д о п о л и ц и и п р и н а д л е ж а щ и х». Комиссия эта открылась не в момент уничтожения думы, она появилась больше чем за год до этого. 6 июня 1797 года эта комиссия учреждена была в Петербурге о бок с городской думой

[…].

Зародыши самоуправления, внесенные в городскую общественную жизнь екатерининским положением, зародыши далеко еще не принявшиеся на почве этой жизни, вырываются с корнем. Строго бюрократическая организация сменяет общественноавтономическую: создается, для заведывания общественными интересами города, целый ряд канцелярских учреждений, одно другому подчиненных; учреждений, связанных одно с другим по рукам и ногам в своих действиях. Преобладающий состав этих новых городских учреждений – назначенный правительством; элемент выборный тонет в нем во всех отношениях.

Чуть не каждый шаг новых учреждений, в лице высшего из них, подчинён н е п о с р е д с т в е н н о м у усмотрению императора. Во главе городского управления «устав» ставит «комиссию о снабжении резиденции припасами», которая и заключает в себе «главное городское начальство». В подчинении этому «главному начальству» находится так называемое городское правление или ратгаузы, контора правления запасных магазинов или контора городских строений. Вот остов новой городской организации, в ведении которой состоит так сказать общегородские дела, общегородские интересы […].

[…] Элемент выборный, имеющий место, как увидим, в подчиненных ему учреждениях, совершенно удален из комиссии. Число членов комиссии, входящих в состав её, или в силу занимаемых должностей, или по назначению императора – не определено, по крайней мере, по отношению к последним. Однако комиссия, несмотря на такую свою организацию, ничего не могла постановить по отношению к городскому хозяйству и управлению собственной властью: получив по данному вопросу мнение ратгауза, «сообразив его с истинную пользую и сделав решительное положение», комиссия должна была отсылать дело на личное рассмотрение императора.

Ближайшим, непосредственным органом управления городскими делами является городское правление или ратгаузы […].

14. Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости

[Самоуправление в сельском обществе]

Раздел II. Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления. Глава II. Об образовании сельских обществ

40.Сельское общество составляется из крестьян, водворенных на земле одного помещика; оно может состоять либо из целого селения (села или деревни), либо из одной части разнопоместного селения, либо из нескольких мелких, по возможности смежных, и, во всяком случае, ближайших между собою поселков (как-то: выселков, починков, хуторов)

41.Крестьяне имений, в коих числится не более двадцати ревизских мужского пола душ, если крестьяне эти живут в селении, принадлежащем разным владельцам, или хотя и в отдельных разнопоместных поселках, но не в дальнем одни от других расстоянии, соединяются в одно сельское общество, либо присоединяются к другим обществам, с согласия сих последних.

42.Волости образуются из состоящих в одном уезде и, по возможности, смежных, сельских обществ. Присоединении в волости сельские общества не раздробляются.

43.Для волости полагается наименьшее число жителей – около трехсот ревизских мужского пола душ, а наибольшее – около двух тысяч. Наибольшее расстояние отдаленнейших селений волости от средоточия управления оной полагается около двенадцати верст.

45.Значительное селение, хотя бы оно превышало высший размер числа душ, назначенный для волости, и состояло из нескольких приходов и нескольких сельских обществ, составляет, во всяком случае, одну волость.