Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

341

пись имеет происхождение гораздо более раннее, чем современное конституционное государство: мы встречаем ее или соответствующее ей приложение печати уже в Римской империи эпохи Константина и в средневековых государствах; но тогда такой акт имел преимущественной целью удостоверить, что данная грамота не ложная и действительно исходит от монарха. Не такой смысл имеет современная контрасигнация: она выражает, что министр солидарен с актом воли монарха, берет на себя ответственность за него. Поэтому распределение власти между главой государства и министрами зависит от двух главных моментов: может ли монарх (или президент) избирать министров, из кого он захочет, или он должен сообразоваться здесь с желанием большинства народных представителей; далее, насколько фактически организована ответственность министров. И здесь мы опять встречаемся с типом государств дуалистических, как Пруссия, и парламентарных, как Англия: в первом случае большая, чем во втором, часть из компетенции исполнительной власти остается в руках монарха.

Современное конституционное право, как уже мы указывали, не признает учения о специальной устрояющей власти монарха и о его особой прерогативе, в пределах которой на его действия не распространяется министерская ответственность. Итальянский юрист Казаков особенно подробно развил это учение; на его взгляд, король не связан ответственностью министров, скрепляющих подписью его приказания, в назначении самих министров, в назначении сенаторов, в утверждении или в отвержении новых законов, в применении права помилования, в созыве и роспуске парламента, в командовании армией и флотом: здесь подпись министра является лишь удостоверением подлинности. Этот взгляд неприменим даже к государству со столь сильной монархической властью, как Пруссия; в Италии он был единодушно отвергнут. Наиболее определенно стоит вопрос в английском праве; уже в 1807 г. парламент признал, что никакой акт королевской прерогативы не может избавить министров от ответственности, поэтому в дальнейшем мы можем говорить лишь об исполнительной власти.

Совершенно особо здесь стоит американская система; в лице президента до известной степени совмещается власть конституционного монарха и его первого министра, от этого она так обширна: пределы свои она находит во временном характере должности и во всенародном избрании. Президент не стеснен контрасигнацией министра, которая необходима даже для актов прусского короля.

Пределы исполнительной власти определяются ее ответственностью, - и здесь перед нами встает основной вопрос: как она распределяется между главой государства и его министрами. Что касается монарха в государстве самодержавном, то, конечно, не может быть и речи о его ответственности: он глава не только исполнительной, но и законодательной власти, он высший суверен, от которого берут начало все полномочия в государстве. Но и в конституционном государстве монарх не может подлежать никакой ответственности: это вытекает уже из наследственного характера его полномочий. Ответственность предполагала бы возможность его низложения, т.е. акт, по существу, революционный. Мы видим во многих средневековых государствах узаконенное право восстания: король, нарушивший договор, подлежал ответственности, которая достигалась тем, что вассалы его поднимали против него оружие, – такое право устанавливает и английская Великая хартия вольностей, и венгерская Золотая булла, и арагонское законодательство, и иерусалимские ассизы. Но оно тесно связано с представлением о договоре. Последнему, очевидно, нет места в государстве абсолютно бюрократическом; неприменимо оно и к государству конституционному. Это относится в равной степени и к монархиям, подобным Пруссии, и к парламентарным.

По-видимому, принцип личной безответственности монарха и связанной с ней ответственности министров был сформулирован впервые в прениях английского парламента в 1711 г., и уже комментаторы XVIII в. выставили знаменитую формулу, согласно которой «король не может поступать дурно» […]. Конечно, это учение исходит

342

из совсем других посылок, чем взгляд Иакова I, поддерживаемый Бэконом, что «король выше закона» […], уже Монтескье видит в безответственности существенный признак монархии». Бенжамен Констан делает отсюда неизбежный вывод: король непогрешим, поскольку он не вступает в область, где погрешности возможны, поскольку, следовательно, он не является активной силой.

Внастоящее время все монархические конституции устанавливают безответственность монарха: в прошлом мы находим и случаи провозглашения противоположного принципа, например в нидерландской конституции 1815 г., где на деле эта ответственность характерно соединялась с отсутствием какого-либо упоминания об ответственности министров и столь же мало на деле ограничивала королевскую власть, как и знаменитая признанная Наполеоном III ответственность перед народом:

впоследнем случае эта ответственность служила лишь к тому, чтобы обеспечить полную безответственность министрам и ввести в конституцию ложную видимость народного суверенитета.

Вином положении стоит вопрос относительно ответственности президентов республики; последние избираются на определенный срок, они получают власть в силу возобновляющегося акта национального полномочия; с ними не связаны то известное обаяние и те чувства лояльности, которые так важны для поддержки монархии. Французские революционные конституции выставляли принцип ответственности для всех органов исполнительной власти, и верная этой традиции конституция 1848 г. не различает здесь президента и министров: согласно § 68, «президент республики, министры, агенты и носители общественного авторитета ответственны каждый во всем, что его касается, за все акты правительства и администрации». Это тем более замечательно, что конституция Второй республики требовала в то же время скрепления всех президентских актов подписью министра, как бы принимающего на себя ответственность за них. Современная французская конституция не изымает президента из ответственности, но ограничивает последнюю случаем государственной измены; ответственность министров, контрасигнующих все, исходящее от президента, напротив того, гораздо шире.

Конституция Соединенных Штатов не требует, как мы указывали, скрепления актов президента подписью государственных секретарей и расширяет президентскую ответственность, предусматривая кроме измены подкуп и другие тяжкие преступления […]; ответственность его здесь одинакова с другими должностными лицами. В прочих американских республиках мы находим значительные отступления от этой системы

[…].

[…] Французская конституция 1791 г., проникнутая несомненным недоверием к власти, вытекающей не прямо из народного представительства, провозгласила принцип ответственности министров и связала ее с требованием контрасигнации: министры отвечали за действия против национальной безопасности и конституции, за всякое нарушение права собственности, за растрату вверенного им имущества.

Это подробное перечисление заменяется в последующих конституциях общим указанием и обычно связывается с актом контрасигнации; некоторая неясность в понимании этой связи обусловливается тем, что недостаточно различают судебную и политическую ответственность. Французская конституция 1875 г., говоря о первой, упоминает лишь о «преступлениях, совершенных при исполнении их обязанностей».

Вистории германского конституционализма мы тоже встречаемся с попытками дать исчерпывающее перечисление случаев судебной ответственности министров и с совершенно общими обозначениями в действующих прусской и австрийской конституциях: первая говорит лишь, что министры ответственны, и прибавляет, что палаты могут привлекать их к суду за нарушение конституции, подкуп и измену (§ 61); вторая указывает только на обязательную «законообразность и конституционность (министерских) актов».[…] Притом в Пруссии не существует специального закона, регули-

343

рующего министерскую ответственность, а австрийский закон 25 июля 1867 г. простирает ответственность на всякое действие и бездействие, соединенное со злостным умыслом нарушить конституцию. Точно так же § 17 германской имперской конституции выставляет лишь «принцип ответственности канцлера»; никакого особенного закона, посвященного этой ответственности, не существует.

Для политической морфологии, очевидно, главный интерес состоит в том, чтобы определить, каким законодательным и конституционным нормам соответствует действительная ответственность.

Конституции различных стран устанавливают разные органы для обвинения министров и суда над ними. Первое или принадлежит одной нижней палате (Англия, Франция, Испания, Португалия, Соединенные Штаты, Мексика, Италия, Венгрия, Бельгия, Голландия, Дания, Швеция, Норвегия, Баден), или требует согласия обеих палат (Бавария, Саксония, Гессен), или, наконец, его может возбуждать каждая из палат (Пруссия, Австрия, Румыния, Вюртемберг). Очевидно, наиболее затруднительно привлечение министров к ответственности и наиболее ограничены права народного представительства в том случае, если конституция требует согласия обеих палат; напротив, всего легче оно осуществляется при праве каждой из палат возбуждать преследование. Впрочем, если это право, как в Пруссии и Австрии, распространяется и на верхние палаты, основанные на наследственности и назначении, то компетенция народного представительства этим едва ли расширяется.

Точно так же различны системы, по которым устанавливается суд над министрами. И здесь руководящие образцы давала Англия: палата общин установила за собой право обвинения и оставила суд у палаты лордов. Юрисдикция последней вытекала из права пэров судиться у равных себе […]. Творцы американской конституции и здесь наделили свою верхнюю палату функциями, подобными существующим у английской верхней палаты, несмотря на глубокое различие в их строении; правда, американский сенат может лишь отрешить от должности и карать потерей публичных прав (для этого требуется согласие 2/3 сенаторов), что не исключает передачи дела после этого обычному суду, который уже выносит приговор, соответственный уголовному кодексу. В Америке эта процедура является крайне редкой и малодейственной. Это доказывается лучше всего неудачей республиканцев, которые обладали огромным перевесом

вобеих палатах конгресса и все-таки не смогли низложить президента Джонсона […].

[…]Ответственность перед законодательной властью стоит рядом с участием в этой власти – последнее проявляется, прежде всего, в законодательной инициативе. Ее не существует у министров лишь там, где, как в Америке, исполнительная власть совершенно отделена от законодательной. В эпоху Французской революции недоверие к исполнительной власти, так характерно выразившееся в запрещении членам национального собрания принимать министерские посты, сказалось и здесь: королю предоставлялось лишь обращать на известный предмет внимание законодательного корпуса, но последний не связывался этим постановлением; такое же соотношение властей устанавливалось и в конституции III г. (ст. 163). Напротив, начиная с введения конституции VIII г., мы видим исключительную инициативу у исполнительной власти. Практически уже в эпоху реставрационной монархии инициатива была разделена между парламентом и короной, но конституционное закрепление такой раздел получил лишь в хартии 1830 г. С тех пор мы находим всюду – как в конституциях строго парламентарных, так и дуалистических – инициативу и у палат, и у исполнительной власти. Важность этого участия станет понятной, если мы вспомним, какая огромная часть законопроектов вносится в парламенты именно правительством, обладающим всеми необходимыми техническими средствами законодательной работы; это мы видим даже в Англии, где законодательная инициатива принадлежит министрам не как таковым, а как членам парламента; в последнем отношении английская практика от-

344

личается от бельгийской, согласно которой министры пользуются законодательной инициативой независимо от того, состоят ли они членами палат или нет.

14. Лазаревский Н.И. Конституционное право.

Часть 1. Глава вторая § 3.Исполнительная, или административная, власть

[Отграничение администрации от закона]

Согласно взглядам, унаследованным теорией разделения властей от предшествовавшей эпохи и воспринятым этой теорией в ее первоначальной форме, административная деятельность государства отличалась от всякой иной его деятельности, прежде всего, по самому содержанию своему.

Закон устанавливает за кражу наказание в столько-то месяцев тюрьмы. Если ктолибо совершил кражу, то администрация ловит его, представляет на суд; суд разрешает спор о том, украл ли подсудимый, и о размерах наказания; администрация – держать в тюрьме, караулить, кормить. Итак, закон устанавливает общее правило, юридическую норму, суд разрешает вопрос о праве, администрация приводит в исполнение. Отсюда и название «исполнительная власть».

Эта теория только отчасти соответствует действительным явлениям. Содержание приговоренных преступников в тюрьме, взыскание налогов, установленных законом, – являются в действительности чисто исполнительными действиями. Но ими работа администрации не исчерпывается. Администрация исполняет много таких действий, которые не могут быть подведены под простое исполнение закона. Такова, например, постройка дорог. Закон возлагает на тот или иной орган заботу о дорожном деле, о постройке дорог. Но где, когда строить дорогу, какого именно типа, это дело, определяемое свободным усмотрению этого органа. Тут этот орган не является исполнителем того, что постановлено законом. Кроме того, администрация не только исполняет предписания закона, применяет его к частным случаям, но нередко и сама издает общие правила: так например, во всех современных государствах администрация имеет право издания общих распоряжений по полицейской части, таковы например, распоряжения, какой стороны держаться при езде по улицам. Закона, чтобы держаться правой стороны или левой, как это принято в некоторых местах, нет. Это правило, общее правило устанавливается местной полицией. Это уже не есть исполнение правила, установленного законом, это есть самостоятельное установление нового правила.

Таким образом, теория, видящая в администрации деятельность, по существу своему сводящуюся к исполнению законов, не может быть признана верной. Оно вполне понятно, после того, что мы видели относительно властей законодательной и судебной. Их существо не определяется самым содержанием их деятельности. Можно, так или иначе, в общих чертах, охарактеризовать деятельность законодательной власти, исходя из содержания ее актов, то эта характеристика оказывается весьма и весьма приближенной, но далеко не вполне точной. То же самое и относительно суда. Отсюда понятно, что и административная деятельность государства не может точно определяться ее содержанием: она может определяться только органом подобно тому, как только органом, его положением в государстве, определяется и законодательство, и суд […].

345

15. Лазаревский Н.И.Конституционное право

Часть 1. Глава вторая § 3. Исполнительная, или административная, власть.

[О различии между законодательной властью и администрацией]

[…]Современная конституционная теория понимает законодательную деятельность государства, ту его деятельность, в которой принимает участие народное представительство, как деятельность верховную: веления закона носят,безусловно, обязательный характер. Законодательная власть стоит над правом, и в тех случаях, когда она признает это нужным, она может не только изменять действующее право, но и отменять существующие права.

Как мы видели, конституции и законодательная практика предоставляют ведению народного представительства или вообще законодательной власти не только дела по установлению нового права, по изданию новых и по изменению действующих юридических норм, но и целый ряд таких дел, которые по существу своему вполне последовательно могли бы быть предоставлены и ведению других установлений, судебных или административных. Однако, тот факт, что данное дело, по существу своему такое, которое могло бы быть разрешено судебным пли административным порядком, разрешается в порядке законодательном, имеет то существенное юридическое значение, что в разрешении этого дела органы государства оказываются не связанными действующим правом и могут постановить любое решение, и это решение, именно в качестве акта верховной законодательной власти, носит,безусловно, обязательный характер.

Все же те государственные акты, в которых народное представительство но участвует, акты подзаконные, акты, подчиненные праву, а не стоящие над ним. Согласно современной конституционной теории, акты административные – это такие акты, которые издаются помимо народного представительства.

[…]Таким образом, основным признаком отличия администрации от законодательства является различие их по органам.

Из этого основного отличия вытекает второе, производное, - то, что у них степень власти разная: закон не связан действующим правом, администрация действующим правом связана, следовательно, и законом, как главной формой, в какой в современном государстве вообще выражается право.

Нередко одно и то же по своему содержанию действие государственной власти может быть облечено и в форму закона, и в форму административного акта. Содержание может быть то же самое. Юридическая сила будет различная. Представим себе, что администрация заключает договор с данным лицом о производстве за счет казны той или другой работы. Все условия этого договора должны быть строго законны, и если бы в договор этот было включено какое-либо противозаконное условие, оно для сторон было бы не обязательно. Если же тот самый договор был почему либо представлен на утверждение законодательных органов, и условия этого договора были облечены в форму специального закона, то все, что им постановлено, безусловно, обязательно, независимо от того, на сколько это согласно с ранее действовавшими законами, общими или специальными. Акт, утвержденный в форме закона, имеет силу закона, хотя бы его содержание и было такого, что могло бы быть облечено и в форму административного акта.

Различие между законом и административным актом по самому их содержанию можно наметить лишь самым общим и неопределенным образом, и это различие не имеет решающего значения: закон обыкновенно устанавливает общие правила, администрация обыкновенно разрешает или исполняет конкретные задачи государственного управления.

346

Понятие администрации, как логического и исторического остатка.

Итак, нельзя говорить, чтобы администрация вообще не может разрешать вопросы права, и чтобы в этом было существо различия между администрацией и судом.

Согласно современной теории, отношение между судом и администрацией представляют себе в следующем виде: суду определенные категории дел предоставлены прямым постановлением закона. Эти постановления могут носить и довольно общий характер (например, всякий спор о праве гражданском подсуден гражданским судам, все дела по наложению наказаний подсудны уголовным судам), но наряду с этими крупными категориями мыслимы и на практике встречаются постановления закона, предоставляющие ведению судов и иные специальные категории дел.

Принципом современного судоустройства является то, что для подсудности того или иного дела суду нужно определенное законное основание. Суд не может принять к своему рассмотрению такое дело, которое не подходит ни под одну из категорий дел, ему по закону предоставленных. Область же, подведомственная административным органам, ни в одном государстве не определяется, сюда и в область законодательства, могут входить любые вопросы, какие только выдвигаются государственной жизнью. Таким образом, область суда является (в противоположность администрации и закону) определенно ограничительной: то, что к ней не отнесено прямым постановлением закона, то к ней и не относится, в нее не входит.

16. Лазаревский Н.И. Конституционное право

Часть 1. Глава вторая [Качество исполнительной власти]

[…], Несомненно, что в конце концов хороший законодательный механизм может исправить и скверную администрацию; хорошая администрация, вряд ли вообще возможная при скверном законодательстве, в конце концов будет им испорчена. Таким образом, в конечном счете, для судеб государства качества его законодательного механизм существеннее качеств его администрации. Но непосредственно, в каждое данное время, в особенности для населения, наибольшее практическое значение имеют именно качества и недостатки администрации; они сильнее всего отражаются и на условиях жизни людей, и даже на выработке всего национального строя жизни и характера.

Государство есть вообще организация, крайне резко отражающаяся на жизни народа, и отражается она главным образом и преимущественно в лице исполнительной власти. Вместе с тем стоит отметить, что поскольку государство есть известное бремя, оно чувствуется именно в тех или – иных проявлениях исполнительной власти. И если народ бывает недоволен государственным строем, недовольство его вполне естественно обращается именно против этой сферы государственной деятельности. Поэтому исполнительная власть бывает вообще наименее популярной из всех.

Суды же, напротив, почти всегда пользуются популярностью, и эпохи, когда бы общественное мнение отдавало предпочтение администрации перед судом, являются редкими исключениями (так было во Франции в XVII и ХVIII вв., где эго объяснялось национальным характером королевской администрации и феодальным и классовым характером юстиции). Само по себе это явление крайне любопытно. С первого взгляда можно было бы думать, что администрация, более активная и подвижная, более душевая (судебные пошлины повсюду высоки, а ранее были еще выше, так что обращение к суду всегда обходилось дорого), должна пользоваться большими симпатиями. К тому же, надо принять во внимание, что благодаря состязательности суда, суд не исправляет ошибок, сделанных сторонами, и таким образом на суде можно легко проиграть и правое дело, тогда как по общему правилу попечительная администрация ограждает правые интересы и по собственной инициативе.

347

Судебные сроки, краткие, мало кому в точности известные, легко приводят к тому, что из-за какого-либо пропущенного дня утрачивается несомненное право. Формализм суда известен всем. Если, не смотря на все это, суды пользуются большими симпатиями населения, чем администрация, то на это имеются особые условия.

Прежде всего, нельзя не отметить слов известного деятеля Екатерининской эпохи, Трощинского: «Полицейские чиновники на дальних расстояниях никогда не могут поспевать вовремя для предупреждения вреда, но всегда поспевают во время для нанесения одного. Юстиция же не вмешивается в дела частных людей, не наезжает в их жилища, ожидает, чтобы сами пришли просить ее пособия, и следственно не наносит никакого вреда, когда в ней не имеют нужды. Конечно, есть случаи, в коих полиция необходима, но для всего конечно надо стараться, сколь можно уменьшать, а не умножать эти случаи».

Затем, надо иметь в виду, что на суде каждый вопрос получает правовую постановку: вопрос идет о моем праве, и это право я сам защищаю. Не сумел, проиграл правое дело, пеняю на себя или на своего адвоката, а не на суд.

Попечительная деятельность администрации именно потому, что она меня опекает, берет на себя больше, чем она иногда может выполнить, и если чего не выполнит, то вызывает нарекания именно на себя.

Суд может неверно, по моему мнению, решить мое дело, но из вынесенного мотивированного решения вижу, на чем основывался суд, и против чего мне надо бороться. Чем руководствовалась в тиши своих канцелярий администрация, отказывая мне в моей просьбе, я не знаю. В ее суде я сам защищаю свое право, а перед администрацией я беспомощный опекаемый, ожидающий поддержки их помощи. Перед судом каждый чувствует себя хозяином своего права, а перед администрацией каждый ждет ее милости. Нежеланием людей зависеть от чьей либо милости и стремлением обратить каждый свой интерес в свое право, главным образом, и объясняются большие симпатии населения к судам, не смотря на то, что практически, казалось бы, удобнее иметь дело с администрацией.

Когда данное право защищается административно, администрация руководствуется соображениями целесообразности, по существу своему часто вполне субъективными, и решение администрации по тому же самому вопросу, но в разных политических обстоятельствах может быть совершенно разным.

Суд, наоборот, поскольку он руководствуется только правом, и даже в том случае, если закон предоставляет судье известную свободу действий, судья должен пользоваться этой свободой, согласно с духом закона.

Таким образом, перед судом, и только перед ним всякий вопрос ставится на твердую правовую почву, и то, чего я домогаюсь перед судом, приобретает значение именно моего права.

Непопулярность исполнительной власти обусловливается также и тем, что она по самому характеру своей деятельности неверно принимает агрессивный характер по отношению к мирному обывателю: она постоянно имеет поводы беспокоить его или требованием своевременно неуплаченных налогов, или даже по разным поводам, где обыватель ни душой, ни телом не виноват; в своей активной деятельности по предупреждению и пресечению преступлений она нередко арестовывает людей ни в чем неповинных, препятствует деятельности, ничего вредного в себе не заключающей, и таким образом нередко вызывает против себя справедливое озлобление.

Это отношение к администрации проявляется почти во всех странах, и оно, в значительной степени, определило собой направление многих конституционных реформ, направленных именно на умаление роли и значения исполнительной власти. […]

348

17. Ориу М. Основы публичного права. Часть четвертая.

Конституционный режим. Организация представительного правительственного суверенитета. Статья III. Исполнительная власть [Организация исполнения законов]

I. Функция исполнительной власти состоит в том, чтобы править и управлять, обеспечивая исполнение законов.

Править – это значит разрешать все новые вопросы, выдвигаемые процессом руководства данной страной, будь то в области международной политики или в области политики внутренней; здесь главная мысль та, что для существования нации, рассматриваемой в качестве организованного целого, важно разрешение правительством всех новых проблем, выдвигаемых внешними или внутренними событиями. Так как во всех случаях правительство принимает решения, целью которых является сохранение единства нации, то результатом этих решений является централизация нации. Нации централизуются для того, чтобы правительства могли руководить ими и охранять их. Правительственные меры могут быть чрезвычайно разнообразными. Найти разрешение вопроса о железнодорожной забастовке или о забастовке почтовых служащих, серьезно угрожающей национальным интересам, является правительственной мерой того же порядка, как и ведение дипломатических переговоров. Правительственная функция характеризуется своей целью, которой является охрана благополучия государства.

Управлять – значит обеспечить функционирование правильно, организованных публичных служб, включая и полицейскую службу.

Между властвованием и управлением существует та же самая разница, какая существует между новым, непредвиденным, случайным итем, что уже хорошо известно и обыкновенно. Административные службы удовлетворяют обычные потребности страны, правительство – потребности непредвиденные; администрация представляет собой рутину каждого дня, правительство – огромные новые начинания.

Исполнительная власть правит и управляет, обеспечивая исполнение законов. Это имеет двоякое значение: прежде всего это обозначает, что исполнительная власть во всех своих поступках подчинена законам как в своей правительственной, так и в административной деятельности. Она не должна нарушать ни одного закона под страхом возникновения административного иска и recourscontentieux(иска о нарушении законов). Исключение составляет только некоторый весьма короткий перечень правительственных актов, по поводу которых не допускается никакого административного иска. Затем это значит, что существуют законы, которые исполнительная власть применяет, создавая для этого необходимые административные средства, вырабатывая разъясняющие и дополняющие регламенты, рассылая циркуляры, организовывая средства исполнения при помощи как уже существующих, так и вновь организуемые служб. Те усилия, которые министерство труда должно было употребить, чтобы организовать применение закона о рабочих и крестьянских пенсиях 1910 г., являются прекрасным примером этой задачи исполнительной власти. Этой задачи не существовало бы, если бы писались только такие законы, которые граждане могли бы применять сами или были бы расположены применять; эта задача существует потому, что создаются законы, которые сами граждане не могут применять, и для применения которых необходима служба эксплуатации (служба пользования) и потому, что парламент не касается выполнения принятых им законов.

[Организация исполнительной власти]

II. Организация исполнительной власти чрезвычайно приспособлена к ее правительственной задаче, в особенности в централизованных странах, где имеются провинциальные губернаторы. В каждой стране существует центральный исполнительный организм, составляющийся из главы государства, министров и советов; но исполнительная власть правительства простирается над всей нацией в гораздо меньшей степени и обладает гораздо меньшей силой тогда, когда в различных округах территории

349

не существует губернаторов или префектов, являющихся представителями центральной власти на местах. Во Франции учреждение должности провинциальных интендантов в XVII в. дало толчок сильному развитию исполнительной власти; учреждение должности префектов в XVIII в. поддерживает это развитие. Противники централизации знают, что атаку надо вести против префектов, являющихся основой режима. Точно так же при описании организации исполнительной власти во Франции следует особенно помнить о префектах; существует некоторая организация центральной власти (президентская власть, министры, государственный совет) и некоторая организация местной власти (префектуры), и префекты являются представительными органами нации так же, как глава государства и министры, тем более, что власть их в высокой степени автономна.

III. На компетенции исполнительной власти мы остановимся дольше, чем на ее функциях или ее организации; ее компетенция является компетенцией исполнения или действия. Мы уже упомянули об этом, перечисляя всю гамму компетенций трех властей: скрытая воля избирательной власти, ясно выраженная или обсуждающая воля законодательной власти, наконец, воля исполнения и действия власти исполнительной.

Итак, исполнительная власть существует, чтобы дать возможность двум другим властям довершить свое дело; прекрасно иметь возможность выражать желания, прекрасно иметь возможность выражать разумную волю, но еще лучше самостоятельно осуществлять свои желания и свою волю. Эта власть исполнения и действия, необходимая человеческому индивиду для осуществления его автономии, также необходима для нации, по крайней мере постольку, поскольку эта последняя должна действовать подобно человеческому индивиду. Не следует скрыть от себя, что исполнительная власть, рассматриваемая как власть осуществления и действия, предполагает существование понятия индивидуализированной и самодовлеющей нации; это именно и выражается принципами централизации и суверенитета. В нации, в которой граждане сами самопроизвольно выполняли бы все законы, не было бы места для исполнительной власти, потому что не было бы централизации и, в результате этого, нация не была бы суверенна. Но в наше время нет таких наций, – не исключая даже английской нации, – в которых исполнительная власть, по крайней мере в области внешних сношений и в области национальной обороны, не проявлялась бы в достаточной мере; в силу этого государство индивидуализировано и, вследствие этого, суверенно.

18. Шайо Андраш. Самоограничение власти

Глава 5. Исполнительная власть Прерогативы исполнительной власти. Прерогативы по сравнению с парламентскими

В либеральных конституциях прошлого столетия прорисовывалась необходимость сохранить многие королевские прерогативы; эти прерогативы постепенно перешли к исполнительному органу, правительству узаконенному вотумом доверия парламента. Среди этих полномочий следует отметить право законодательной инициативы (чего нет в отдельных системах, основанных на разделении властей). Далее: для утверждения и провозглашения законов у исполнительной власти также были права, восходящие к королевской власти. Если мы задумаемся над тем, что для признания закона действительным необходима подпись короля и контрассигнатура его министра, то обнаружим в этом институте странное переплетение исключительного законодательного права парламента или конгресса: исполнительная власть может инициировать закон и в заключение еще и утверждает результат той деятельности, на реализацию которой уполномочен другой, отделившийся от нее орган власти.

Кроме того, представители исполнительной власти в типично парламентской системе всегда располагали конституционными прерогативами для участия в парламент-

350

ских дебатах. Министры могут присутствовать и выступать на заседаниях парламента и его комиссий, а регламент обеспечивает им и право выступления вне очереди.

Современные конституции, опасаясь парламентской нестабильности и очарованные эффективностью правления, идут еще дальше этих традиционных привилегий (или практика правления помогла переосмыслить традиционные институты в духе действенности). Однако трудности роста правительственной исполнительной власти, осуществляющей правление, приводят к тому, что здесь приходится выполнять противоположные требования. С одной стороны, в парламентской системе для проведения парламентского контроля правительство должно зависеть от парламента, с другой стороны, возросшая важность государственной службы диктует правительству и тем самым государству быть действенным, для чего необходима самостоятельность и стабильность […].

Усложнение процедуры вотума недоверия как средство защиты правительства

Впарламентских системах существование правительства зависит от парламента. Эта зависимость в случае нестабильности парламента грозит исполнительной власти остаться без руководства, что, в свою очередь, может поставить под угрозу функционирование государства. Для усиления надежности правительства, а через него – и исполнительной власти предпринимались попытки, особенно после Второй мировой войны, затруднить злоупотребление вотумом недоверия […].

Законодательная инициатива – это лишь возможность для правительства. Власть является подлинной тогда, когда законопроект удается высвободить из-под жерновов парламентской мельницы или защитить от парламентских поправок. Законодательство Третьей и Четвертой французских республик славилось тем, что, хотя правительство имело право представлять в парламент свои законопроекты, в том числе и проект государственного бюджета, от соответствующей комиссии они возвращались в совершенно измененной форме. Процедурные правила предусматривали вызов в комиссию министров и чиновников и принуждение их к различным компромиссам. Следствием этого являются, как рассуждают сторонники правительственных привилегий, противоречивые законы, выражающие частные договоренности; несвязанность бюджета с другими средствами экономической политики делают бюджет совершенно непригодным для его работы. В то же время правительство несет ответственность за то, на что оно не имеет никакого влияния. В этом состоит, пожалуй, одно из самых острых внутренних противоречий разделения властей или разграничения компетенции. Законодатель ставит перед исполнительной властью задачи и потому теоретически привлекает ее к ответственности в парламентских.

Внаши дни, в эпоху партийной дисциплины, все разговоры об ответственности министров и их подотчетности представляют собой не больше, чем лишенный всякого риска миф. (Эффективное выражение парламентского вотума недоверия имеет серьезный противовес в виде института конструктивного вотума недоверия и страха перед последующим роспуском). Альберт Дайси (1835–1922) еще всерьез мог верить в существование ответственности министров, которую их солидарность может превращать в коллективную ответственность, но в нынешнем положении, даже в Великобритании, министра и правительство могут отстранить от власти лишь внутрипартийные путчи. В Великобритании и также парламентарной Канаде министры, с недавнего времени, остаются безнаказанными и при условии, если управляемый ими аппарат допускает ошибку или нарушает закон и если это происходит без ведома министра. Таким образом, умный министр старается знать как можно меньше, элегантно обосновывая это тем, что нужно доверять компетентному аппарату.

Если сравнить современные государственные задачи с возможностями выборных национальных законодательных органов, то эта ответственность выглядит нелепо. Выборный орган попросту не находится в той ситуации, чтобы осуществлять широкий контроль над всей администрацией и, следовательно, не имеет основы для привлечения к ответственности, за исключением случаев вопиющего нарушения политического