Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

331

всем своим составом; поэтому и ответственен он во всем своем составе. Ответственность может быть, наоборот, и просто индивидуальной, отдельной для какого-нибудь министра, когда речь идет об акте, который касается лишь одного какого-нибудь определенного министерства и который, поэтому, глава этого министерства решил один или один представил его главе государства, контрассигнировавшего. Но определение того, какие акты касаются и какие не касаются общей политики, представляет собою вопрос очень тонкий. У нас такого рода затруднения устраняются вмешательством Президента Совета, ставящего так называемый кабинетный вопрос.

Во всяком случае, ответственность, о которой здесь идет речь, чисто и в собственном смысле политическая. Она отличается от уголовной ответственности, о которой мы говорили выше, и единственной своей санкцией иметь потерю власти. Кабинет, потерявший по вполне определенному голосованию большинство в Палате депутатов, должен в одном составе выйти в отставку. Министр, который по какомунибудь вопросу своеговедомства потерпел поражение в Парламенте, должен также подать в отставку. Отказывая им в своем доверии, большинство Палаты косвенно увольняет министров. Здесь опять-таки речь идет не о юридическом увольнении: это простое указание, даваемое, с одной стороны, министрам, с другой – главе государства. Но на деле это указание есть приказание.

6. Эсмен А.Основные начала государственного права

[Исполнительная власть при парламентском правлении]

Как видим, парламентское правление не допускает полного разделения исполнительной и законодательной властей. Однако, оно их не смешивает, как это иногда думают. Оно лишь допускает между ними некоторое взаимное проникновение. Министры, правда, являются в известном смысле представителями законодательного корпуса для отправления исполнительной власти; но они также, и прежде всего, агенты, назначаемые главой государства, и его представители перед законодательным корпусом. Из этого следует, что они вовсе не просто, как это часто стараются доказать, комиссары законодательного корпуса или даже одной Палаты депутатов, уполномоченные лишь на выполнение его воли. Они, наоборот, должны руководить большинством, дисциплинировать его и управлять им. Это единственный способ поддерживать правильный и последовательный ход исполнительной власти. Это, с другой стороны, и вполне естественно, так как министры подлежат выбору исполнительной власти лишь тогда, когда они уже раньше приобрели репутацию вождей большинства.

Какая же роль остается, в парламентском правлении, на долю самого главы исполнительной власти, – временного президента или наследственного монарха? Очень большая и очень полезная роль. Это не та церемониальная роль, которая кажется столь важной Беджготу и которая может иметь особенное значение у представителя старинной династии. Я говорю о роли реальной и чрезвычайно действительной. Глава исполнительной власти не есть простой фигурант; он есть голос по отношение ко всем актам правления. Это в особенности верно относительно Президента республики, который обязан своим положением избранию и который председательствует, как мы это увидим, на главных совещаниях министров. Во всяком случае, от имени главы государства, каков бы он ни был, совершаются все акты, посредством которых отправляется исполнительная власть; накаждом из них требуется его подпись. Если какойнибудь акт, решенный министрами, представляется ему неполитичным или опасным, он не даст своей подписи без сопротивления и без замечания. Без сомнения, он никогда не пойдет так далеко, чтобы категорически отказать в ней, ибо тогда министерство может подать в отставку, и если поддерживаемая этим министерством политика будет одобрена Парламентом, то главе исполнительной власти придется подчиниться, по

332

крайней мере в том случае, если он не будет в состоянии прибегнуть к тому крайнему и опасному средству, которое будет указано ниже. Но он будет спорить со своими министрами, и нередко, может быть, его благоразумием и опытностью удастся переубедить их. Не будучи ответственным, он не может ни брать на себя инициативу, ни навязывать свою волю; но он может с пользой умерить или повернуть известные течения.

7. Эсмен А.Основные начала государственного права

[Отношение между главой государства и министрами при парламентском правлении]

[…] Отношение между главой государства и министрами, каким оно являлось прежде при существовании простой министерской ответственности, представляется обратным при парламентском правлении. Прежде решал глава государства, но при условии получения контрассигнировки министров; теперь же решают министры, но им нужно получить подпись главы государства. Глава государства является, таким образом, постоянно в роли уравновешивающего и умеряющего элемента. При министерских кризисах он получает еще и другое значение. Когда положение не совсем урегулировано наперед состоянием существующих парий, он становится поистине тем великим избирателем, которого когда-то Сийес хотел установить во Франции. В таких случаях он может, посредством прозорливого выбора, восстановить временно прерванный ход правления.

Парламентское правление предоставляет также естественно главе исполнительной власти специальную прерогативу величайшей важности, дозволяющую ему противодействовать большинству Палаты депутатов, которое хотело бы навязать ему министерство и, следовательно, определенную политику. Это – право роспуска палаты депутатов до истечения срока его полномочий и обращения к избирателям при помощи новых выборов. Право роспуска в этом смысле может иметь место и без парламентского правления: оно существовало у нас в конституциях, которые не допускали этого последнего; и теперь еще оно существует в странах, отвергающих парламентское правление, как в Германской Империи. Но в парламентском правлении особенно оно и естественно, и законно, и почти необходимо. Без этого права палата депутатов могла бы, даже когда она больше не поддерживается мнением страны, навязывать угодное ей правительство и уничтожать независимость исполнительной власти. Но для того, чтобы воспользоваться этим правом роспуска (помимо условий, которые конституция может прямо предписать на этот случай), глава государства должен действовать, как относительно всякого другого акта, через посредство ответственного министерства: ему нужно найти такое министерство, которое согласилось бы взять на себя ответственность за этот рискованный шаг. Поэтому в Англии право роспуска рассматривается теперь (кроме другой пользы, о которой речь будет дальше), как последнее средство, остающееся в распоряжении кабинета для того, чтобы удержаться во власти, когда он более не имеет большинства в Палате Общин и когда он терпит поражение в ней по какому-нибудь существенному вопросу. В таком случае ему предоставляется право обратиться к стране посредством роспуска этой палаты. Но каков бы ни был р е- зультат новых выборов, за вызвавшим их роспуском не может уже последовать другой роспуск. Право исчерпано, если раз им воспользовались.

Парламентское правление, вследствие его сложности и тонкости, в значительной степени не поддается легальной регламентации. Оно живет, главным образом, обычаями, традициями, всеобще принятыми соглашениями. Таким оно является, прежде всего, на своей родине, где вообще столько важных положений, входящих в публичное право, установились просто путем прецедентов. Буква английских законов до сих пор еще игнорирует существование министерского кабинета, а составляющие его ми-

333

нистры, которых официальные акты именуют теперь служителями королевы […], приобретают легальное положение лишь через то, что они приносят присягу в качестве членов Тайного совета. Когда парламентское правление проникло за пределы Англии и особенно во Франции, то некоторый из его существенных положений были внесены в писаный закон. В этом отношении конституционный закон 25 февраля 1875 г. представляется особенно определенным, значительно более определенным, чем какая бы то ни была из предшествовавших конституций. Но в силу вещей многим из правил этого режима не достает легальной определенности и прямой санкции […].

8. Эсмен А.Общие основания конституционного права

[О понятии правительства]

Я указал выше, что слово «правительство» (gouvernement) употребляется в нескольких смыслах. В «узком» и «специальном» смысле оно обозначает только исполнительную власть, ее непосредственные органы. В таком смысле оно очень распространено в ходячей речи, но употребляется оно также и на языке конституционного права; так, например, оно фигурирует в нашем конституционном законе 16 июля 1875 г. Это обозначение имеет двоякое происхождение.

Во-первых, хотя законодательная власть есть истинный регулятор суверенитета, однако в своих проявлениях этот последний дает себя чувствовать гражданам, главным образом, чрез исполнительную власть. Она одна постоянна и проявляет себя актами индивидуальными. Легко понять поэтому, что под влиянием конкретной и поверхностной оценки, люди видят именно в исполнительной власти политическое управление по преимуществу, правительство. Не оно ли, к тому же, обеспечивает порядок внутри, а извне – поддерживает мир или ведет войну?

Сдругой стороны, Ж. Ж. Руссо, который имел такое большое влияние на теорию

итерминологию конституционного права, придал умышленно, в силу особого соображения, именно это значение слову правление (gouvernement), как смыслу собственно и исключительно ему принадлежащего. По Руссо, верховная власть, как присущая нации и могущая законно отправляться лишь «прямым путем», проявляет себя только посредством законов. Народ – суверен может только законодательствовать, т. е. постановлять, абстрактно и в отношении ко всем лишь о предметах всеобщего интереса; он не может постановлять о каком-нибудь частном предмете и относительно какойнибудь определенной личности. Общая воля, выражением которой служит закон, может быть справедлива лишь при этом условии. Так как исполнение законов по необходимости состоять в отдельных актах и решениях, специально относящихся к той или другой личности, то народ, в своем качестве суверена, не может, по Руссо, отправлять исполнительную власть. Он поэтому передает ее, и та власть, которая получает это полномочие, есть правительство. На языке Руссо, суверен есть синоним законодательной власти, а правительство – синоним исполнительной власти. Без сомнения, это лишь свойственная автору терминология, соответствующая тонкой и не очень точной идее, но она не могла не содействовать тому, чтобы приучить французов видеть правительство в одной только исполнительной власти.

Вследствие принятия слова «правительство» (gourernement) в этом смысле и бывает довольно трудно точно отличить правление от администрации, как я это указал выше. Трудность увеличивается еще тем, что во французском праве органы правительства в собственном смысле часто действуют, как административная власть, выполняя тогда акты, регламентированные законом и находящиеся в ведении административной юрисдикции. Чтобы видеть в какой мере, с этой точки зрения, правительство отождествляется с администрацией, надо обратиться к трактатам административного права. Но одно очень простое наблюдение, взятое из нашей современной исто-

334

рии, может разъяснить на примере разницу, которая существует между тем и другим; с каждой из наших многочисленных революций форма правления, а вместе с тем и правительства, менялись; иногда, в течение более или менее продолжительного времени, даже вовсе не было законного правительства, а существовало лишь временное правительство; между тем функционирование администрации не прерывалось ни на один день.

9. Эсмен А.Общие основания конституционного права

[Ответственность исполнительной власти]

Англия не единственная страна между старыми монархиями, которая старалась организовать ответственность исполнительной власти путем перенесения ее на министров. Попытки в этом смысле делались и в других странах, а именно в Венгрии, где они были введены с той лихорадочностью и некоторой беспорядочностью, которые отличали деятельность венгерских Сеймов, и в Швеции, где они действительно осуществились. Даже во Франции, не говоря о смелой инициативе, проявленной Генеральными Штатами в царствование короля Иоанна в 1356 г.,– мы находим в XVI в. выражение тех существенных идей, на котором покоится эта система. Но настоящее осуществление система эта получила в Англии – сначала на практике, потом и в теории; и именно у нее заимствовали ее и другие западные народы.

Система английского права в отношении к ответственности министров сводится к трем следующим принципам: 1) безответственность монарха, главы исполнительной власти; 2) ответственность министров за всякий незаконный или даже просто ошибочный и вредный для страны акт, который они совершили, или в совершении которого они участвовали; 3) обязательность для короля привлекать кого-либо из министров к участию во всех актах, в которых осуществляется прерогатива короны. Разберем эти три положения.

Установив безответственность монарха, английское право только возвело в правовой принцип ту фактическую истину, на которую мы указали выше, а именно, что личная ответственность короля не может быть осуществлена иначе, как только посредством революции. Но оно дало этой идее вполне своеобразную и решительную формулу: – «Король не может быть не прав». Из этого делают тот вывод, что никакой суд не может ведать совершаемыми королем действиями; даже в том случае, если бы они составляли преступление общего права, они покрываются этой несокрушимой презумпцией. «Если бы королева, – говорит профессор Дайси,– собственноручно убила первого министра, никакой суд не мог бы принять к своему рассмотрению это деяние». Из этой же легальной презумпции вытекает другое чрезвычайно важное положение: никто не может ссылаться на повеление короля в оправдание своего собственного незаконного деяния; подобного повеления, в правовом смысле, не может вовсе и быть.

Второе положение о личной ответственности министров, представляется в новейшем праве в форме нормы общего права. «В Англии, – говорит Дайси,– идея равенства пред законом или всеобщей подчиненности всех классов одному и тому же праву, которое ведается обыкновенными судами, доведена до ее крайних пределов. У нас всякое должностное лицо, начиная с первого министра до констэбля или сборщика податей, за совершаемые им и не оправдываемые законом деяния подлежит той же ответственности, что и всякий другой гражданин. Reports (судебные отчеты) изобилуют случаями, когда должностные лица были преданы суду вне проявления королевской воли, которая сама по себе сильно сужена».

Но это система чрезвычайно своеобразная, свойственная английскому гению и очень сложная.

335

Когда наши предки хотели включить в первую конституцию Франции ответственность министров, они по необходимости все это упростили. Они сосредоточили свое внимание на одном правиле, которое англичане вывели, как часть, из своей системы, а именно, на том правиле, что когда собственноручная подпись монарха должна фигурировать на каком-нибудь акте, то она должна быть скреплена подписью како- го-нибудь министра. Это правило казалось им вполне достаточным. Вот в какой формуле оно выражено в Конституции 1791 г.: «Никакой приказ короля не может быть исполнен, если он не подписан им и не скреплен каким-нибудь министром или управляющим департамента». Эта почти та же формула, которую принял конституционный закон 25 февраля 1875 г., ст. 3: «Каждый из актов Президента Республики должен быть контрассигнирован каким-нибудь министром». Но, достойны замечания, другие французские конституции, за исключением трех, не содержат в себе этого требования. Оно, правда, находится в Конституции VIII года, в Дополнительном акте конституциям Империи и в Конституции 1848 г.; но его нет вовсе в Конституции 1852 г., в которой, впрочем, оно было бы совершенно неуместно, ни в Конституциях Второй Империи; нет его также и в Хартиях 1814 и 1830 гг., где его отсутствие особенно удивительно. Впрочем, на деле это контрассигнирование всегда имело место в отношении актов исполнительной власти; это даже было правилом и при старом режиме, когда один из государственных секретарей всегда подписывался после короля и «по повелению короля». Но тогда это была простая административная мера, имевшая целью обеспечить выполнение королевской воли. Правило, по которому всякий акт главы государства должен быть контрассигнирован министром, имеет, по своему ограничивающему влиянию на личную деятельность этого главы государства, менее обширное значение, чем совокупность правил, принятых в Англии. Оно касается лишь тех действий, которые выражаются посредством какого-нибудь акта, имеющего правильную форму и юридическую силу, оставляя в стороне другие. Но мы увидим, что благодаря парламентскому правлению министры ответственны и в этих последних при условии, что они знали о них.

10. Констан Бенжамен Об ответственности министров

Нынешняя конституция, быть может, единственная, устанавливающая ответственность министров – принцип, прекрасно применимый на практике и достаточно распространенный.

Министры могут быть обвинены и подвергнуты преследованию по закону в трех случаях: 1. При злоупотреблении или неверном употреблении своей законной власти. 2. При незаконных, предосудительных действиях в отношении общественного интереса, безотносительно к частным лицам. 3. При покушении на индивидуальную свободу.

Совершенно очевидно, что если министр в порыве страсти увлечется чужой женой или в приступе ярости убьет человека, то он должен быть обвинен не как министр, особым образом, но как нарушитель общественных законов должен быть подвергнут преследованию в соответствии с общими законами, под которые подпадает совершенное им преступление и в соответствии с процедурой, предписанной этими законами.

Высказывалось пожелание оспорить у обычных судов право выносить обвинительные заключения по такого рода вопросам. Мы поочередно подтверждали то слабость судов, которые опасались проявить строгость в отношении могущественных людей, то неуместность доверить этим судам то, что называли секретами государства.

Последнее замечание проистекает из устаревших представлений. Оно являлось наследием системы, допускавшей, что безопасность государства могла потребовать

336

использование произвола. Но раз произвол не может быть оправдан, ибо предполагает отсутствие фактов и доказательств, способных сделать закон достаточным, стали утверждать, что здесь необходима тайна. Когда министр заставляет незаконно задержать и заключить под стражу гражданина, то его апологетам проще всего объяснить это притеснение мотивами тайны, которые известны одному только министру и которые он не может раскрыть, не покушаясь на общественную безопасность. Что касается меня, то я не признаю общественной безопасности, которая была бы лишена индивидуальных гарантий. Я полагаю, что общественная безопасность оказывается подорванной именно тогда, когда граждане усматривают во власти не защиту, но угрозу. Я считаю, что произвол – подлинный враг общественной безопасности; что покров тайны, в который облачается произвол, лишь усугубляет опасности; что общественная безопасность состоит в справедливости, что справедливость существует лишь благодаря законам, а законы действуют благодаря формальным процедурам. Я считаю, что свобода одного гражданина в достаточной степени представляет интерес для социального целого, чтобы причины принятых против него строгих мер рассматривались обычными судьями. Я считаю, что это – основная цель, цель, священная для любого политического института, и что, поскольку никакая конституция не может обрести полной законности вне себя, то тщетно разыскивать силу и определенную стабильность где-либо, кроме как в конституции.

Существует множество способов развязать несправедливую или бесполезную войну, со слишком большой поспешностью, либо медлительностью, либо с небрежностью вести уже развязанную войну, предъявить чрезмерную твердость или мягкость в переговорах, подорвать доверие либо посредством рискованных операций, либо плохо продуманной экономии, либо нечестных проступков, таящихся за иными именами. Если бы каждый из этих способов нанесения вреда государству был обозначен и определен законом, то кодекс ответственности превратился бы в историко-политический трактат, но и в этом случае его положения коснулись одного лишь прошлого. Министры же с легкостью нашли бы новые способы устранить их в будущем. Точно так же и англичане, которые, впрочем, в предметах, подчиняющихся общему закону, столь скрупулезно связаны с буквальным применением закона, обозначают проступки, влекущие за собой ответственность министров, лишь очень неясными словами high crimes and misdemeanours (серьезные преступления и проступки (англ.) - Прим. перев.)

–словами, не уточняющими ни степень, ни природу преступления.

Если он [произвол] касается простых граждан, ничто не может его оправдать. Договор граждан с обществом прост и формален. Они согласились блюсти законы, общество пообещало им их разъяснять. Если они остаются верными своим обязательствам, общество не может ничего более от них требовать. Они имеют право ясно понимать, каковыми будут последствия их действий, и каждое из этих действий должно рассматриваться в отдельности и судиться в соответствии с точным смыслом закона.

Министры же заключили с обществом иной договор. Они, добровольно и в надежде на будущую славу, могущество или состояние, взяли на себя обширные и сложные обязанности, образующие компактное и неделимое целое. Ни одно из правительственных действий не может рассматриваться в отдельности. Министры, таким образом, дали согласие на то, чтобы об их поведении судили в целом. Но ведь целое не попадает ни под один точный закон. Следовательно, в отношении них должна быть проявлена власть, зависящая от личного усмотрения судей.

Следует заметить, что снисходительность в отношении министров в том, что касается их ответственности, никоим образом не наносит вреда правам и безопасности индивидов, ведь проступки, касающиеся этих прав и угрожающие безопасности, судятся другими судьями. Министр может заблуждаться относительно законного характера и полезности войны; он может заблуждаться относительно необходимости уступки в договоре; он может ошибиться в финансовых операциях. Поэтому его судьи

337

должны быть наделены неограниченной властью, чтобы оценить его мотивы, т.е. взвесить все неопределенные вероятности его поступка. Но министр не может ошибиться, когда он незаконно покушается на свободу гражданина. Он знает, что совершает преступление. Он знает это так же хорошо, как и любой индивид, который был бы повинен в том же насильственном действии. Поэтому снисходительность, оправданная при рассмотрении политических вопросов, должна отступить, когда речь идет о незаконных или произвольных действиях. В этом случае в силу вступают общие законы, решение должны выносить обычные суды, наказание должно быть точно определенным, а исполнение – неукоснительным.

11. Ницше Фридрих. Человеческое, слишком человеческое

[О нецелесообразности разделять правительство и народ]

Новое и старое понятие правительства. Разделять правительство и народ так,

как будто в их лице борются и приходят к соглашению две отдельные сферы сил, более высокая и более слабая и низкая, есть остаток унаследованного политического сознания, которое теперь еще точно соответствует исторически установившемуся соотношению сил в большинстве государств. Если, например, Бисмарк называет конституционную форму правления компромиссом между правительством и народом, то он руководствуется принципом, разумность которого обусловлена исторически […]. В противоположность этому теперь следует научиться – согласно принципу, который возник из головы и уже должен делать историю,– что правительство есть не что иное, как орган народа, а не какой-либо опекающий и почитаемый «верх» в отношении к воспитанному в скромности «низу». Прежде чем принять это доселе неисторическое и произвольное, хотя и более логическое, понятие правительства, следует учесть его последствия: ибо отношение между народом и правительством есть самый могущественный прототип, по образцу которого непроизвольно строится отношение между учителем и школьником, хозяином дома и слугами, отцом и семьей, военачальником и солдатом, мастером и учеником. Все эти отношения, под влиянием господствующей конституционной формы правления, теперь немного перестраиваются: они становятся компромиссами. Но как они должны преобразиться и переместиться, изменить название и сущность, если головами всюду овладеет указанное самоновейшее понятие – на это, впрочем, понадобится, быть может, еще целое столетие. Притом более всего желательны осторожность и медленное развитие.

12.Лазаревский Н. И.Народное представительство и его место в системе других государственных установлений 1905 г.

[Организация исполнительной власти в государстве]

Основные начала организации исполнительной власти в конституционном государстве сводятся к следующему: главою исполнительной власти является монарх (или президент), действующий через министров; каждый акт монарха (или президента) для своей действительности нуждается в скрепе (контрассигнировании) министра; монарх юридически безответствен, что бы он ни сделал и что бы он ни приказал; в случае незаконности его распоряжения ответственность падает единственно на министра, скрепившего это распоряжение; приказ, полученный от короля, не является для министра оправданием в случае незаконности этого приказа; поэтому министр всегда вправе отказать государю в скрепе того распоряжения, которое кажется ему незаконным; монарх же имеет право уволить министра, отказывающегося скреплять его распоряжения.

338

[…] В государствах парламентарных (не дуалистических) министерство несет ответственность перед палатами, причем эта ответственность выражается в обязанности подать в отставку, когда это сочтут нужным палаты. Формами выражения палатами своего несогласия с общею политикою министерства является, во-первых, оставление министерства в меньшинстве по какому-либо законопроекту, рассматриваемому палатою, если по этому законопроекту министерство уже выразило свое мнение; например, принятие палатою такого проекта, относительно которого министерство настаивает на необходимости его отвергнуть, или, наоборот, непринятие такого законопроекта, который внесен министерством или им защищается.

Во-вторых, средством выражения своего отношения к министерству являются для палат так называемые мотивированные резолюции, чаще всего резолюции о переходе к очередным делам; например, палата, признавая действия министерства правильными (или доверяя твердости министерства), «переходит к очередным делам», или же наоборот: «палата, признавая действия министерства неправильными (или не доверяя министерству), переходит к очередным делам».

В-третьих, обычной формой выражения сочувствия или несочувствия общей политике министерства являются для палат так называемые «адресы» в ответ на «тронную речь». По парламентским обычаям, при открытии сессии министерством от имени короля читается тронная речь, в которой оно излагает свои общеполитические взгляды. В ответе на эту речь, в адресе палат королю, палаты выражают свое отношение к этим взглядам, высказанным в тронной речи, и эти адресы нередко приводят к падению министерства.

Помимо возможности выражать свое общее отношение к политике министерства, все современные законодательства предоставляют народному представительству известные способы непосредственно следить за ходом управления и оказывать на него то или другое влияние. Средствами этими являются запросы, интерпелляции и парламентские анкеты.

Запросы и интерпелляции имеют целью добиться от министерства выражения его взглядов или намерений по тому или другому вопросу или же признания того или другого факта. Запрос, сравнительно с удалением министерства, утратившего большинство в палатах, обыкновенно называют политической, или парламентской, ответственностью министров. В случае совершения преступления должности министры подлежат судебной ответственности либо на основаниях, общих для всех должностных лиц, либо на основаниях, в данном государстве специально установленных для министров. Но наряду с ответственностью за преступления на министрах может лежать ответственность за общее направление их политики, за целесообразность их действий. В монархии неограниченной, или в государстве конституционном дуалистического типа, эта ответственность может существовать только перед монархом: он один является судьею целесообразности действий министров, и эта политическая ответственность может заключаться или в выражении им своего неудовольствия министру, или же в его увольнении.

Когда в государстве устанавливается то начало, что министры должны выходить в отставку, если в парламенте большинство против них, то парламент получает возможность, если он недоволен общей интерпелляцией, сделать запрос. Он может быть сделан и устно; почти повсеместно в обсуждении его могут принимать участие только тот член палаты, который его поставил, и министерство; по поводу запросов палата не постановляет никакой резолюции. Министр имеет право уклониться от ответа на запрос.

Интерпелляция должна быть сделана письменно, в большинстве государств должна быть подписана несколькими членами палаты. Министр назначает день, когда ответит на интерпелляцию. В дебатах могут участвовать все члены палаты. В заключение палатою может быть постановлена резолюция, обыкновенно о переходе к оче-

339

редным делам; резолюция эта может быть простая или мотивированная, с выражением доверия или недоверия министерству.

13. Котляревский С. А.Конституционное государство

Организация исполнительной власти

Два главных органа исполнительной власти представляют первенствующий интерес для конституционной морфологии: глава государства и его министры. Это не значит, что для нее безразличны характер и постановка той бюрократической армии подчиненных должностных лиц, которыми управляется современное государство. От их опытности и добросовестности, в особенности от возможности обеспечить соблюдение ими закона, зависят самые ценные блага общественной жизни. Но для политической морфологии едва ли возможно входить в область административной техники: тут приходится иметь дело с таким количеством исторических переживаний и случайных различий, что представлялось бы крайне трудным возвести эти различия к основным началам. Чем объясняется различие в характере австрийской и прусской бюрократии? Для нашего изучения на первый план выступают высшие органы исполнительной власти. Конечно, обеспечить известную гармонию между политикой министерства и желаниями законодательного собрания еще не значит осуществить эту гармонию на всех ступенях бюрократической лестницы, но несомненно одно: без установления строгой ответственности и законного характера управления наверху их не может быть и внизу. Мы различаем здесь главу государства и его министров, будет ли то монархия или республика. В конституционном государстве, несомненно, оправдывается идея Монтескье, признавшего в монархе высшего представителя исполнительной власти. Нет никакой надобности вместе с Б. Констаном создавать для монарха особую умеряющую или устроящую власть – нововведение, заимствованное португальской конституцией 1826 г. (§ 71) и бразильской 1824 г. (§ 98). Может быть, здесь надо видеть переживание учений о королевской прерогативе, согласно которым конституционный монарх в известной категории своих действий – в созыве и роспуске народных представителей, в амнистии, назначениях на должности, в командовании армией и т. д. – не связан никакими конституционными нормами. Функции конституционного монарха, однако, вовсе не отличаются totococlo от функций президента республики: различие лежит гораздо более в способах замещения обеих властей.

В курсах конституционного права обыкновенно различают три формы организации высшей исполнительной власти: монархическую, президентскую и коллегиальную; если бы можно было исходить из представления, столь глубоко отразившегося на законодательстве Французской революции, что неприкосновенность народного суверенитета находится в обратном отношении к независимости исполнительной власти, то взятые в таком порядке эти три формы соответствовали бы все увеличивающейся роли народного суверенитета в государственном устройстве. Однако здесь приходится делать много оговорок.

Основной признак монархической формы – ее наследственность. Избирательная монархия, как постоянная форма, в настоящее время едва ли возможна; где нет преимущества наследственности, обеспечивающей устойчивость и преемство, там нет места для монархии вообще. Красноречивая защита этой формы правления у Сисмонди является одинокой в развитии политической мысли XIX в.

Едва ли существует какой-нибудь институт, столь мало поддающийся отвлеченной оценке, как монархия. Ее значение в народной жизни слишком связано с историческими верованиями и переживаниями, с национальными заслугами династии, с наличностью известного запаса чувств лояльности и пиетета, не покрывающихся утилитарными соображениями о политической целесообразности. Монархия остается

340

символом государственного единства вовне, продолжает говорить чувству и воображению нации даже тогда, когда участие ее в ежедневной политической работе совершенно незаметно. Именно потому к институту монархий нельзя подходить исключительно с рациональной критикой, так как он заключает в себе всегда момент иррациональный. Бельгия, свергнувшая голландское иго, не стала республикой, но ввела у себя монархию. Можно объяснять это отчасти давлением международно-политических соображений; но на наших глазах подобное же событие произошло в Норвегии, сама конституция которой могла бы подготовить страну к республиканскому режиму. Несомненно, французская третья республика начала существовать при господстве весьма сильных монархических инстинктов в стране, которых не вытравили все воспоминания о режиме Наполеона III и переживания роковых последствий его политики. Династические заслуги Гогенцоллернов и савойского дома являются мощными поддержками монархий в Германии и Италии. С другой стороны, господство чужеземных династий, деспотических и эгоистичных, как господство Отгона Баварского в Греции и Бурбонов в Неаполе, может глубоко компрометировать монархическое начало, чтобы не идти к примерам более роковых последствий, вытекающих из ошибок монархической власти, ее конфликта с народом, – примерам, которые дают французская и английская революции.

Говоря о принципе народного суверенитета, мы уже указывали на известные трудности примирить с ним наследственную монархию. Но трудность эта выступает более резко в тех случаях, когда монархия, как в Пруссии и Австрии, является источником самостоятельной власти и когда существует известный дуализм правительства и представительства. Наличность монархической власти не устраняет народного суверенитета ни в Англии, ни в Бельгии, ни в Норвегии; политическая демократия, несомненно, может в известных случаях получать приращение нравственных сил, если во главе исполнительной власти стоит монарх, окруженный народными симпатиями и верный своим конституционным обязанностям.

Во всяком случае, если Западная Европа идет, несомненно, по пути к все более и более полной демократии, у нас нет равного права утверждать, что вместе с этим она приближается к господству республиканской формы. Правда, во Франции республика установилась прочно, а в Швейцарии все политическое развитие страны исключает всякую возможность монархии; но не будем забывать Нидерланды, которые до начала XIX в. составляли республику, Испанию, которая в 1876 г. вернулась к монархии после восьмилетнего республиканского режима, наконец, Италию, где республиканцы так много сделали для освобождения страны, где республиканские традиции так древни и так блестящи. Напротив, в странах колониальных мы находим очевидное тяготение к республике. Революция 1889 г. уничтожила единственное монархическое государство на континенте Америки – Бразилию, и как ни богата всякого рода перипетиями история бывших испанских и португальских колоний, все-таки она не дает примеров монархических реставраций, – и это не значит, что в этих странах исполнительная власть часто не была вооружена большими полномочиями, чем европейские монархи. Нет сомнения, если бы оборвалась слабая связь, соединяющая Канаду и Австралию с их метрополией, то и эти страны установили бы у себя республиканский режим. В то же время Азия остается классической областью монархий, и эта последняя не менее прочна в конституционной Японии и полуконституционном Сиаме, чем в деспотиях Передней Азии.

[…] С усложнением политических задач и общественной жизни, с нарастающими материальными и моральными интересами в стране единовластие становится в действительности невозможным, и центр тяжести неизбежно переносится на министров. То, что при абсолютизме совершается в силу фактической необходимости, то в конституционном государстве приобретает правомерную форму: во всяком акте, исходящем от монарха, должен участвовать министр, скрепляющий его подписью. Эта под-