Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

271

ламентом» (Беджгот) таким образом, что стоящие во главе руководят, не приказывая, а члены следуют, не будучи принуждаемы. Право и способность депутатов каждый момент становиться на дыбы под теми, кто ими руководит, и, с другой стороны, власть, традиции которой и сущность партийной системы облекли последних, поддерживали между одними и другими равновесие, обеспечивающее функционирование правительства и охраняющее свободу Палат. Это равновесие сейчас целиком нарушено в пользу лидеров.

Прежде, в особенности в те времена, когда почти все члены Палаты принадлежали к одному и тому же социальному кругу, лидер партии был только primus inter pares, сейчас это главнокомандующий армией. Он едва советуется со своим главным штабом, front bench, и чаще всего с «внутренним кругом», состоящим из нескольких приближенных, которых он дарит своим доверием. Вся остальная часть армии получает просто приказ выступать. В партии господствует дух почти суеверного послушания и почтения к верховному вождю, и его манерам держать себя – соответственная. Назначение депутатов партии состоит исключительно в том, чтобы быть «подпорками» вождя и его приближенных. Наиболее интеллигентным и талантливым выпадает роль гладиаторов партии, остальные просто автоматы для голосования. Прежде депутат, хотя и был обязан к лояльности в отношении своей партии, оставался судьей своего поведения при всяком серьезном положении и нередко голосовал против партии и ее лидеров, ни в какой мере не неся за это наказания. В настоящее время, благодаря новым условиям, дисциплина партии становится с года нагод все суровее, и всяческое нарушение ее рассматривается как серьезная измена, которую надо искупить. Смелость мнения депутата является недостатком, а подчинение – привычкой ума.

Слепая партийная дисциплина, введенная таким образом в Палату, хотя как будто и укрепляет систему кабинета, подрывает его основу – ответственность министров. И не только потому, что ее заключением является самодержавие лидеров. Притом в абсолютном одобрении всех жестов, поступков правительства, ставшем как бы законом для большинства, малейшее несогласие, проявленное последним, даже по вопросу совершенно неважном, означает diminutio capitis для министерств и налагает на них ответственность в тех случаях, когда ей по существу не должно быть места. Все, до самых ничтожных мелочей, становится вопросом доверия. Министерство могло существовать только при том условии, что большинство является его тенью, и депутаты никогда не могли голосовать против министров или даже какого-либо одного министра без того, чтобы не подвергнуть риску правительство и не провоцировать разногласия в парламенте, а может быть, даже и конец их собственной карьеры. Между министерством и большинством заключался как бы молчаливый договор на жизнь и на смерть, отменявший всякую ответственность. Направленный против оппозиции в парламенте, он обращал иногда свое острие против общественного мнения страны. Депутат, голосовавший против обещания, данного своим избирателям, мог сослаться на то, что, если бы он голосовал иначе, это привело бы к падению правительства; также как министерство, за которым следует большинство, может совершенно не считаться с мнением страны, определенно высказавшимся против него, – до истечения полномочий парламента как эго сделал, например, кабинет Бальфура в 1904-1905 гг. На следующих выборах балансирование избирательного маятника также отстает от событий, настигло бы их, но пока что они сохранили бы: министерство – власть, а покорные сторонники – свои посты; это делает менее парадоксальным положение Руссо, утверждавшего, что «английский народ свободен только во время выборов в парламент».

Это положение будет еще более ухудшено вследствие намечающегося крупного конституционного изменения, ограничения полномочий Палаты лордов в том смысле, что за ней остается только право суспензивного вотума на определенный срок по всем актам Палаты общин. Как ни мало обоснованными могли казаться, в особенности ввиду состава Палаты лордов, ее прерогативы и способ пользования ими, их отмена устранит одно из препятствий к проявлению деспотизма партии и ее руководителей: почти свободная в будущем от всякой парламентской узды, Палата общин становится всемогущей в теории; фактически это всемогущество будет, благодаря условиям, с которыми мы уже ознакомились, даже не в руках господствующей в Палате партии, а в

272

руках кабинета, причем единственным способом апелляции будет обращение к стране раз в пять лет.

Понятно, на практике описанные нами парламентские взаимоотношения не всегда так закончены. Автократизм лидеров, деспотизм кабинета подвергаются ограничениям, как и всякий абсолютизм и даже больше, так как в последнем счете члены парламента – не подданные министерства. Разумные парламентские лидеры, а лидеры английских партий обыкновенно таковы, не решатся безрассудно на восстание в стране или в парламенте, они осведомятся о настроении своих сторонников, посчитаются с ним и часто уступят более или менее сильному давлению с их стороны. Когда большинство многочисленно и однообразно по составу, лидер может игнорировать мнение той или другой мелкой партийной фракции и этим не причинит себе вреда. Однако, если большинство неустойчивое, составное, он прислушивается более внимательно к голосам недовольных, хотя даже в этом случае он может принудить их к подчинению, именно потому, что большинство неустойчивое. Когда же большинство составлено из коалиции нескольких больших групп на правах партий, каждая из них может заставить подчиниться руководителей, но, как только состоялось согласие, им остается при всяких обстоятельствах следовать за ними.

27. Острогорский М. Я.Демократия и политические партии

Книга третья.

[Утрата Парламентом независимости;усиление власти Кабинета и партий]

[…] Палата общин, зажатая между кабинетом и Кокусом, лишилась независимости. Это обстоятельство, явившееся следствием эволюции системы партий, заключает в себе почти все элементы упадка Палаты, которые мы уже частично рассмотрели. Палата больше не пользуется законодательной властью в конституционном смысле: кабинет, исполнительная власть, законодательствует с разрешения большинства. Законодательная инициатива фактически почти отнята у депутатов. Палата не только далека от того, чтобы «пользоваться полной свободой высказывать то, что она считает необходимым», как это было во времена Беджгота, она даже не является господином своего собственного порядка дня, его устанавливает глава кабинета. Контроль парламента над актами правительства ничтожный. Палата лишена материальной возможности, даже при вотировании бюджета, проверить управление министерских департаментов. Пользование ее правом интерпелляции возможно только по жребию и с согласия кабинета, депутатам разрешаются только простые вопросы, на которые министры отвечают, что хотят, и в том случае, если желают. Палата не может провоцировать перемену министерства, если не хочет заплатить за это своей жизнью. Она не принимает прямого участия в собственном падении и почти никакого в приходе к власти, весь кабинет избирается милостью главы его, а он намечается не вотумом Палаты, а избирательным корпусом, и до тех пор, пока последний не изменит своего решения, министерство неприступно.

Дебаты в Палате общин не имеют почти никакого реального значения, разве что дают случай отличиться гладиаторам партий. Они не изменяют вотумов, они никого не убеждают, так как партийная дисциплина запрещает всякому верноподданному дать себя убедить. Так что ораторы говорят перед пустыми скамьями, за исключением больших парламентских дней, когда дискуссии опять тщетны из-за «гильотины» закрытия прений, которая с минуты на минуту может упасть во время дебатов. Это означает, что Палата общин больше не является обсуждающим вопросы собранием. В тех условиях, при которых происходят дебаты, публике нечем пополнить свое политическое образование, а то малое, что она могла бы извлечь, становится еще незначительнее благодаря отчетам дешевой прессы, выискивающим, главным образом, картинные, сенсационные моменты. Словом, Палата не выполняет или выполняет плохо свои функции, так резюмированные Беджготом: «Для того, чтобы Палата хорошо выполняла свое назначение, необходимо, чтобы она могла соответственно обслуживать

273

пять функций; она должна быть способна избрать надлежащее министерство, правильно законодательствовать, хорошо поставить народное просвещение, точно отражать народную волю, уметь хорошо излагать перед народом вопросы, достойные внимания».

Деградация Палаты была дополнена и усилена упадком партий. Не будучи больше объединены одинаковыми принципами и стремлениями, расколотые часто внутри, они поддерживаются искусственным образом. Их важнейшая забота – существовать, и высочайший подвиг лидеров не какие-нибудь великие дела, а сохранение партии живой, и невольно вспоминается изречение: propter vitam vivendi perdere causa (чтобы сохранить жизнь, теряют смысл жизни). Проделываются чудеса ловкости, выдумываются талантливейшие уловки, чтобы предупредить раскол в партии и сохранить видимость там, где нет больше реальности. Разделенная более или менее заметно на группы, из которых у каждой имеются свои особые задачи, партия составляет из них синдикат, чтобы удовлетворить по очереди каждого из них суммой их вотумов. Но даже и этот метод (известный под названием log rolling) уже недостаточен, с тех пор как количество партий ограничивается двумя, чтобы обеспечить расколотой партии большинство. Дуализм партий отжил – в настоящее время имеется, по меньшей мере, четыре. Чтобы достигнуть большинства, нужно составить коалицию из двух или трех партий, и ее продолжительность, понятно, не может превышать того времени, которое необходимо для достижения общей цели.

Если не считать редких моментов, являющихся как бы проблесками сознания, как, например, движение последних лет, в котором бюджет Ллойд-Джорджа был в центре, работа партий, погруженных в усилия, необходимые для поддержания жизни, фатально бесплодна или почта бесплодна.

Едва отличаясь друг от друга по своим принципам и методам, партии преимущественно оспаривают друг у друга власть. Их лидеры, из которых некоторые весьма ценные люди, а иногда и крупные вожди, не могут, однако, вести политику, какую подобает настоящим государственным людям, даже если у них на это все данные; они не имеют и не могут иметь определенного миросозерцания, не могут последовательно проводить какую бы то ни было законченную политику. Их доминирующая задача добиться минутного успеха для партии, их программы составлены, главным образом, для нужд войны, ведущейся между партиями наряду с проблемами, действительно выдвинутыми народной жизнью имеются и другие, созданные только для того, чтобы можно было на них поиграть в орел или решку. […]

[…] Суровость партийной дисциплины, сведя оппозицию к бессилию, ограничила ее роль обструкцией. Оппозиция, редко движимая принципами, старается, главным образом, затруднить существование партии, находящейся у власти, даже рискуя подорвать правительство страны. Партии, далекие от того, чтобы служить друг другу сдержкой, стараются выиграть друг у друга в скорости, их политика, руководимая потребностью «красть голоса»,– является политикой надбавок. Хотя Рабочая партия и подняла тон Палаты общин, но одновременно внесла туда элемент деморализации: она стимулирует эти надбавки. Тот представитель Кокуса тори, который изрек: «К черту страну, наше дело победить на выборах», – прибавил: «И у нас совершенно нет намерения противиться тому, что популярно в глазах Рабочей партии».

Таким образом, двухпартийная система рассматриваемая как краеугольный камень парламентского правительства, сейчас по всей линии является главнымэлементом смут. Глубоко истощенная сама, с большим трудом поддерживающая собственное существование, она только то и делает, что подрывает парламентское и представительное правление. Та сила, которую на момент вдохнул Кокус в партии, не спасла системы, а только напрягла ее, натянула пружину, сколько могла. И если Кокус до сих пор является ее поддержкой, то постольку, поскольку веревка поддерживает повешенного […].

274

[…] Х. Палата общин не пользуется больше тем уважением, доверием, как в прежние времена, за исключением рабочего класса, который благодарен парламенту за законы о регламентации труда, изданные в его пользу, и ожидает еще большего. Напротив, в средних классах нет больше веры в парламент. Культурные люди шокированы той политической деградацией, к которой привели Кокус и партия; люди, занимающиеся политической деятельностью, с возмущением видят, как вертится впустую с громадными издержками машина парламента. Многие из весьма выдающихся личностей предпочитают работать в советах графства, чем в Палате, там, по крайней мере, они достигнут реальных результатов. Других отталкивают от парламента многочисленные повинности, которые должен выполнять парламентарий, а также все растущие издержки, закрывающие дверь в парламент людям бедным и независимым. Число лиц, добивающихся депутатского звания, тем не менее остается значительным, но титул мандата не вызывает больше почета, не считается большим отличием. Приход рабочих депутатов несколько этому способствовал: «что за почет, если его могут достигнуть землекопы или рабочие котельного цеха».

Потеря доверия к партиям непрерывно подтачивает партийную лояльность, количество людей вне партии растет и усиливает балансирование маятника, но громадная масса недовольных, испытывающих отвращение к партии, голосует все-таки вместе со своими традиционными партиями: у них нет никакого выбора […].

28. Лазаревский Н.И. Конституционное право.

Часть I. Глава вторая

[Сферы ведения законодательной власти]

Что касается законодательной власти и сферы ее ведения, то дела, в настоящее время разрешаемые в законодательном порядке, могут быть разбиты на следующие три группы: 1. Дела по изменению действующего права. 2. Дела, по существу своему могущие быть разрешенными и в административном порядке (ибо никакого изменения действующего права или законодательства в себе не содержат), но в силу положительного постановления какого-либо закона направляемые через палаты. 3. Дела, направляемые в парламент или потому, что в них надо отступить от какого-либо постановления, парламентом уже принятого, или вносимые в парламент потому, что по каким-либо причинам в данном конкретном деле министерство желает получить постановление парламента.

Дела первых двух категорий более или менее определенны. Дела третьей категории могут (теоретически) быть расширены до бесконечности, но практически, в виду того, что время занятий парламента ограничено, эта третья категория никогда не бывает сколько-нибудь значительной, Поэтому, практически, компетенция законодательных учреждений оказывается очерченной ограничительно по своему содержанию.

Таким образом, по ее содержанию область, подведомственная судам и законодательной власти, определяется ограничительно: в нее входит только то, что туда законом отнесено; наоборот, область администрации можно определить только отрицательно: в нее входит все то, что законом не предоставлено ни суду, ни законодательным учреждениям. Это есть область преимущественной естественной компетенции государства. Нужно особое основание для того, чтобы изъять из неё тот или другой предмет. Таким образом, эта область является по содержанию почти безграничной, и, само собой разумеется, что юридическая природа всех вообще административных актов не может быть одна и та же.

Наоборот, тут неизбежно великое разнообразие. Такое отрицательное определение администрации вызывается известными историческими причинами. В эпоху абсолютизма, в особенности в период его наиболее грубой и резкой формы, государь являлся средоточием и главой всего государственного управления не только номинально, но и фактически. Каждое дело могло взойти до него и у него получить решение.

275

Такой порядок вещей, прежде всего, прекратился по отношению к имущественным делам между обывателями ипо делам о наказании преступников. Эти дела начали требовать для себя в сознании народа прочных правовых гарантий. Такой гарантией явилось для них предоставление их всецело ведению судов, подчиненных общему закону

ипо крайней мере в принципе признававшихся независимыми от короля и его органов

иот их приказов. В Германии это обособление судов произошло в ХVIII столетии, в некоторых наиболее отсталых государствах в самом начале XIX. У нас в России оно произведено судебными уставами Императора Александра I (20 ноября 1864 г.).

Затем, с введением конституционной формы правления, из сферы полного господства монарха и его единоличного усмотрения вышли дела законодательные: тут государь оказался связанным согласием народного представительства.

Таким образом, прежний порядок вещей, при котором все дела управления всецело находились в зависимости от государя, повсеместно заменился другим, когда некоторые дела управления, сначала судебные, а потом законодательные вышли из под его единоличной власти. Некоторые же дела остались в компетенции королевской власти,

иведаются королем и органами, ему подчиненными. Этот остаток и образуют дела административные. Другими словами, дела административные представляют не только логический остаток, получающийся от исключения из дел управления дел судебных и законодательных, но и исторически администрация может быть объяснена только, как совокупность тех дел, которые остались за монархом и за органами, иерархически ему подчиненными.

Стечением времени, с появлением самоуправления, как системы административных органов, не стоящих в иерархическом подчинении монарху и вообще центральной администрации, это определение начинает требовать известных поправок, но на них мы пока можем не останавливаться […].

[…]Заключение. Общее значение администрации в государстве.

Административная деятельность государства осталась той областью, в которой соприкосновение обывателя с властью возникает чаще всего.

Можно прожить целую жизнь и ни разу не иметь дела с судом ни в качестве подсудимого в уголовном процессе, ни в качестве стороны в деле гражданском». Наоборот, прожить, не имея соприкосновения с администрацией, с городовым на улице, с почтовыми учреждениями, с полицейскими разрешениями на производство той или иной торговли, с податными органами государства, безусловно, невозможно. Кроме того, суд своей инициативы в делах не проявляет, и ждет, когда к нему обратятся. Администрация же по самому существу своему есть власть активная, очень часто обязанная вмешиваться в жизнь обывателей помимо их воли: она требует от домовладельцев, чтобы те чинили мостовую, она пресекает действительные или только кажущиеся ей нарушения законов.

Все это поводы к непосредственному вторжению администрации в жизнь обывателей. Наконец, целый ряд существенных, жизненных потребностей обывателей находят себе удовлетворение только благодаря деятельности администрации: дороги содержатся и строятся ею, ею содержится почта, подавляющее большинство учебных заведений, больниц: от администрации зависят меры противопожарные, меры санитарные и т. д. Подобного рода деятельности на суды не возложено. Уже поэтому можно заключить, что администрация имеет для обывателей более непосредственное значение, чем суд. Достоинства и недостатки администрации должны чувствоваться населением сильнее и непосредственнее, чем достоинства и недостатки суда.

Почти тоже можно сказать и о сравнительном значении исполнительной власти и законодательной. Большинство законов получает свое осуществление не иначе, как через посредство того или иного органа администрации: «Законы святы, да исполнители лихие супостаты».

276

29. Дюги Леон. Конституционное право.

Общая теория государства: Монография. Глава третья. Органы государства.

[Понятие парламента и его представительная природа]

Парламенты. Их состав. Слово «парламент» в настоящее время окончательно вошло в политический язык для обозначения совещающихся собраний, имеющих вообще главной своей задачей вотирование законов и бюджета. Это слово, происходящее от позднейшего латинского parlamепtut, служит в Англии с XV века для обозначения обоих собраний, осуществляющих совместно с королем суверенную власть. Во Франции это слово употреблялось в старинные времена для обозначения всякого собрания. Но с XV столетия оно стало исключительно обозначать верховные судебные палаты, из которых наиболее древняя – парижский парламент, возникшая из прежнего королевского суда, желала, благодаря своему праву, регистрировать королевские эдикты, играть политическую роль, ссылаясь иногда на сходство имен и на пример английского парламента. Парламенты как судебные палаты прекратили свое существование в 1790 г., и в XIX веке на континенте, подобно Англии, слово «парламент» сделалось общим термином, обозначающим политические собрания.

[Представительная природа парламента]

[…]Представители, или органы представительства, суть те, которые выражают волю вместо нации, и воля которых такова, как если бы она исходила непосредственно от нации. Понятие о представителе покоится на идее мандата; нация выражает свою волю чрез избирателей incorpore; но избирательный корпус сам по себе не проявляет суверенитета, прямым высшим органом которого он является; он имеет одного или нескольких уполномоченных; эти уполномоченные выражают волю, которая фактически является их волей, но которая по праву, вследствие представительства, такова, как если бы она исходила непосредственно от нации; она обладает теми же самыми свойствами, той же самой силой. Представители, в качестве органа представительства, не имеют воли, отличной от воли нации; все, что они говорят и повелевают, говорит и повелевает нация. По конституции 1791 года, представителями являлись законодательный корпус и король. В дальнейшем, мы увидим, обладало ли характером представителя также и судебное сословие. Логическое следствие идеи представительства то, что воля представителей, как воля самой нации, не может подлежать контролю воли, стоящей над ней самой […].

[…]Доктрина, по которой невыборное собрание обладает представительным характером. была защищаема, как логическое последствие истинной теории политического представительства. Так, Еллинек пишет: «Члены палаты, составленной по назначению, ничем не отличаются от выборных членов. Поэтому они имеют такое же право считаться представителями народа, как и члены выборной палаты». Мы полагаем, что невыборная палата не может иметь представительного характера; Каково бы ни было решение относительно юридической природы связи, существующей между нацией и представительным корпусом, неоспоримо, что эта связь существует. Не важно, является ли представительный корпус уполномоченным или органом граждан как целого; для того чтобы было представительство, необходимо некоторое общение между представителями и представляемыми. Мы уже сказали, что доктрина, видящая в членах представительного собрания лишь простых чиновников и отрицающая всякое отношение между собранием и представляемыми, не только противоречит французской теории, но и самим фактам.

Можно путем тонкой диалектики утверждать, что представительство имеется потому, что собрание является представительным всякий раз, когда оно есть орган нации как органа, и, следовательно, вторичный орган государства, каков бы ни был, впрочем,

277

способ ее назначения. Но теория органа здесь даже неприменима, так как она, по словам самого Еллинека, есть лишь юридическая форма отношения, существующего фактически между избирателями и избранными, а в данном случае нет ни избирателей, ни избранных. С точки зрения юридико-органической теории можно лишь сказать, что невыборное собрание, например, назначенное главой государства, есть прямой, но созданный орган государства. Теория созданного органа применяется здесь целиком. Назначенное собрание независимо от главы, его назначившего, как всякий созданный орган независим от органа создающего, оно независимо от нации, так как оно есть прямой орган наряду с нацией, тоже прямым органом. Но приписать ему представительный характер – значит не признавать фактов и противоречить самим положениям юридико-органической теории.

По французской теории представительства совершенно невозможно приписать представительный характер невыборному собранию. Представительный мандат дается не избирательными округами депутату, взятому в отдельности, а всей нацией как лицом, собранию, взятому в целом. Итак, нужно для наличности представительства, чтобы нация в какой-нибудь форме приняла участие в назначении собрания. Нет необходимости, чтобы все члены нации приняли в этом участие, ни даже чтобы они могли принять участие, достаточно, чтобы эта национальная воля была выражена известным числом лиц, рассматриваемых как единственно способные выражать ее точно. Но если хотят иметь представительное собрание, нужно еще, чтобы индивиды, назначающие членов собрания, составляли часть самой нации. Король, можно сказать, есть часть нации, он, говорили в 1789 г., в нации, следовательно, он законно и логично выражает волю нации, а собрание, созданное им, может быть представительным собранием на том же основании, как и выборное собрание. Это рассуждение не годится. Что-нибудь одно: или король имеет личную власть вне всякой делегации, данной ему нацией, и тогда нельзя говорить, что король в нации и как таковой, выражает волю нации. Людовик XVIII и Карл X, утверждавшие, что их королевское право предшествует и стоит над нацией, не составляли части нации, и палата пэров, назначенная ими, не могла рассматриваться как образованная нацией, выражающей свою волю через короля как своего органа, или, наоборот, король имеет только ту власть, которую ему дает нация, таков Людовик Филипп в 1830 г. король французов волею народа, тогда он или простой агент нации, не выражающий воли нации, и не может создать собрания, представляющего национальную волю, или он представитель нации, но тогда он не в нации, и нельзя сказать, что назначаемое им собрание берет свое начало в самой нации. В крайнем случае, можно, пожалуй, утверждать, что собрание, назначенное главою государства, рассматриваемым, как представитель нации, имеет представительный характер, так как в этом случае король выражает самую волю нации […].

[…] Современные парламенты имеют вообще довольно сложную структуру. Чаще всего они избираются на основе прямого или косвенного голосования, более или менее обширным избирательным корпусом; на эти выборные парламенты смотрят как на органы по преимуществу национального представительства. Однако можно вполне легко представить себе, что парламент не избирается, а, например, целиком назначается главой государства или составляется весь из лиц, заседающих в нем по праву рождения.

У нас, во Франции, после Революции бывали такие политические режимы, при которых часть парламента не была избираемой. Члены палаты пэров, в силу Хартии 1814 г. (ст. 27), назначались королем; их число было не ограничено; король мог «изменять их ранг, назначать пожизненно или делать их наследственными, согласно своей воле». В силу ст. 3 и 4 Дополнительного Акта 1815 г. палата пэров была наследственной, пэры назначались королем в неограниченном числе. Английская палата лордов почти исключительно наследственна; духовные лорды заседают в верхней па-

278

лате лишь пожизненно. Шестнадцать шотландских пэров выбираются на каждый законодательный период, а двадцать восемь пэров Ирландии выбираются пожизненно. В Пруссии, в Австрии, в Венгрии существуют палаты, наследственные во всем своем составе. Во Франции закон 29 декабря 1831 г. уничтожил наследственность пэрства и обязал короля выбирать пэров, впрочем, в неограниченном числе, из определенных категорий знатных лиц. Имперский сенат сделался настоящим законодательным собранием в силу конституционного сенатусконсульта 21 мая 1870 г: все его члены назначались императором. Итальянский сенат составляется, подобно палате пэров Людовика Филиппа, из сенаторов, назначаемых пожизненно королем и выбираемых из среды знатных лиц […].

30. Дюги Леон. Конституционное право.

Общая теория государства: Монография [Представительный мандат парламентария]

[…] Разумеется депутат не получает мандата от назначающего его округа, но парламент приобретает свое право от избравшей его нации; парламент есть представительный мандатарий нации. Однако это понятие о мандате, даваемом нацией собранию, было принято не без дебатов, в которых ясно выступает мысль Учредительного Собрания. В заседании 5 сентября 1789 г. Петион формулирует теорию повелительного мандата: «Члены законодательного корпуса,– говорит он, – суть уполномоченные, граждане, избравшие их, – доверители; следовательно, эти представители подчинены воле тех, от кого они получили свою миссию и свои полномочия. Мы не видим никакой разницы между этими и обыкновенными уполномоченными; и те и другие действуют на одинаковом основании; они имеют одинаковый обязанности и одинаковый долг». Восторжествовала не эта доктрина, а теория Сиейеса. Но и этот остерегается заявить, что нет мандата; наоборот, есть мандат; но этим мандатом является национальное желание; если депутат не может получить мандат от назначившего его округа лишь потому, что он есть депутат всей нации, и что округ, который дал бы ему специальный мандат, узурпировал бы права единственной суверенной нации, от которой одной может исходить мандат. «Депутат, заявляет Сиейс, – есть депутат всей нации; все граждане – его верители; следовательно, так как вы не захотите, чтобы в окружном собрании тот, кто был избран, обязался представлять желания небольшого числа против желания большинства, вы не должны также еще с большим основанием желать, чтобы депутат всех граждан королевства слушал пожелания жителей одного какогонибудь округа или муниципалитета вопреки желанию всей нации. Таким образом, нет и не может быть для депутата повелительного мандатмандата или даже положительного пожелания, кроме национального.

После этого нельзя говорить, что представительная система, понятая в духе 17891791 гг. исключает идею мандата; наоборот, она целиком покоится на этой идее. Только мандат дается не избирательным округом избранному им депутату, а всей нацией избранному ею собранию; и это последнее представляет нацию, т.е. в силу полученного ею мандата выраженная ею воля рассматривается как воля самой нации.

Эта теория представительства часто называется теорией представительного мандата. Она обозначает, что депутат не является уполномоченным округа, который его выбрал и который был образован лишь вследствие материальной невозможности установить для всей страны единую избирательную коллегию. Если бы депутат был уполномоченным своего округа и связан полученными от него инструкциями, то один округ навязал бы свою волю всему коллективному целому, волю которого должен выражать депутат. Следовательно, всякие инструкции, данные округом депутату, ничтожны и не имеют никакого значения, и депутат нисколько не связан обещанием об

279

отставке, которое он дал бы заранее своим избирателям. В этом состоит запрещение повелительного мандата.

Эти выводы из теории представительного мандата формулированы во многих текстах наших конституций и политических законов. В ст. 7 разд. III, гл. I тит. III конституции 1791 г. мы читаем: «Представители, назначенные департаментами, будут представителями не отдельного департамента, а всей нации, и им нельзя давать никакого мандата». То же положение находится в ст. 34 и 35 конституции 1848 и ст. 13 ныне действующего органического закона 30 ноября 1875 года гласит: «Всякий повелительный мандат ничтожен и не имеет никакого значения». Этот текст обозначает, что законодатель 1875 г. принял только что изложенную теорию представительства.

Положение ст. 13 Закона 30 ноября 1875 г. толкуется в том смысле, что принятие депутатом повелительного мандата и даже его подпись под обещанием об отставке, данным перед выборами, не аннулируют выборов, но депутат нисколько не связан инструкциями, которые ему были даны перед выборами и которые он формально принял, а президент палаты не должен обращать никакого внимания на прошение об отставке, которое ему будет послано избирателями и которое депутат подписал перед выборами. […]

31.Дюги Леон. Конституционное право.

Общая теория государства: Монография [Двухпалатная структура парламента]

[…] Вопрос о двух палатах. В настоящее время в большинстве стран парламенты составляются из двух палат. Иногда из двух палат одна только выборная, чаще всего обе палаты избираемы, но избираемы по разному способу голосования. Иногда обе палаты имеют одинаковую власть, иногда различную. Это не важно, основным и общим фактом является одновременное сосуществование двух палат в одном парламенте, это, согласно обычному выражению, действенность (duaiite) парламента.

[…]Во Франции первой конституцией, создавшей две палаты, была конституция III года: «Законодательный корпус составляется из Совета Старейшин и Совета Пятисот» (ст. 44). Способ избрания обоих советов был один и тот же: они возобновлялись каждый год по третям (ст. 41 и 53). Инициатива и законодательный приоритет принадлежали Совету Пятисот (ст. 76). Совет Старейшин мог только или принять, или отвергнуть закон целиком (ст. 86). Конституция VIII года создала несколько учреждений, участвующих в создании законов. Государственный Совет, Трибунат, Законодательный Корпус – только один последний был законодательной палатой. Сенат не был законодательным собранием, а только сенатом, охранителем конституции. Сенаторская конституция 1814 г. Хартии 1814 и 1830 гг. и Дополнительный Акт 1815 г. создали две палаты, из которых одна была избираемой. Обе одинаково участвовали в вотировании и обсуждении обыкновенных законов: для финансовых законов приоритет по Хартии 1814 г. (ст. 17) и инициатива и приоритет по Хартии 1830 г. (ст. 15) принадлежали палате депутатов. Конституция 1852 г. создала лишь одно законодательное собрание. Имперский Сенат делается второй палатой лишь в силу учредительного сенатусконсульта 21 мая 1870 г. Национальное собрание 1871 г. заявило 13 марта 1873 г., что оно не разойдется, прежде чем не создаст второй палаты и не установит ее прав (закон 13 марта 1873 г., ст. 5, № 2). Таким образом, оно сделало из двойственности парламента принцип конституции, которую оно предполагало вотировать. Сенат и Палата депутатов являются двумя избираемыми собраниями, имеющими различный способ пополнения, они одинаково участвуют в выработке законов. Сенат не имеет ни инициативы, ни приоритета в финансовой области.

[…]Можно задать вопрос, имеет ли Германская империя одну палату или две? В самом деле, точная природа Bundesrath'a остается под вопросом. Является ли он настоящим законодательным собранием, составленным из представителей союзных государств, назначенных правительствами, или дипломатическим конгрессом, составленным из посланных от каждого государства для обсуждения общих дел? По мнению Лабанда, Bundesrath носит двойной характер, вытекающий из его исторического происхождения; с одной стороны, Bundesrathrath служит для осуществления принадлежащих отдельному государству прав члена союза, сдругой стороны, он есть орган империи. Однако, по мнению ученого автора, нельзя его сравнивать с верхней палатой; он находится в резком

280

противоречии со всяким видом парламентских учреждений, так как члены Bundestathа вотируют согласно инструкциям, полученным от своих правительств, которым они и должны давать отчет в своем вотуме.

[…] В большинстве иностранных государств, имеющих представительную форму правления, парламент разделен на две палаты. Только великое герцогство Люксембургское, Греция и Сербия в Европе, провинции Онтарио, Манитоба и Британская Колумбия в Канаде имеют по одной палате. Мексика, Эквадор, Перу и Боливия возвратились к системе двух палат, после того как некоторое время придерживались однопалатной системы. Наоборот, Сербия, установившая было одно время две палаты, возвратилась к своей прежней системе парламентского единства при обстоятельствах, на которые не бесполезно указать. Сербская конституция 6-19 апреля 1901 г. (ст. 70-75) создала наряду со Скупщиной вторую палату, Сенат, составленную из выборных членов, из членов по праву и из членов, назначенных королем.[…]

Обыкновенно в федеративных странах из двух палат одна представляет индивидов, другая – штаты, соединение которых образует федерацию. Число членов низшей палаты видоизменяется, смотря по населению; число членов верхней палаты определяется числом штатов, из которых каждый имеет одинаковое число представителей, каково бы ни было его население. В Соединенных Штатах Палата представителей представляет индивидов, и каждый штат выбирает в нее, по своим собственным избирательным законам, число депутатов, меняющееся в зависимости от численности своего населения. Что касается американского Сената, в него входит по два сенатора от каждого штата, каково бы ни было его население. Они выбираются на шесть лет законодательным собранием каждого штата (американская конституция, ст. 1, разд. 3, § 1). Однако избирательная комиссия Палаты представителей недавно высказалась в пользу поправки к конституции, в силу которой Сенат выбирался бы прямым народным голосованием, а не законодательными собраниями штатов. В Швейцарии из тех же соображений приняли американскую систему. Из двух федеральных палат одна, Национальный совет, представляет индивидов, другая, Совет кантонов, – кантоны, из которых каждый назначает двух депутатов, каково бы ни было его население. По конституции австралийской Commonwealth,основывающейся на федеративном принципе, каждый штат назначает двух сенаторов, каково бы ни было его население; парламент, который может уменьшить или увеличить число сенаторов, всегда должен удерживать ровное представительство штатов в Сенате. В каждом штате сенаторы и представители назначаются одними и теми же избирателями.

Во многих странах, как во Франции, верхняя палата избирается, целиком или отчасти, местными выборными административными учреждениями или их делегатами. Так дело обстоит в Швеции, в Голландии. В Бельгии Сенат избирается теми же выборщиками, что и палата, но к этому прибавляется некоторое число сенаторов, избираемых провинциальными советами. […]

Испания дала значительное место в своем избирательном законодательстве профессиональному представительству. Ее Сенат составляется: 1) из сенаторов по праву, 2) из сенаторов, назначаемых пожизненно короной, 3) из 180 сенаторов, избираемых на 10 лет (возобновляемых наполовину через каждые пять лет); из этих 180 выборных сенаторов, 150 выбираются провинциальными депутатами или делегатами коммун; другие избираются архиепископами, епископами и капитулами каждой провинции, университетами и экономическими обществами, соединяющими известные условия.

[…] И действительно, в существовании двух палат, взаимно друг друга ограничивающих, заключается серьезная и необходимая гарантия против захватов со стороны парламента. Монтескье вполне справедливо сказал, говоря об английской конституции: «Так как в ней законодательный корпус состоит из двух частей, одна будет сдерживать другую, благодаря своей возможности воспрепятствовать». Тирания единого выборного собрания столь же страшна, как и тирания наследственного государя. Сначала конституции провозглашались, чтоб охранить индивида против королевского произвола, и поэтому в государстве дан был перевес выборному парламенту. Но избрание – недостаточная гарантия того, что парламент не перейдет своих полномочий. Лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать по мере возможности парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета, и которые, таким образом, ограничивают друг друга. Пример французского Конвента показывает, чем может стать тирания собрания, и мы не думаем, чтоб осмелились ссылаться на него в пользу единства парламента.

Однако система двух палат встречала постоянно возражения разнообразного характера и очень убежденных противников. Прежде всего, делали возражение, осно-