Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

251

жат, как мы знаем, два основных элемента: в известном отношении они образуют единое государство, обнимающее всю нацию; с другой стороны – они состоят из ряда отдельных государств, каждое из которых в принципе сохраняет свой внутренний суверенитет. Для того, чтобы это неустойчивое равновесие могло сохраняться, необходимо, чтобы оба эти элемента имел каждый свое представительство и свой собственный орган в федеральном правлении. Отсюда являются два выборных собрания: одно, избираемое пропорционально населению, представляет нацию, рассматриваемую, как единое и однородное целое; другое, избираемое законодательными собраниями или населением различных отдельных государств, рассматриваемых индивидуально, представляет эти государства, или, верите, представляет опять-таки нацию, но расчлененную на отдельные государства. Поэтому эта вторая Палата устанавливается на принципе равенства государства каково бы ни было их относительное значение, каждое выбирает в нее одинаковое число депутатов. По этому типу устроены обе Палаты Конгресса Соединенных Штатов и обе Палаты Швейцарского федерального собрания. Этот второй пример представляется даже наиболее рельефным проявлением этого специального применения системы двух палат. Действительно, в Америке, в виду существовавших там английских традиций и прежних конституций различных колоний, у которых, как общая черта, существовал эквивалент верхней Палаты, было в виду этого почти неизбежно, чтобы федеральное законодательное собрате образовалось из двух палат. В Швейцарии же, наоборот, различные кантоны имели, и теперь еще имеют, одно только собрание; притом же самый дух швейцарской демократии явно неблагоприятен учреждению двух Палат. Между тем Конституция 1848 г. установила две федеральные Палаты для того, чтобы обеспечить равенство и независимость кантонов и чтобы не дать большим кантонам господствовать над маленькими.

Наконец, в новых и очень демократических странах, где экономические вопросы стремятся взять верх над задачами чисто политическими, учреждение двух Палата являет новую выгоду, к которой авторы их конституций не стремились и которой они не предвидели, но которую выдвинул самый ход социального развития.

[…] Разделение законодательного корпуса на две Палаты имеет прежде всего целью ослабить фактическую силу законодательной власти, громадную и вследствие этого в представительном направлении опасную. Законодательная власть по природе своих атрибутов фатально стремится к преобладанию в правлении. Посредством создаваемых ею законов она может во всем том, что не предрешено писаной конституцией, по своему желанию, регулировать деятельность всех других властей; посредством вотирования налогов она может задержать ход всего правительственного механизма. Между тем представительное правление покоится также и на разделении властей; для сохранения равновесия оно требует независимости исполнительной власти в ее собственной области, а также, по мнению многих, независимости судебной власти. Деспотизм законодательных собраний, как доказал опыт, не менее ужасен и не менее опасен, чем деспотизм монархов или диктаторов. Для предотвращения этих опасностей, разделение законодательного корпуса на две Палаты представляется наиболее подходящим средством: через это разделение законодательная власть, теряя вместе со своим единством и свою чрезмерную силу, становится тем, чем она должна быть, т. е. равной другим властям.

«В действительности, – говорит классический комментатор конституции Соединенных Штатов, – законодательная власть во всяком свободном правлении является великой и высшей властью. Замечено, с такой же силой, как и проницательностью, что законодательная власть постоянно расширяет во всех направлениях сферу своей деятельности и что она втягивает всю власть в свой стремительный водоворот... Если законодательная власть находится безраздельно в одном собрании, то на практике не существует более никаких ограничений для беспредельного проявления этой власти;

252

нет больше никаких преград для какой бы то ни было узурпации с ее стороны, которую она будет стараться оправдывать необходимостью или высшими соображениями общественные блага. Послушаем теперь знаменитого английского профессора и государственного деятеля, предпринявшего через полвека после Токвилля и с таким же блеском изучение великой американской республики: «Необходимость двух палат стала теперь аксиомой политической науки; она основана на убеждении, что присущая всякому собранию склонность стать черезчур стремительной, тиранической и подверженной подкупу должна быть подавлена существованием другой палаты, равной ей по власти. Американцы ограничивали свои законодательные собрания, разделяя их совершенно так же, как римляне ограничили свою исполнительную власть, заменив одного царя двумя консулами».

2)Так как законодательная и исполнительная власти представляются отдельными

инезависимыми, по крайней мере до известной степени, то конфликты между ними всегда возможны, а иногда даже неизбежны. Опасно то, что эти конфликты могут приводить к резкой и беспощадной борьбе и, в конце концов, к государственному перевороту; желательным выходом из таких конфликтов представляется мирное соглашение, которое восстанавливало бы равновесие властей. А такому исходу может в сильной степени содействовать разделение законодательной власти. Конфликты чаще всего возникают между исполнительной властью и только одной из Палат, и в таком случае другая Палата служит препятствием для рокового исхода борьбы между ними

иможет с пользой играть роль посредницы. Если же обе Палаты соединены в конфликте, то почти наверное соображения разума и справедливости окажутся на их стороне, и тогда их влияние становится непобедимым к величайшему благу страны. Наконец, исполнительная власть может, со своей стороны, играть умиротворяющую роль в конфликтах, которые могут возникать между обеими Палатами.

Эта игра противовесов, надо признать, имеет главным образом в виду охранение независимости исполнительной власти; и это вполне основательно, если принять во внимание естественную и захватывающую силу, присущую законодательной власти. Однако, можно представить себе и обратную гипотезу. Исполнительная власть может войти в союз с одной из Палат с целью сокрушить другую. Именно это, как полагают,

ислучилось 18 брюмера, когда Бонапарт оперся на Совет Старейшин, чтобы парализовать законное сопротивление Совета Пятисот. Но это не совсем точно, так как одной из сил, необходимых для этого равновесия, а именно исполнительной власти, тогда уже не существовало, ибо четверо из пяти директоров вышли в отставку, не вступая вовсе в борьбу; к тому же нападающей стороной вовсе не была исполнительная власть, а честолюбивый генерал, действовавший за свой собственный счет. Разделение законодательного корпуса на две Палаты имеет то очевидное преимущество, что оно исправляет увлечения и ошибки, которым так подвержено всякое совещательное собрание. При одном собрании эти необдуманные и ошибочные решения имеют немедленные и окончательный последствия: они неизбежно переходят в закон. Они становятся непоправимыми, по крайней мере на известное время, и не могут быть исправлены посредством отменяющего их закона иначе, как только в ущерб достоинству и значению собрания. При существовании же двух Палат имеются серьезные шансы на то, что увлечения одной не коснутся другой, которая будет иметь время обдумать; промахи одной могут быть исправлены другою, прежде чем содержащий их проект превратится в закон. Это особенно важно, если иметь в виду все развивающуюся у нас практику парламентской инициативы: проекты законов, представляемых отдельными членами Парламента, часто бывают редактированы поспешно и мало научно; обсуждение их двумя различными собраниями представляет поэтому весьма необходимую предосторожность, и то иногда недостаточную. Тоже можно сказать, и еще с большим основанием, о поправках, вносимых во время прений. Все это, наконец, еще более

253

верно в отношении тех стран, где, как в Соединенных Штатах, законодательная инициатива всецело предоставлена самим собраниям.

Этих соображений достаточно для того, чтобы оправдать и сделать понятным широкое распространение системы двух Палат. В Европе ее приняли все великие нации. Для того, чтобы найти в ней одно собрание, надо спуститься к мелким государствам Греции, великому герцогству Люксембургу, Сербии; единство собрания характеризуют также отдельные швейцарские кантоны, между тем как Федеральное Законодательное Собрание разделено федеральной Конституцией на две Палаты).

20. Эсмен А.Основные начала государственного права

Парламентское жалованье

Вопрос о том, должны ли члены представительных собраний получать жалованье – один из капитальных вопросов государственного права. Он возникает, в сущности, только по отношению к выборным народным представителям, так как должность наследственных пэров или пожизненных сенаторов, назначаемых главой государства, естественно, должна быть бесплатной; вознаграждения, которые могут: получать эти лица, носят совсем иной характер и являются как бы пенсиями или королевскими милостями.

Рассматриваемый в этих рамках вопрос о жалованье выборным членам представительных собраний, по-видимому, не вызывал никаких затруднений в старину, как во Франции, так и в Англии разрешался в обеих странах на, основании одних и тех же принципов. Тогда представлялось вполне справедливым, чтобы депутатам оплачивались их расходы на поездку, квартиру и пищу, которые им приходилось делать в интересах других, т.е. их доверителей. Это впрочем, вытекало также из теории гражданского договора, которой определялись тогда отношения между депутатами и их доверителями; ею определялось в то же время, на кого должны были пасть вышеупомянутые расходы. Депутат был в буквальном смысле частным доверенным той группы или того округа, которые его избрали, а согласно гражданскому нраву, доверитель должен оплачивать все издержки, делаемые его доверенным при выполнении возложенного на него поручения. Вследствие этого депутат получал жалованье, и оно уплачивалось одними его доверителями. Таков был порядок в эпоху старых французских Генеральных штатов, когда они стали вполне выборными. Каждый байльяж уплачивал жалованье своим депутатам. Обыкновенно даже, каждое сословие (духовенство, дворянство и третье, сословие) несло отдельно расходы по вознаграждению своих собственных депутатов. Последствием такой системы было то, что созыв генеральных штатов часто вызывало неудовольствие населения, представлялось ему в форме нового налога. В Англии такой же порядок существовал некогда по отношению палаты общин. Каждые графства, город или местечко уплачивали жалованье своим представителям. Статутом Генриха (уничтоженным только в настоящее царствование) эта обязанность формально возлагалась на все города, которые и будут обращены в избирательные коллегии. В 1681 г. право депутата на получение жалованья еще признавалось юридически. Но так как графства иного рода жаловались на это, а местами в палате Общин начали все более и более дорожить, то избранные кандидаты мало-помалу перестали настаивать на своем праве и, вот уже около двухсот лет, как английские депутаты фактически не получают жалованья. Благодаря такой эволюции должность законодателя в Англии являлась в XVIII веке как бы бесплатной, и теоретики построили на этом факте целую систему; возникла широко распространенная доктрина, признававшая безвозмездность законодательной службы основным принципом государственного права по двум главным соображениям: во-первых, она обеспечивала вполне бескорыстное служение депутата, приносившего денежные жертвы ради выполнения своих обязанностей; во-

254

вторых, не нарушая формально принципа равноправности, она с успехом заменяла собою депутатский ценз. Эта система применялась во Франции по отношению к палате депутатов в период времени от 1817 до 1848 г.; она была принята также конституцией 24 января 1852 г. (ст. 37), но в том же году была отменена сенатус-консультом 25 декабря (ст. 17). Она еще господствует во многих европейских странах: помимо Англии, где она остается в указанных нами условиях, ее удерживают Германия, Италия и Испания.

Но французская революция провозгласила новый и совершенно противоположный принцип. Его можно формулировать следующим образом: народный представитель имеет право на жалованье, и это жалованье должно уплачиваться государством. Первая часть этой формулы оправдывается тем основным демократическим положением, что общественные должности должны быть доступны для всех граждан, независимо от их бедности или богатства. Это положение обратилось бы в фикцию, если бы каждая общественная должность, влекущая за собой значительную потерю времени для занимающего ее и, следовательно, мешающая ему посвятить себя какой-нибудь профессии, не оплачивалось жалованьем. Это жалованье обеспечивает избирательным коллегиям свободу выбора, так как они могут тогда остановить его и на бедняке и на богатом. Вторая часть формулы объясняется тем, что, согласно новейшим правовым понятиям, депутат является представителем не избравшего его округа, а всей нации; следовательно, его жалованье должно уплачиваться государством. Это жалованье было даже внесено в конституции III года республики (ст. 68) и VIII года (ст. 36, § 31). Конституция 1848 г. запрещает народному представителю отказываться от своего жалованья; она хотела устранить этим возможность обидных отличий, которые могли бы установиться вследствие подобных отказов, а также не допустить, чтобы право на парламентское жалованье обратилось в фикцию, как это случалось в Англии. В настоящее время во Франции это право не вписано в конституцию, но установлено для депутатов Законом 30 ноября 1875 г. Жалованье определено в 9000 франков в год. Что касается сенаторов, то члены верхних палат, действительно, часто не получают жалованья; но мы уже указывали на причины этого. Будучи в настоящее время выборным и представительным собранием, подобно палате депутатов, сенат и в этом вопросе, не должен ничем отличаться от последней. Вследствие этого органическим законом об избрании сенаторов, законом 2 августа 1875 г., постановлено (ст. 26): «Члены сената получают то же жалованье, что и члены палаты депутатов».

21. Лазаревский Н. И.

Народное представительство и его место в системе других государственных установлений 1905 г.

Современное представление о законодательной власти, не ограниченной по своему объему и по кругу тех предметов, которых она может касаться, в большинстве местностей Западной Европы, было чуждо средневековому государству. Область отношений гражданского права повсеместно – обложение народа налогами – во многих местах считались изъятыми из законодательной власти местного короля или фюрста: в нее входили вопросы полицейского или политического характера. Представлялось, что в области отношений семейных и имущественных народ сам творит свое право, что только он сам имеет право обложения себя налогами. Даже за такими, в политическом смысле неограниченными монархами, каковы были французские короли XVII и XVIII веков, и за теми отрицалось право законодательствовать в области гражданского права.

[…] Доктрина народного суверенитета, в силу которого одному народу может принадлежать право облагать себя налогами и устанавливать обязательное для себя право, имела на Западе несомненные исторические корни, в значительной степени со-

255

действовавшие ее успеху. Эта доктрина, в связи с указанными историческими воспоминаниями, дала первое, основное ядро для определения компетенции народного представительства как учреждения по существу своему законодательного; его ведению должны были подлежать вопросы гражданского права, связанные с ними вопросы судопроизводства, вопросы податного обложения народа.

Но, само собой разумеется, что на деле не те или другие отвлеченные теории и не исторические воспоминания, в иных местах совершенно заглохшие, а в других почти и не имевшие под собою почвы, вызывали стремление перейти к конституционной системе и обеспечить народному представительству непосредственное участие в деле законодательства. Практически решающее значение имело стремление поставить дело законодательства в зависимость не от одного только усмотрения чиновников и короля, но предоставить в этих делах существенное значение и представителям общественного мнения, представителям разных классов народа, разных местностей государства – словом, людям, непосредственно знающим народные нужды.

Другой потребностью, которую удовлетворило участие народного представительства в деле законодательства, было твердое и ясное обособление закона от актов верховного управления путем создания точного формального понятия закона. Благодаря этому формальному обособлению законов от актов административных конституционным государством была осуществлена одна из задач каждого благоустроенного государства – задача, над разрешением которой тщетно бились государственные люди эпохи абсолютной монархии. Администрация стала подчиненной закону.

Пока король, будучи главою администрации, в то же время был и неограниченным носителем законодательной власти, и каждое его волеизъявление носило,безусловно, обязательный характер, противополагать законы административным распоряжениям короля не было никакой практической возможности. Хотя повсеместно стремились установить особый законодательный порядок для дел большей важности, но этот законодательный порядок, по условиям общего политического строя абсолютного государства, мог отличаться от порядка административного лишь тем, что дела законодательные предписывалось, предварительно представления государю, обсуждать в том или ином совете, мнение которого, однако, в силу неограниченности власти государя, не могло его ни в чем стеснять, или же тем, что распоряжения законодательного характера приказывалось публиковать в таком-то сборнике, а распоряжения характера административного в другом. Но, само собой разумеется, что коль скоро в неограниченном государстве имелось налицо несомненное выражение воли монарха, то было бы бессмысленно отказывать приводить ее в исполнение только потому, что она распубликована в таком-то официальном сборнике распоряжений, а не в ином, или потому, что при издании данного распоряжения государь не запросил заключения таких-то чиновников, мнением которых он все равно мог пренебречь. При том условии, что основанием обязательности каждого распоряжения признается воля государя, наряду с ней не может быть никакого такого формального признака закона, который имел бы какое бы то ни было значение в смысле обеспечения того или другого качества, внутреннего достоинства данного распоряжения.

[…] Когда же к участию в деле законодательства было призвано народное представительство, то закон, в качестве акта, состоявшегося с утверждения государя и с согласия представителей народа, получил вполне осязаемый внешний формальный признак; и – что наиболее существенно –закон получил такой признак, которому нельзя не придавать решающего значения в том смысле, что им, в значительной степени, гарантируется соответствие данной меры потребностям народа, потому уже нельзя просто пренебрегать этим признаком, как пренебрегают тем, запросил ли государь мнение тех чиновников, заключение которых по закону для него отнюдь не является обязательным.

256

Помимо того, что участие народного представительства в законодательстве вносит определенность в самое понятие закона, уже один факт существования представительных учреждений, как учреждений самостоятельных по отношению к администрации и к королю, является существенным ограждением закона от возможности его нарушения: в случае нарушения закона или в случае издания в административном порядке хотя бы и самим королем, но без участия палат распоряжения, которое, по тем или другим основаниям, могло бы быть издано не иначе, как в порядке законодательном, – народное представительство является органом, имеющим не только право, но и фактическую возможность протестовать против этого. Тесная связь, существующая между населением и представительными учреждениями, почти всегда обеспечивает им поддержку общественного мнения всей страны.

22. Котляревский С.А.Конституционное государство

Часть первая. Б.Система двух палат

Идея двухпалатной организации рассматривалась чаще в целях полемических и публицистических, чем в целях объективного изучения. Этим объясняется то обстоятельство, что с именем второй палаты обыкновенно невольно связывается представление об английской палате лордов или вообще о привилегированной наследственной корпорации, которая не соответствует строю современного конституционного государства; с другой стороны, и защитники двухпалатной системы обыкновенно приписывают второй палате, так сказать, исключительно сдерживающую функцию, представляют ее органом социального консерватизма. Едва ли к этому ряду доказательств

впользу двух палат может быть отнесен известный взгляд Монтескье, согласно которому аристократические верхние палаты, обеспечивая права и интересы высших сословий, примиряют их с общей демократизацией строя и, таким образом, содействуют сохранению мира в государстве. Этот взгляд имеет в виду наличность сильных аристократических элементов; но в различных обществах бывают различны и эти элементы. При создании бельгийской конституции Нотомб говорил, что во всяком обществе есть два класса людей: покупающих труд и продающих его; соответственно этому должно быть и два представительных собрания, – точка зрения, которая часто переносится и на вторые палаты, очевидно, по своему составу малоспособные осуществлять эту задерживающую функцию.

Прежде всего, в современных конституционных государствах двухпалатная система есть правило, однопалатная же – редкое исключение; мы находим последнюю лишь в Греции, Болгарии, Сербии, Люксембурге и мелких немецких государствах и швейцарских кантонах. Отчасти сюда может быть отнесена и Норвегия, где сперва избирается единое представительное собрание, стортинг, а потом оно уже из себя, путем избрания, выделяет вторую палату; эта вторая палата (лагтинг) является как бы комиссией остальной части стортинга, составляющей первую палату (одельстинг). Точно так же и за пределами Европы господствует двухпалатная организация: мы находим ее

вСоединенных Штатах – в союзе и отдельных штатах, в Канаде, в южноамериканских республиках, в Японии, в новейшей Австралийской федерации. Мексика, установившая у себя в 1857 г. одну палату, создала в 1874 г. вторую; еще раньше такой переход совершили некоторые отдельные штаты Америки –Джорджия, Пенсильвания.

Но если двухпалатная организация есть скорее правило, то в самом устройстве вторых палат мы находим большое разнообразие. Здесь мы сталкиваемся с тремя главными типами этих палат: они бывают наследственные, назначенные (обыкновенно монархом) и выборные. Эти три формы, можно сказать, отражают три стадии в развитии европейского государства: феодально-аристократическую, абсолютномонархическую и демократическую.

257

Наиболее чистые образцы верхних палат первого рода дают страны, имеющие большое сходство между собой по древности традиций их представительства: Англия

иВенгрия. Английский парламент, как мы видели, сложился еще в XIII в.: в этом парламенте выделяются представители верхнего слоя феодального общества, которые поименно приглашаются королем, и представители графств и городов. Разделение функций привело уже в XIV в. при Эдуарде III к разделению парламента; приглашаемые бароны совместно с королевскими советниками обсуждали государственные дела

исоставляли высший законодательно-административный орган; компетенция же представителей графств и городов сперва ограничивалась преимущественно вопросами бюджета. Разделение закрепилось наследственностью лордов – членов верхней палаты; эта наследственность была признана в 1377 г. Палата общин, как мы видели, претерпела глубокие изменения и постепенно приблизилась к представительству всей нации; палата лордов, уничтоженная на короткое время в эпоху английской революции и впоследствии снова восстановленная, сохранила свой характер, хотя, конечно, ее политический вес упал, и при столкновении с нижней палатой последнее слово остается за последней. Замечательно, что английская радикальная партия вообще относится не сочувственно к проектам преобразования палаты лордов на началах представительства; стремясь к уничтожению палаты лордов вообще, она считает ее более безвредной в теперешнем архаическом виде. Нельзя сказать, однако, чтобы палата лордов была учреждением чисто наследственным: не говоря уже о новых пожалованиях пэрского достоинства, где королевская власть может действовать свободно и создавать новых пэров в неограниченном числе, мы видим среди палаты лордов и выборные элементы. Таковыми являются именно лорды Шотландии и Ирландии; первые суть делегаты своего сословия, которое их выбирает на срок сессии нижней палаты; вторые также выборные, но сохраняют достоинство пожизненно. Сюда же относятся так называемые судебные, или апелляционные, лорды (LordsofAppealinOrdinaru), которые являются лордами лишь поскольку они исполняют судебные функции; введение их было вызвано тем, что верхняя палата сохранила свои права высшего апелляционного судилища и необходимо было иметь в ней юристов.

Венгрия, в которой традиции политической свободы восходят также к XIII в., имела подобное собрание, состоявшее из членов высшей аристократии, окружавших короля, и из представителей местного дворянства – землевладельцев, помещиков, живших в провинциях-комитатах. Это собрание распалось на две части – на так называемый стол магнатов и второй стол. В первом достоинство члена передавалось наследственным путем; второй превратился в представительство комитатов. Второй стол является теперь обыкновенной палатой представителей, избираемых непосредственно, хотя на основании довольно высокого ценза; первый же остался наследственной корпорацией. Когда граф Тисса на своем опыте в 1885 г. убедился в неудобствах этого аристократического учреждения, оказавшего упорное противодействие его законопроекту о гражданском браке, он значительно ослабил его наследственный характер, проведя реформу его: король получил право назначить в стол магнатов 50 пожизненных членов, а наследственные магнаты сохраняли свое право заседать в палате лишь при условии, если они получали со своей земли не менее 3 тыс. флоринов дохода. Это сочетание наследственного права некоторых членов верхней палаты с требованием известного ценза мы находим также в Испании, Баварии и т. д. Неудачную попытку учредить наследственную верхнюю палату, которую так отстаивал Б. Констан, мы встречаем во Франции, в эпоху Реставрации; после 1830 г. достоинство пэров, сообщаемое королевским назначением, стало пожизненным.

Вторая группа верхних палат состоит из палат с назначенными членами; при этом иногда королевская власть ничем не связывается в их назначении, иногда же она должна назначать лиц из известных установленных категорий. В немецких государ-

258

ствах обыкновенно верхние палаты включают членов, вступающих и по назначению,

ипо наследственному праву, но здесь, при исключительно сильной монархической власти, преобладает назначение. Так, в прусской палате господ наряду с высшими придворными чинами, входящими в состав палаты по должности, и потомками медиатизированных владетельных князей, земли которых были поглощены Пруссией, мы встречаем лиц, которых назначает король по представлению пользующихся этой привилегией аристократических фамилий, церковных капитулов, девяти университетов, многих муниципальных советов, а сверх того король может назначить в эту палату, кого он захочет. Близко к этому устроены верхние палаты в Австрии, Баварии, Вюртемберге. Выборность здесь отсутствует или сведена до минимума, но мы встречаем и такие верхние палаты, где с назначением сочетается и наследственность, и выборность, причем каждый элемент представлен различно по численности […].

[…]Сказанного достаточно, чтобы понять, насколько трудно судить о вторых палатах вообще, не принимая во внимание их устройство. Между тем ходячие возражения против них, основанные на предполагаемом их антидемократизме, не считаются именно с этими глубокими различиями.

С морфологической точки зрения, прежде всего, приходится оговориться: ни палаты наследственные, ни назначенные палаты не расширяют, очевидно, объема, в котором совершается национальное самоуправление; ни наследственные лорды, ни назначенные члены прусской палаты господ или итальянского сената не являются народными представителями, подлежащими переизбранию и вынужденными считаться с волей населения.

Это не исключает того обстоятельства, что в известные моменты, когда народное представительство находится под сильным давлением правительства, которое умеет устраивать благоприятные для него выборы или когда оно действует среди нации, политически совершенно не воспитанной, – даже такие верхние палаты могут являться коррективами и ослаблять действие всемогущей бюрократии. Как правило, однако, они ослабляют именно народное представительство. Ясно, что они гораздо более соответствуют октроированным, чем народно-суверенным конституциям: в последних, во всяком случае, окончательное решение должно оставаться за непосредственными избранниками народа, как это мы и видим в Англии. Но можно ли сказать это и относительно вторых палат, образованных путем выбора? Главный аргумент в пользу двух палат – желательность прохождения всякого закона через два собрания, освещения его с различных точек зрения – остается не опровергнутым, и, быть может, даже с возрастающей сложностью законодательной техники приобретет особое значение. При однопалатной системе значительная часть законодательной работы переносится в департаменты и бюро. Важно, конечно, одно, – чтобы оба момента общественного сознания

игосударственного интереса, выражающиеся в двух палатах, обладали приблизительно равным значением. Если вторая палата устроена с целью представлять небольшую часть нации, а первая представляет эту нацию более или менее в ее целом, если вторая палата основана на высоком имущественном цензе (как мы видим, например, в бельгийском сенате, особенно в его первоначальной форме, или в современной румынской

иотчасти датской верхней палате), то такие привилегии для незначительной части нации ничем не могут быть оправданы с точки зрения демократического принципа и едва ли соответствуют господствующей тенденции к демократизации государства. С другой стороны, бесспорно, существует двойственность общественно-государст- венных интересов, имеющих равное право на политическое выражение; это интересы государства в его целом, с одной стороны, и интересы отдельных местностей, его частей – с другой. Различие это не связано ни с профессиональными, ни с классовыми интересами; оно связано лишь с принадлежностью каждого гражданина к союзу государственному и союзу местному; поэтому представительство местностей как таковых, представительство момента многообразия частей государства в противоположность

259

моменту его единства не ослабляет, а усиливает политическое самоопределение нации. Двум вышеуказанным моментам и могут соответствовать две палаты: одна, избранная всеобщим правом голоса, другая –местными учреждениями, которые сами основаны на всеобщем праве голоса (с необходимыми коррективами, как оседлость и т. п.). Существование такой второй палаты обеспечивает местные интересы, которые суть прежде всего интересы живущих на местах масс от чрезмерной централизации. К типу таких палат приближаются шведская и голландская; ярко его выражает и так называемая земская палата в известном проекте основного закона русского государственного устройства.

Наиболее полно обеспечиваются интересы частей в противоположность интересам целого в государствах федеративных. Но как мы указывали, с точки зрения политической морфологии, нет определенной границы между децентрализацией и федерализмом; во всяком случае, широкое местное самоуправление соприкасается с автономией областей. Поэтому верхние палаты в Голландии и Швеции несколько приближаются к типу, который мы встречаем в Швейцарии и Америке. Федеративное же государство неизбежно требует двухпалатной системы. Оно совмещает сильные стороны крупных политических соединений с широкой самостоятельностью их составных частей и в наибольшей степени примиряет требования государственного могущества и политической свободы, и там, где оно возможно по историческим условиям, приходится признать, что именно в нем политическое самоопределение нации совершается с наибольшей полнотой и что тогда необходимо и существование двух палат, из которых одна представляет целое, а другая – отдельные части.

Возражают, что двойственность представительства противоречит единству народного суверенитета, существу национальной воли. Так думал Сиейес, когда он, опровергая двухпалатную систему, ссылался на невозможность для нации одновременно иметь две воли по одному и тому же вопросу. Так думали Рабо-Сент-Этьен, Кондорсэ, Робеспьер. Но это предполагаемое единство есть лишь метафизическая фикция, отражающая механический взгляд XVIII в. на природу человеческих обществ. Для нас, воспитанных на социальной науке X в., переживших его исторический опыт, общество уже не может представляться в виде какой-то суммы атомов; мы научились видеть в нем, прежде всего, постоянное взаимодействие накопленных и вновь накопляемых навыков и энергий. Солидарность, создаваемая местной жизнью, общими интересами более тесного, чем государство, союза, имеет великое значение для жизни страны; она смягчает контраст между индивидуумом и государством и, являясь ценным источником социального творчества, заслуживает особого представительства. Народный суверенитет не есть, так сказать, субстанция, это есть процесс, равнодействующая национальных энергий, которые в народном представительстве должны получить, возможно, полное и всестороннее выражение.

Итак, наиболее полное политическое самоопределение нации осуществляется в демократических федеративных государствах с двумя палатами, одна из которых представляет единство целого, а другая – многообразие частей.

Нам остается сказать несколько слов относительно организации представительства; хотя они относятся больше к технике дела, но та или другая техника, бесспорно, изменяет общий характер конституционного режима. Сюда, прежде всего, относится вопрос о сроке, на который избирается представительство. Еще в XVII в. в эпоху английской революции левеллеры требовали ежегодно возобновляемых парламентов – требование, которое включили в свою программу и чартисты. В общем, ясно, что чем сроки эти короче, тем более представительные учреждения зависят от массы избирателей, и тем точнее они могут отражать господствующие течения в стране. С другой стороны, слишком короткий срок ослабляет представительство, не дает ему приобрести известной политической традиции и при наличности сильной правительственной

260

власти оказывается не в состоянии служить ей достаточным противовесом. Обыкновенно срок, на который избирают палаты, колеблется от двух лет (Соединенные Штаты) до семи лет (Англия, где нижняя палата распускается всегда до истечения полного срока). Там, где верхние палаты также составляются путем выборов, они избираются на более продолжительный срок, чем нижние; предполагается, что они должны выражать устойчивость политических традиций среди смены общественных настроений. В Испании верхняя палата избирается на 10 лет, нижняя – на 5; в Голландии – на 9 и на 4; в Бельгии – на 8 и 4; во Франции – на 9 и 4; в Швеции – на 9 и 3; в Румынии – на 8 и 4; в Чили на 6 и 3; в Соединенных Штатах – на 6 и 2, в Бразилии – на 9 и 3; в Дании – на 8 и 3; в Бадене – на 8 и 4 и т. д. И у нас Государственная дума избирается на 5 лет, а выборные члены Государственного совета – на 9 лет. Очевидно, здесь не может быть априорно установленного, так сказать, нормального срока, но, по-видимому, по крайней мере, для нижних палат, при темпах современной жизни этот срок колеблется между 3 и 5 годами. Другой вопрос, возобновляется ли представительство сразу или по частям – по 1/2, 2/3, 3/5 и т.п. И здесь в большинстве нижних палат мы находим возобновление целиком, в большинстве выборных верхних палат – по частям. Первый способ позволяет народному представительству быть более точным и полным выражением господствующих в данную минуту среди страны мыслей и пожеланий; второй предполагает большее сохранение преемства и как бы более приличествует учреждениям, которые по мысли их творцов должны стоять на страже этого преемства. Частичное возобновление нижней палаты, существовавшее во Франции в эпоху Реставрации до 1824 г., в настоящее время встречается лишь в Бельгии, Голландии, Бадене, Саксонии; для верхних палат оно применяется во Франции, Бельгии, Голландии, Дании, Румынии, Соединенных Штатах, Мексике, Бразилии, Чили и т. д.; у нас его вводит для Государственного совета положение от 20 февраля 1906 г. Наиболее часто встречается возобновление по половинам или по третям.

В. Компетенция законодательных органов

Политическое самоопределение нации, очевидно, характеризуется не только тем, насколько широкие слои наделены политическими правами –прежде всего избирательным правом, – но и тем, насколько широко простирается компетенция избранников народа […]. Из всех функций народного представительства основной обыкновенно считается законодательная; мысль эта лежит в основании традиционной теории разделения властей. Против этой теории выдвигаются веские возражения. Беджгот, например, считал, что основная функция английской палаты общин вовсе не есть законодательная работа: таковой в его глазах является «функция избирательная», т. е. выделение из среды парламента министров. Далее следуют: функция выражающая, т. е. выражение мыслей народа относительно всех всплывающих на политическом горизонте вопросов; функция учительская – политическое и общественное воспитание нации; функция осведомляющая – она соответствует средневековой обязанности известных лиц и корпораций доводить обо всем, происходящем в стране, до сведения монарха: теперь только место монарха занимает народ. Лишь на пятом месте стоит функция законодательная. «Отрицать великую важность ее было бы, конечно, нелепо. Я отрицаю только, что она столь же важна, как управление всем государством, осуществляемое через исполнительную власть, или политическое воспитание парламентом всего народа. Я признаю, что бывают времена, когда законодательная деятельность имеет большее значение, чем все это. Народ может быть недоволен своими законами и нуждаться в их изменении; некоторые специальные хлебные законы могут вредить всей промышленности, и освобождение от них стоит тысячи административных ошибок. Но, в общем, законы соответствуют жизни страны; приспособление их к специальным случаям является вещью второстепенной, а надзор за этой жизнью и управление его – вопрос самый неотложный».