Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

441

Глава II. О сельском общественном управлении

46.Сельское общественное управление составляют: 1) сельский сход и 2) сельский староста. Сверх того, общества, кои найдут то необходимым, могут иметь: особых сборщиков податей; смотрителей хлебных магазинов, училищ и больниц; лесных и полевых сторожей; сельских писарей, и т. п..

47.Сельский сход составляется из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества, и, кроме того, из всех назначенных по выбору сельских должностных лиц. Не воспрещается домохозяину, в случае отлучки, болезни и вообще невозможности лично явиться на сход, присылать вместо себя кого-либо из членов своего семейства; с дворов же многотягольных дозволяется присылать на сход двух или более крестьян, если сие согласно с местным обычаем.

48.Первое место на сельском сходе и охранение на нем должного порядка принадлежат старосте. Из сего общего правила исключаются только те случаи, когда сходы собираются: 1) для учета должностных лиц, и 2) для рассмотрения принесенных на сии лица жалоб. В сих случаях первое место на сельских сходах предоставляется волостному старшине.

49.Сельский сход созывается, смотря по надобности, старостою, преимущественно в дни воскресные или праздничные.

50.Мировой посредник, когда представится надобность, приказывает также старосте, или другому должностному лицу, собрать сельский сход. Право это предоставляется и помещику, если он признает нужным собрать сход.

51.Ведению сельского схода подлежат: 1) выборы сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход; 2) приговоры об удалении из общества вредных и порочных членов его; временное устранение крестьян от участия в сходах не долее как на три года; 3) увольнение из общества членов его и прием новых; 4) назначение опекунов и попечителей, поверка их действий;

5)разрешение семейных разделов; 6) дела, относящийся до общинного пользования мирскою землею, как-то: передел земель, накладка и скидка тягол, окончательный раздел общинных земель на постоянные участки и т.п.; 7) при участковом или подворном (наследственном) пользовании землею, распоряжение участками мирской земли, по какому-либо случаю остающимися праздными или несостоящими в подворном пользовании; 8) совещания и ходатайства об общественных нуждах, благоустройстве, призрении и обучении грамоте; 9) принесение, куда следует, жалоб и просьб, по делам общества, чрез особых выборных; 10) назначение сборов на мирские расходы; 11) раскладка всех лежащих на крестьянах казенных податей, земских и мирских денежных сборов, равно как земских и мирских натуральных повинностей, и порядок ведения счетов по означенным податям и сборам; 12) учет должностных лиц, сельским обществом избранных, и назначение им жалованья или иного за службу вознаграждения;

13) дела по отбыванию рекрутской повинности, в той степени, в какой они касаются сельского общества; 14) раскладка оброка и издельной повинности по тяглам, по душам, или иным принятым способом, там, где повинности, в пользу помещика, отбываются за круговою порукою целого общества; 15) принятие мер к предупреждению и взысканию недоимок; 16) назначение ссуд из запасных сельских магазинов и всякого рода вспомоществований; 17) дача доверенностей на хождение по делам общественным; 18) все те случаи, когда, по общему закону или по правилам Положений о крестьянах требуется согласие или разрешение сельского общества.

52.Решения сельских сходов признаются законными тогда только, когда на сходах были: сельский староста, или заступающий его место, и не менее половины всех крестьян, имеющих право участвовать в сходах, и когда они относятся до предметов, исчисленных в 51 статье.

53.Все дела на сельском сходе решатся: или с общего согласия, или большинством голосов. За каждым крестьянином, который участвует в сходе, считается один голос.

54.Для решения нижеследующих дел требуется согласие не менее двух третей всех крестьян, имеющих голос на сходе: 1) о замене общинного пользования землею участковым или подворным (наследственным); 2) о разделе мирских земель на постоянные наследственные участки; 3) о переделах мирской земли; 4) об установлении мирских добровольных складок и употреблении мирских капиталов; 5) об удалении порочных крестьян из общества и предоставлении их в распоряжение правительства.

Отдел II. Об обязанностях старосты и других сельских должностных лиц

58.По делам общественным сельский староста исполняет, в пределах ведомства сельского общественного, управления, следующие обязанности: 1) созывает и распускает сельский сход и охраняет должный на оном порядок; 2) предлагает на рассмотрение схода все дела, касающиеся нужд и польз сельского общества; 3) приводит в исполнение приговоры сельского схода, распоряжения волостного управления и мировых учреждений; 4) наблюдает за целостью меж и межевых знаков, на землях, в пользовании крестьян находящихся, или принадлежащих им в собственность;

5)наблюдает за исправным содержанием дорог, мостов, гатей, перевозов и пр., на землях, отведенных сельскому обществу в надел или приобретенных крестьянами в собственность; 6) наблюдает

442

за исправным отбыванием крестьянами податей и всякого рода повинностей как казенных, земских и мирских, так оброка или издельной повинности в пользу помещика, и собирает сии подати и оброки в тех обществах, где не будет особых сборщиков; 7) понуждает к исполнению условий и договоров крестьян между собою, а равно заключенных с помещиками и посторонними лицами, когда такие договоры не оспариваются самими крестьянами; 8) надзирает за порядком в училищах, больницах, богодельнях и других общественных заведениях, если они учреждены сельским обществом на свой собственный счет; 9) наблюдает за своевременным составлением ревизских сказок и подает оныя, куда следует; 10) по просьбам крестьян о выдаче им установленных билетов и паспортов на отлучки, или об увольнении вовсе из общества, дает волостному старшине надлежащее удостоверение в том, что к увольнению означенных крестьян препятствия нет; 11) заведывает, в порядке, установленном обществом, мирским хозяйством и мирскими суммами; надзирает за целостью запасного общественного хлеба и за правильным распоряжением оным; 12) охраняет от растраты те имущества неисправных плательщиков, коими обеспечивается взыскание недоимки.

15. Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости [Волостное самоуправление]

Глава III. О Волостном управлении

69.Волостное управление составляют: 1) волостной сход; 2) волостной старшина, с волостным правлением, и 3) волостной крестьянский суд.

Отдел I. О волостных сходах

71.Волостной сход составляетея из сельских и волостных должностных лиц, замещаемых по выбору и исчисленных в ст. 112, и из крестьян, избираемых от каждого селения или поселка, к волости принадлежащего, по одному от каждых десяти дворов, как пользующихся землею за повинности, так и приобретших участки в собственность.

72.От поселка, выселка, хутора, починка, застенка, односелья и проч., где менее десяти дворов, предоставляется посылать на волостной сход по одному выборному.

73.По делам рекрутской повинности допускаются к участию всходах крестьяне, подлежащие сей повинности, их родители или воспитатели.

74.Там, где волость состоит из одного сельского общества, волостной сход заменяется сельским. В сем случае, к предметам ведомства сельского схода, исчисленным в ст. 51, присоединяются и все вообще предметы Ведомства волостных сходов, указанные в ст. 78 сего Положения.

75.Из крестьян, участвующих в волостном сходе, избираются очередные судьи, на основании ст. 93 сего Положения.

76.Для собрания волостных сходов, в тех волостях, которые состоят из нескольких сельских обществ, назначаются мировым посредником, по представлению волостного старшины, особые сроки. Если бы представилась надобность собрать сход не в назначенный для сего срок, то такое собрание схода делается с ведома и согласия мирового посредника.

77.Первое место на волостных сходах и охранение на них должного порядка принадлежат волостному старшине. Но когда учитывается старшина или приносится на него жалоба, то на волостном сходе первое место предоставляется одному из сельских старост (или одному из помощников старшины, буде волость состоит из одного сельского общества), по взаимному между ними соглашению, а в случае несогласия – старшему из них по летам.

78.Ведению волостного схода подлежат: 1) выборы волостных должностных лиц и судей волостного суда; 2) постановление о всех вообще предметах, относящихся до хозяйственных и общественных дел целой волости; 3) меры общественного призрения; учреждение волостных училищ; распоряжения по волостным запасным магазинам, где они есть; 4) принесение, куда следует, жалоб

ипросьб, по делам волости, чрез особых выборных; 5) назначение и раскладка мирских сборов и повинностей, относящихся до целой волости; 6) поверка действий и учет должностных лиц, волостью избираемых; 7) поверка рекрутских списков и раскладка рекрутской повинности, по правилам, изложенным в ст. 192 - 207;

8) дача доверенностей на хождение по делам волости.

79.Решения волостного схода признаются действительными, когда на сходе были: волостной старшина, или заступающий его место, и не менее двух третей крестьян, имеющих голос на сходе. Все дела на волостном сходе решатся по общему согласию или по большинству голосов, кои считаются по правилам, изложенным в ст. 53 – 56. Законными приговоры схода признаются только тогда, когда они, при исполнении вышеозначенного условия, относятся исключительно до предметов ведомства волостного схода. Приговоры записываются в книгу по делам особой важности и тогда, когда приговор должен действовать на долгое время, а также в том случае, когда сего потребует сход.

443

Отдел II. О волостном старшине

[…]81. Волостной старшина ответствует за сохранение общего порядка, спокойствия и благочиния в волости. В этом отношении ему вполне подчиняются сельские старосты.

[…]83. По делам полицейским, волостной старшина в пределах ведомства волостного управления обязан: 1) объявлять, по предписаниям земской полиции, законы и распоряжения правительства, и наблюдать за нераспространением между крестьянами подложных указов и вредных для общественного спокойствия слухов, 2) охранять благочиние в общественных местах и безопасность лиц и имуществ от преступных действий, а также принимать первоначальные меры для восстановления нарушенной тишины, порядка и безопасности впредь до распоряжения земской полиции; 3) задерживать бродяг, беглых и военных дезертиров, и представлять их полицейскому начальству; 4) доносить земской полиции о самовольно отлучившихся из волости и о преступлениях и беспорядках, случившихся в волости. 5) наблюдать за точным исполнением установленных настоящим Положением правил о прописке, увольнении и перечислении крестьян из одного общества в другое, и доносить о сем земской полиции, для уведомления уездного казначейства и казенной палаты; 6) распоряжаться в чрезвычайных случаях, как, например: при пожарах, наводнениях, повальных болезнях падеже скота и других общественных бедствиях, и немедленно доносить полицейскому начальству о чрезвычайных происшествиях в волости; 7) предупреждать и пресекать преступления и проступки; принимать полицейские меры, для открытия в задержания виновных, и представлять их на дальнейшее распоряжение подлежащего начальства; 8) наблюдать за исполнением приговоров мировых учреждений и волостного суда.

84. Волостной старшина по делам общественным, обязан в пределах ведомства волостного управления: 1) созывать и распускать волостной сход, и охранять должный на оном порядок; 2) предлагать на рассмотрение схода все дела, касающиеся нужд и польз волостного общества; 3) приводить в исполнение приговоры волостного схода, постановленные на основании законов и правил, настоящим Положением установленных; 4) наблюдать за исправным содержанием в волости – дорог, мостов, гатей, перевозов и проч.; 5) наблюдать, как за сельскими старостами, так и за другими должностными лицами, чтобы каждый из них исполнял в точности свои обязанности; 6) наблюдать за исправным отправлением обществами всякого рода казенных и земских повинностей, как денежных, так и натуральных, а равно и рекрутской; 7) заведовать волостными мирскими суммами и волостными мирскими имуществами, ответствуй за целость оных и правильное их употребление; 8) крестьянам и дворовым людям, приписанным к волости, выдавать, по истребовании надлежащих удостоверений и с соблюдением установленного порядка, свидетельства, как для получения теми крестьянами и дворовыми паспортов и билетов на отлучки, так и для перехода их в другие общества и сословия; 9) надзирать за порядком в училищах, больницах, богадельнях и всякого рода общественных заведениях, если они учреждены .волостным обществом на свой собственный счет; 10) вести списки дворовым людям, приписанным к волости, и получать с них установленный сбор, для внесения куда следует.

Отдел III. О волостном правлении

87. Волостное правление составляется из старшины, всех сельских старост или помощников старшины, и из сборщиков податей, там, где есть особые сборщики.

88. Волостное правление собирается, по возможности и удобству, в воскресные дни, а в случае предписания начальства, или дел, не терпящих отлагательства, и в другие дни.

89. Решению правления, единогласному или по большинству голосов наличных членов, подлежат только следующие дела: 1) производство, из волостных сумм, всякого рода денежных расходов, утвержденных уже волостным сходом; 2) продажа частного крестьянского имущества, по взысканиям казны, помещика, или частного лица, кроме тех случаев, которые по закону возлагаются на общую полицию и 3) определение и увольнение волостных должностных лиц, служащих по найму. Старшина, по всем другим делам его ведомства, только советуется с правлением, но распоряжается по своему усмотрению, под личною своею ответственностью.

16.Общее положение о крестьянах, вышедших из

крепостной зависимости

[Волостной суд]

Отдел IV. О волостном суде

I. Состав суда и время собраний.

93. Для составления волостного суда избирается ежегодно волостным сходом (или сельским, если волость состоит из одного сельского общества) от четырех до двенадцати очередных судей. Определение числа сих выборных и установление между ними очереди предоставляется сходу на следующих основаниях: 1) присутствие суда должно состоять не менее, как из трех судей; 2) судьи

444

могут быть избраны, или для бессменного, в течение целого года, отправления своей должности, или для отправления оной по очереди, заранее определенной сходом; 3) в последнем случае, из избранных в числе от 4-х до 12-ти судей, должны выбывать, в назначенные сроки (как например: через два, четыре, или шесть месяцев), не более половины, и затем выбывшие замещаются другими избранными судьями, по очереди.

94. Волостной суд собирается чрез каждые две недели, по возможности и удобству, по воскресеньям; в случае же нужды созывается волостным старшиною в другие дни и чаще.

17. Свешников М.И. Русское государственное право. Пособие к лекциям. Выпуск второй.

Глава III. Земское и городское самоуправление.

§1. Понятие самоуправления в русской политической науке

§2. Понятие самоуправления в нашем российском законодательстве до 1890 года [Земское и городское самоуправление

и законодательство Российской Империи]

Земское самоуправление до Петра имело значение поставки местным населением

людей на целый ряд государевых дел. В этом смысле эта система разрешает удачнее всех следующих за ней систем вопрос о компетенции самоуправления; она удачно разрешала вопрос и организации, ибо это были излюбленные люди всего округа; недостаток был лишь в самых условиях политической жизни, именно в тех условиях, которые определяли произвольное отношение власти к интересам местности и целого общества.

Эти чисто исторически выработанные начала организации совершенно забываются в последующие царствования. На место их выступают вплоть до царствования Александра Николаевича чисто заимствованные из-за границы начала; многие из этих начал очень хорошо принялись на своей родине, они были очень велики по идее, в них лежащей, но не могли приурочиться к условиям России. Приказно-коллегиальная система Петра хотела разделить всю Россию на известные тягловые единицы, смотря по различию тягла и эти тягла соединить нитями прямо с центром. Таким образом, получается весьма странное противоречие мер, идущих от правительства. С одной стороны, в 1708 и 1719 годах издается учреждение о губерниях с царскими наместниками, воеводами и т. п.; издается положение о городских магистратах, которые признаются главою и начальством всего города; далее, землевладельцы в 1718 году избирают, так сказать, начальника уезда, в лице земского комиссара; они же избирают ландратов, которые получают в свое заведывание части уездов, называемые долями.

[…] Это противоречие двух течений, так сказать, территориального и центрального, совершенно ясно проходит через всю нить реформ, как Петра, так и его преемников до царствования Екатерины. Императрица Екатерина очень широко задумала переформировать Россию, создав предварительно в ней сословия. Жалованная грамота 21 апреля 1785 г. была дана двум еще неокрепшим, и даже можно сказать несуществующим сословиям, именно городскому и дворянскому; поэтому города и дворянство могут вести, как сословия, свою генеалогию лишь с 1785 г. Правда, эта дата отодвигается на несколько лет ранее, ибо можно видеть зародыш жалованной грамоты в тех мерах, которые были предприняты правительством для производства выборов в депутаты комиссии для составления Уложения.

В 1767 году городам предоставлено было собраться под председательством выборного городского головы, а дворяне должны были посылать депутатов поуездно, и для этого должны были выбрать сначала своего предводителя, а затем, под его председательством, избрать депутата. Первое сословие – дворянство – таким образом было формально признано существующим. В существовании второго сословия, духовенства, нельзя было сомневаться, и в то же самое время нельзя было сомневаться в том, что оно далеко не будет играть в той роли, которую оно играло на западе, хотя

445

ряд мер, предпринятых против духовенства, показывал возможность подобных опасений.

[…] В 1785 г. мы видим уже, что дворянству дается не только право быть сословием, но ему даются важные привилегии в области государственного управления. Оно одно призвано править всем уездом. Все уездные власти избираются самим дворянством; города также получают широко задуманную организацию, которая, к сожалению, слишком переросла те скромные условия, в которых находились тогдашние города России. Все городское общество делится на шесть разрядов, из которых многие возбуждали удивление среди как населения, так и администраторов. К таковым относился, например, разряд именитых граждан, который состоял из нескольких категорий лиц, одно перечисление которых могло привести в недоумение смиренных горожан России. Именитые граждане были: банкиры, имеющие оборот Свыше стоты, которые сумели продолжать политику закрепощения всех сословий в пользу государства.

Таким образом, мы снова видим воскрешение политики Петра лишь в этих худших проявлениях. То, что шло весьма неопределенно при Александре I, то уже ясно было выставлено, как основание всей политической программы, в царствование Николая I, именно принцип закрепощения всех сословий с одной стороны и развития административной централизации с другой. Благодаря таким началам, местность юридически пользуется самоуправлением: избираются и исправники, и заседатели, и целый ряд чиновников в местные учреждения, и городские головы в городах, и старшины в селениях государственных крестьян, но это избрание имеет характер не права, а повинности. Император Николай Павлович в манифесте 6-го декабря 1831 г. об устройстве порядка на дворянских выборах совершенно ясно определил сущность предоставленного дворянам избирательного права. «Священное право дворян, говорил манифест, есть право выборов, коим оно постановляет чиновников на государственную службу». В этом совершенно ясно был определен весь характер дореформенного самоуправления и от этого характера зависит весь не успех этого самоуправления. Между допетровским и николаевским самоуправлением лежит громадная разница: в первом излюбленные люди призывались к известному государеву делу, но они по букве закона действовали самостоятельно; здесь же известное сословие поставляло чиновника, который входил в общую сеть бюрократической машины, характер его происхождения совершенно забывался, а все подчинялось тому произволу, которым характеризуется система строго административной централизации, при отсутствии известных культурных условий и строгой ответственности органов администрации.

[§ 3. Действующее законодательство]

По Положению о Земских Учреждениях 12 июня 1890 года все подведомственные земству дела можно разделить на две категории. К первой категории относятся дела, которыми земство, по выражению закона, заведует, т. е. которыми оно управляет с полной самостоятельностью, не разделяя власть с правительственными органами. Эти дела в свою очередь можно разделить на три группы: 1) дела по исполнению различных повинностей перед государством, т. е. дела, предоставленные земству ради облегчения местного населения и ради удобства самого правительства; сюда относятся: удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений (п. 12 ст. 2); 2) дела по заведыванию земским имуществом и назначение, раскладка и употребление доходов и сборов, принадлежащих земству: а) заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностями, денежными и натуральными; б) заведывание капиталами и другими имуществами земства (н. 1 и 2, ст. 2); 3) дела местного управления (администрация в собственном смысле), предполагающие одни хозяйственные операции: а) заведывание делами по обеспечению народного продовольствия; б)

446

содержание в исправности состоящих в ведении земств дорог, дорожных сооружений

ибечевников; в) заведывание земскими лечебными и благотворительными заведениями; г) заведывание взаимным земским страхованием имуществ. Ко второй категории дел, принадлежащих земству, нужно отнести те, которые лишь в известной ограниченной степени принадлежат земству; и по которым деятельность земских учреждений совмещается с деятельностью правительственных органов.

Сюда относятся: а) попечение о призрении больных и умалишенных, а также сирых и увечных; б) участие в мероприятиях по охранению народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи населению и взыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении; в) заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устройстве селений; г) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми на счет земства школами

идругими учебными заведениями; д) воспособление зависящими от земства средствами местному земледелию, торговле и промышленности, заботы об охранении полей и лугов от порчи и истреблении вредными насекомыми и животными.

Земские учреждения имеют право приобретать и отчуждать имущества, заключать договоры, учинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам земства с соблюдением правил установленных для казенных управлений. Статьею 4-ю закона 1890 г. земские учреждения вводятся в число правительственных установлений в том отношении, что к их имущественным делам и процессам применяются правила, установленные для казенных управлений. Губернские земские собрания имеют право составлять обязательные постановления для местных жителей как целой губернии, так

иотдельных ее местностей. Эти постановления предоставляются губернатору. Если он утвердит их, то они публикуются во всеобщее сведение, если же он не признает возможным утвердить их, то предлагает их на рассмотрение губернского по земским делам присутствия, и постановления считаются отмененными; если присутствие согласится с ним; в ином случае дело восходит на окончательное разрешение министра внутренних дел. Земские собрания имеют право предоставлять правительству через губернатора ходатайства о местных пользах и нуждах .

Земские учреждения распадаются на губернские и уездные. Как те, так и другие состоят, во-первых, из земского собрания – органа совещательного, и во-вторых, из земской управы – органа исполнительного. Эти органы состоят из выборных лиц, избираемых земством, и притом так, что земство уезда избирает членов уездного земского собрания, которое, в свою очередь, избирает не только членов уездной управы, но и гласных губернского земского собрания, избирающих уже из своей среды членов губернской управы. Земство уезда является, таким образом, той первоначальной единицей, из которой рождаются все земские учреждения как уезда, так и губернии.

[…]Основанием для принадлежности к земству является владение недвижимой собственностью. Обладание недвижимым имуществом в известном размере является положительным условием принадлежности, но право избирать гласных обставлено, кроме того, и отрицательными условиями, т. е. такими, наличность которых препятствует участию в выборе гласных.

[…]Непосредственно участвуют в выборах гласных русские подданные, достигшие 25-летнего возраста и владеющие обложенною сборами на земские повинности землею в высшем размере, определенном особо для каждого уезда, или другим недвижимым имуществом (не исключая состоящего на городской черте), оцененном для взимания земского сбора не ниже пятнадцати тысяч рублей.

Высший размер земли, владение которым необходимо для посредственного участия в земских выборах, определен различно в различных уездах. Посредственно, через поверенных принимают участие в земских выборах мужчины, не достигшие 25

447

лет, и женщины, обладающие полным имущественным цензом, причем уполномоченным совершеннолетнего мужчины, недостигшего 25 лет, может быть всякое лицо, снабженное от него на то доверенностью, между тем как уполномоченными малолетнего и несовершеннолетнего – лишь их опекуны и попечители, а уполномоченными женщин – только их отцы, мужья, братья, племянники. Эти последние уполномоченные (несовершеннолетних женщин) могут и не обладать имущественным цензом, между тем как он требуется для посторонних лиц, состоящих уполномоченными несовершеннолетних (ст. 18-21). Посредственно, через выбранных на избирательных съездах представителей, участвуют в земских выборах гласных лица мужского пола, достигшие 25 лет и владеющие в Распоряжения о созыве и открытии собраний делаются земскими управами с разрешения губернатора (ст. 65).

Чрезвычайные губернские земские собрания (как и уездные) назначаются или разрешаются Министром Внутренних Дел (ст. 68). Губернское собрание избирает порядком, о котором мы сейчас скажем, губернскую земскую управу, состоящую из председателя и 2 членов. Число членов управы может быть с разрешения Министра Внутренних Дел увеличено до 6 (ст. 96). Председатели и члены управы считаются состоящими на государственной службе. Даже те члены управы, которые не имеют права поступления на государственную службу, по прослужении трехлетия в должности члена управы могут быть представляемы губернатором к производству в первый класный чин (ст. 124). Председатели и члены управы избираются подлежащими земскими собраниями на 3 года, причем соблюдается следующий порядок: Земские собрания выбирают одного или несколько лиц на каждую должность. Избираемые на должность председателя управы утверждаются в должности Министром Внутренних Дел; избранные в должность членов управы утверждаются губернатором. Если на одну должность избраны несколько лиц, то утверждается один, а остальные считаются кандидатами. Если не получает утверждения ни один из кандидатов, то назначаются новые выборы. Если вновь избранные лица не будут утверждены или выборы не состоятся, то должности замещаются по назначению Министра (ст. 118, 119). На должность председателя и членов управы могут избираться не только гласные, но и лица, имеющие право голоса на земских избирательных съездах. Но в председатели земских управ и в члены губернского по земским делам присутствия могут быть избраны лишь лица, имеющие право на поступления в государственную службу (ст. 116, 117). Если в председатели или члены управы избираются лица, не состоящие в гласных, то назначение их на эти должности обусловливается их поступлением в число гласных (ст.

121).

Земские собрания открываются и закрываются: губернские – губернатором, а уездные – председателем собрания. Делопроизводством заведует секретарь, избираемый собранием из своей среды. Для законного состава заседаний земского собрания требуется присутствие не менее половины числа гласных. Дела решаются простым большинством голосов, а в случае равенства голос председателя дает перевес. Губернатор имеет надзор за правильностью и законностью действий земских учреждений. Осуществляет он этот надзор при содействии губернского по земским делам присутствия, состоящего под его председательством из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена от губернского земского собрания.

Губернатор имеет прежде всего ближайший надзор за деятельностью земской управы. Он производит ревизию в ней, и если усмотрит неправильные действия, то по истребовании объяснений предлагает ей о восстановлении нарушенного порядка. Управа, однако, если встретит затруднения к исполнению такого предложения, представляет об этом губернатору, который передает дело на разрешение губернского по земским делам присутствия. Решение присутствия по этим делам подле-

448

жит обжалованию в Сенат со стороны земских собраний (ст. 103, 89). Рассматривая постановления земских собраний в их отношении к правительственной власти, можно разделить их на 3 группы: 1) постановления, подлежащие утверждению Министра Внутренних Дел; 2) постановления, подлежащие утверждению губернатора; 3) постановления, утверждению правительственной власти не подлежащие. В отличие от земских собраний городские думы не суть периодически в определенные сроки созываемые собрания, Думы заседают постоянно, их заседания назначаются по мере надобности. Очередные заседания думы должны происходить не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц, причем расписание очередных заседаний составляется сразу на весь год, в декабре […].

[…]Городская управа составляется под председательством городского головы и из двух членов; но число членов управ может быть увеличиваемо по постановлению думы в более значительных городах до трех, в городах с населением свыше 100000 – до четырех, а в столицах – и до шести.

Увеличение числа членов управы свыше этой нормы допускается только с разрешения Министра Внутренних Дел (ст. 90). В столицах, в Одессе и в Риге в состав управы входит еще товарищ городского головы (ст. 91), а в других городах дума избирает одного из членов управы заступающих место головы (ст. 93).Все члены управы избираются думою (ст. 115) как из гласных, так и вообще из лиц, имеющих право голоса на выборах (ст. 116); только столичные головы назначаются Высочайшею властью по представлению Министра Внутренних Дел, причем думе предоставляется избирать двух кандидатов из числа гласных (стр. 114). Товарищи городских голов и головы губернских, областных и городов, образующих градоначальства, утверждаются Министром, головы других городов – Губернатором (ст. 118). Последствия неутвержденные те же, что и по земскому положению (ст. 119). Городской голова и члены управы считаются состоящими на государственной службе, но в отличие от членов земских управ те из них, которые не имеют права поступать на государственную службу, в чины не производятся (ст. 121).

Городские управы пользуются в отношении к думе большею самостоятельностью, чем земские управы в отношении к земскому собранию. Это обусловливается двумя особенностями в организации городских управ: во-первых, тем, что городской голова председательствует одинаково и в управе, и в думе; во-вторых, тем, что члены управы хотя и избираются также, как и гласные, на четыре года, но выбывают не сразу, а по очереди; через каждые два года выбывает половина членов (ст. 124). Поэтому по избранию новой думы половина членов управы является избранными прежним составом думы. Для ближайшего заведывания отдельными отраслями хозяйства управления могут быть назначаемы думою особые лица и исполнительные комиссии, действующие в подчинении управе (ст. 103).

[…]Укажем теперь на последний самый существенный вопрос - вопрос надзора за городским самоуправлением. Все постановления дум, как и земских собраний, представляются губернатору (ст. 76), который может в двухнедельный срок остановит исполнение, если найдет их незаконными или нецелесообразными (ст. 83). Вопросы о незаконности думских постановлений разрешаются тем же порядком, как и по земскому управлению - губернским присутствием и сенатом. При этом надо заметить, что местный коллегиальный орган надзора за самоуправлением был установлен первоначально в 1870 г. только для городского самоуправления; для земских учреждений лишь

в1890 г. установлены и губернские по земским делам присутствия. Теперь местным органом надзора как за земским, так и за городским самоуправлением служит губернское по земским и городским делам присутствие. При обсуждении в присутствии дел городского общественного управления в состав присутствия, взамен члена по выбору губернского земского собрания, входит член по выбору думы губернского города, избираемый из числа ее гласных (ст. 12). В Москве, в случае особенной важности, в при-

449

сутствии по городским делам может председательствовать генерал-губернатор; в таком случае губернатор присутствует на правах члена вместо вице-губернатора; в случаях рассмотрения дел до благоустройства города Москвы относящихся в означенном присутствии заседает на правах члена Московский обер-полицеймейстер. В городах же Петербурге, Одессе, Кронштадте, Николаеве, Керчи и Севастополе, а также в губерниях и областях, где не введены земские учреждения, организуются особые по городским делам присутствия. Вопросы о целесообразности думских постановлений разрешаются тем же порядком, как и для земских, только в том случае, если дело идет о возвышении городского обложения против определенного думою размера. В других случаях установленный для отмены нецелесообразных постановлении земских собраний порядок применяется только для столиц губернских и областных городов, составляющих градоначальство, и для тех уездных городов, которые внесены в особое расписание, составляемое министром внутренних дел и утверждаемое Высочайшею властью по положениям Комитета Министров. Для всех других городских поселений эти вопросы разрешаются собственною властью министра внутренних дел (ст. 88) […].

Некоторые постановления дум требуют утверждения, одни – губернатора, другие – министра внутренних дел. И в этом отношении не все города постановлены в одинаковые условия, а проводятся различие между столицами, губернскими, областными и градоначальственными и остальными городами так, что круг дел, постановления по которым требуют министерского утверждения, шире для губернских городов, чем для остальных и еще шире - для столиц (ст. 78 и 79).

Определение отношения городского общественного управления к правительственной власти дополняется еще специальным постановлением, какого нет в земском положении, и которое сохранено в действующем городовом положении по настоянию государственного совета. В ст. 10 постановляется именно, что в «случае наложения на город неустановленных законом податей, тягостей или служб, а равно других относящихся до города неправильных распоряжений правительственных, земских и сословных установлений, городское общественное управление может обращаться к губернатору для принятия зависящих от него мер к восстановлению законного порядка; если же ходатайство сим путем не может быть удовлетворено, а равно в случае неправильных действий со стороны губернатора или высших административных властей, городскому управлению предоставляется приносить жалобы на Дворянские Учреждения.

[Дворянские собрания]

Жалованная грамота 21 апреля 1785 года на права вольности и преимущества благодарного Российского дворянства помимо личных прав и преимуществ, дала дворянам самоуправление, как в смысле управления делами своего сословия, так и в смысле участия в местной администрации и суде. «Дворянские губернские сословия составляют Собрания не только для Совещаний о своих нуждах и пользах, но и для назначения из среды своей достойнейших чиновников в разные должности по частям судебной и Правительственной. Дворянским обществам, для совещания по общественным их делам, дозволяется составлять Собрания». Таковые слова закона (грамота 1785 г. ст. 37). Императрица Екатерина II не пожелала создать корпорацию из всего дворянства Империи. В 1785 г. ее мечты о сословном общеимперском представительстве уже исчезли. Дворянство должно было быть сословием, принимающим участие в местном, а не в центральном управлении. Поэтому «дворяне каждой губернии составляют отдельно дворянское общество». Дворянскому обществу каждой губернии выдается жалованная грамота за подписанием Императорского Величества и с приложением государственной печати. В грамотах выдаваемых дворянству каждой губернии, прописываются от слова до слова общественные и личные дворянские преимущества.

Дворянские собрания бывают губернские и уездные. Настоящие собрания, на ко-

450

торых происходят совещания по общественным делам дворянства, суть губернские дворянские собрания, уездные же собрания вообще только подготавливают дела к губернским. Затем те и другие делятся на обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные губернские собрания бывают через каждые три года в определенное время с разрешением и по распоряжению губернатора. Чрезвычайные губернские собрания составляются по созыву губернского предводителя дворянства с разрешения губернатора (ст. 80-88). Дворянские Собрания составляются из всех совершеннолетних (т. е. достигших 21 года) потомственных дворян той или другой губернии или уезда. Не все члены этого собрания пользуются в них одинаковыми правами. По степени участия в делах дворянских собраний члены разделяются на три разряда: 1) на членов, имеющих право лишь присутствовать в собраниях, не принимая участия в совещании и решениях; на таких, которые имеют право участвовать в совещаниях и решениях собрания, за исключением выборов, и на таких, которые имеют право участвовать во всех совещаниях и решениях собрания, не исключая и выборов. К первому разряду принадлежат потомственные дворяне, не владеющие никаким недвижимым имуществом, не имеющие никакого чина, не служившие по выборам (ст. 99). Право участвовать в делах или иметь голос в постановлениях Собрания принадлежит всем потомственным дворянам, когда дворянин соединяет в себе следующие условия: когда он честного и неукоризненного поведения и не находится в явном пороке или подозрении. Когда он внесен в родословную книгу той губернии, в Собраниях коей желает участвовать, и владеет в оной недвижимых имуществом. Когда он имеет не менее двадцати одного года. В удостоверение совершеннолетия принимаются выписки из метрических книг, или послужные списки того лица и его родителя, или же наконец свидетельство, подписанное несколькими дворянами той же губернии. Когда он имеет чин, по крайней мере, четырнадцатого класса или Российский орден, или когда он имеет аттестат об окончании курса наук в высшем или среднем учебном заведении, или когда он прослужил три года по выборам дворянства или в должностях: Мирового Посредника, Непременного Члена Губернского или Уездного по крестьянским делам Присутствия, Участкового или Почетного Мирового Судьи, Председателя или Члена Земской Управы, а также Городского Головы или Члена Городской Управы. Когда представлен им аттестат или указ об увольнении от последнего места его служения, или же в случаях означенных в статье 209, отпуск или вид.

Участвуют в постановлениях дворянства только собственники, у которых и личность их и собственность совершенно чиста, поэтому дворяне-арендаторы казенных и частных имений не могут участвовать в выборах или в прочих постановлениях дворянства. Далее, дворяне, коих все имение взято в опеку за долги и казенные взыскания, также не имеют права участия в дворянских Собраниях; наконец, не могут быть в Собраниях дворяне: 1) подвергшиеся суду за преступления и проступки, имеющие последствием лишение или ограничение прав состояния, или же исключение из службы, когда они судебными приговорами не оправданы; 2) отрешенные от должности (в течение трех лет, со времени отрешения); 3) состоящие под следствием или судом по обвинению в приведенных выше преступных действиях, или влекущих за собою только что указанное наказание; 4) подвергшиеся несостоятельности впредь до определения свойства ее; а из лиц, о коих дела сего рода приведены уже к окончанию, все несостоятельные, кроме признанных несчастными, и 5) исключенные из Дворянских Собраний, по приговорам сих Собраний. Ревизия опекунских отчетов возлагается непосредственно на Дворянские Опеки. Жалобы на действия и постановления Дворянских Опек приносятся тому Окружному Суду, в округе которого сии Опеки состоят. Крестьянские учреждения.