Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

401

чае может возникнуть анархия, поскольку исполнительной власти в любой момент может прийти в голову мысль оставить без внимания какой-либо закон как антиконституционный. Если же суды не будут применять закон, считающийся неконституционным, это также будет угрожать правовой безопасности: то, что в одном суде конституционно, в другом таковым не будет. К тому же различные правовые системы и конституционные концепции отводят правосудию различную роль. Классическая французская концепция гласит, что судья существует для того, чтобы применять закон, а не для того, чтобы пересматривать его. Англосаксонская концепция общего права, несомненно, отличается большей гибкостью, поскольку здесь от судьи, согласно средневековой традиции, ожидалось применение «конституции». В случае необходимости он мог отказаться применять закон, т.е. суверенную волю, ссылаясь на конституцию.

По традиции оценка конституционности законов определялась взглядами на роль судей. На Американском континенте уже в колониальные времена существовала традиция, согласно которой судьи непосредственно применяли конституции отдельных колоний и английскую конституционную традицию против местного законодательства. В этом смысле они следовали концепции общего права времен, предшествующих английской революции (1688).

[…] Тем не менее пришлось ждать 25-летия Конституции Соединенных Штатов, прежде чем Верховный суд объявил федеральный закон антиконституционным. Судебный процесс, в ходе которого разбиралось это дело, во всех его драматических подробностях представляет собой конституционное судопроизводство вообще и содержит в себе все последующие раздоры между конституцией, с одной стороны, и защитой республиканской демократии – с другой, а также сравнительно гармоничное урегулирование отношений между ними, в частности.

[Конституционализм и защита прав меньшинства конституционными высшими судами]

Есть, однако, и такая точка зрения, которая считает конституционное судопроизводство и связанное с ним усовершенствование конституции легитимной политической деятельностью, а суд – в политическом отношении демократически легитимированной частью демократического процесса принятия решений (правотворчества). По мнению проф. Эли, это является квинтэссенцией американского конституционного устройства. Он считает, что большинство является проводником конституционализма в законодательном органе, так как большинство никогда не станет подвергать опасности свои собственные права, как и не станет относиться к тем, кто не принадлежит к большинству, существенно иначе, чем к самому себе. В своих решениях большинство выражает и интересы меньшинства и не допускает дискриминации в правоприменении на индивидуальном уровне. Задача судей состоит в контроле над этим демократически обоснованным процессом и, добавим, процессом, который выражает также собственно интересы большинства. Судьи следят за тем, чтобы народные избранники действительно представляли своих избирателей. Демократическая концепция Эли обретает значение тогда, когда законодательное представительство охватывает все общество, а не только большинство. «Суд не диктует результаты по существу, он вмешивается лишь тогда, когда «рынок», в нашем случае политический рынок, систематически дает сбои».

Однако в перспективе этот контроль может стать приемлемым для других, демократически более легитимных, ветвей власти только при условии самоограничения конституционного суда. В демократии местом решения общественных проблем является избирательная кабина, а не зал судебных заседаний. Несмотря на все противоположные утверждения, Верховный суд Соединенных Штатов в период расцвета своей социальной активности (с 1937 по 1967 г.) отменил всего-навсего 12 законов Конгресса (По сравнению с этим венгерские данные в целом ужасающие). Если суд действительно защищает интересы меньшинства, эта защита целесообразна лишь в том слу-

402

чае, когда меньшинство не имеет никаких иных шансов или способов отразить свою точку зрения в законодательстве большинства.

При рассмотрении американской модели возникает вопрос: были бы разделенные законодательная и исполнительная власти столь дееспособными, если бы наряду с этим не существовало правосудие, получившее большую власть благодаря поправкам к Конституции? Законодательная власть в силу разделения властей не может осуществлять серьезный контроль над исполнительной властью: для того чтобы сделать исполнительную власть действительно подконтрольной, пришлось увеличить власть правосудия. В Европе в деле защиты конституции конституционное судопроизводство должно было выделиться в самостоятельную отрасль именно из-за «сговора» ветвей власти, их более взаимозависимых отношений в отличие от американских.

Континентальное конституционное судопроизводство энергично действует в направлении расширения основных прав человека. С учетом того, что большинство дел в Италии, Германии и Испании вырастает из конкретных правовых споров и что конституционное судопроизводство представляет собой своего рода кассационное судопроизводство в области конституционного права, оно в значительной своей части касается не законодательства, а обычного судопроизводства, и практически (в первую очередь посредством защиты основных прав) распространяет конституционализм за пределы общего права, в область уголовного права, государственного управления и частного права.

Без творческой деятельности конституционное судопроизводство не могло бы осуществлять функцию защиты меньшинства, что представляет собой такую же часть конституционализма, как и политика, направленная против исключительных прав. Эта защита меньшинства означает защиту парламентского меньшинства и защиту представленных им общественных групп (когда суд по предложению меньшинства рассматривает принятый закон). Она означает также защиту социальных групп меньшинств от воли большинства. Конституционный суд является носителем своего рода новой культуры конституционализма, такой культуры, которую не отражают конституции с их демократическими предписаниями относительно господства большинства. Или если следовать ходу мыслей проф. Эли, защита меньшинства от имени конституции осуществляется тогда, когда большинство неправильно понимает свой конституционный законодательный мандат, оставляет без внимания интересы меньшинства и распространяющиеся на всех универсальные права.

403

РАЗДЕЛ II. ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ НА МЕСТАХ

ГЛАВА 12. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ

12.1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА МЕСТАХ (ГУБЕРНСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ)

1. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Том девя-

тый.Часть третья. Органы местного управления.

Введение. Общее значение местных установлений. Глава первая. Централизация, децентрализаия и самоуправление

[Необходимость децентрализации государства и местное управление и самоуправление]

[…] Под именем местности разумеется подчиненная часть государственной территории, в границах которой определенный круг административных и судебных задач осуществляется совокупностью местных установлений под надзором центральной власти […]. Подчиненное отношение местности к государству основывается ближайшим образом на разграничении политических задач государства от его административных целей. Даже в государствах федеративных некоторые общие задачи представлены непосредственно заведыванию центральной власти. Конституция таких государств подробно исчисляет права и обязанности центрального правительства, но затем все другие права, неисчисленные федеральною конституцией, остаются за отдельными правительствами, сокращающими свою автономию. Устройство федеративного государства предполагает разделение если не суверенитета, то его атрибутов, некоторого распределения верховных прав между общенациональными и отдельными правительствами; но и при таком распределении прав центральное правительство имеет некоторое первенство над правительствами местными. Законы, издаваемые в пределах его компетенции, имеют преимущество перед законами местными и обязательны для всей массы населения. Подчиненное положение местности в государствах централизованных вытекает из самой природы их устройства. Первая черта этого устройства – единство субъекта верховной власти и единство в осуществлении принадлежащих ей прав; в этих государствах мы имеем дело с политической централизацией […].

Политическая централизация, необходимая, при известных условиях, как средство обеспечения государственного единства страны, должна ли иметь своим последствием централизацию административную; должна ли центральная власть кроме задач, в осуществлении которых она является представительницей целой нации, взять на себя непосредственное заведывание всеми предметами внутреннего управления, без различия их свойств и степени важности? Другими словами, политическая централизация, необходимая для огромного большинства государств в виде обеспечения их национального единства, влечет ли за собой централизацию административную?[…]

В истории европейских государств можно указать на моменты, когда централизация административная была великим и, может быть, необходимым подспорьем централизации политической […]. Но когда государственное единство отдельных стран Европы окрепло, когда система бюрократического государства сыграла свою роль, – требования личной и общественной свободы выступили на свет, и вопрос был поставлен на другую почву. Реакция против административной централизации пробудилась именно в стране, где последняя была доведена до крайних пределов, т.е. во Франции. В ней децентрализация самоуправления сделалась лозунгом нашего времени. Система, противоположная централизации, защищается лучшими представителями политических наук в Германии и во Франции (Штейн, Гнейст, Реньо, Одилон Барро, Леруа-

404

Болье, Лабулэ и т.д.). Она проводится и в законодательных собраниях, как это доказывают примеры Франции (закон о департаментских советах 1871 г.) и Пруссии (закон об уездном устройстве 1872 г, закон о провинциальном устройстве 1875 г.).

[…] Под именем децентрализации вообще разумеется перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей. Так, если известный род дела, ведавшийся прежде в центральном установлении, в департаменте какого-либо министерства, передается местной власти, мы можем назвать эту передачу актом децентрализации. Подобное перемещение вызывается различными практическими потребностями. Во-первых, каждое государство значительных территориальных размеров рано или поздно приходит к тому убеждению, что успех его административной деятельности зависит от возможно большей самостоятельности и самодеятельности его местных органов, и что, как говорил Наполеон III, «направлять можно издали, а хорошо управлять можно только вблизи».

Ни одна из отраслей внутренней администрации не будет идти успешно, если она не будет иметь на месте органов, действующих с а м о с т о я т е л ь н о и под своею о т в е т с т в е н н о с т ь ю. Необходимость с а м о с т о я т е л ь н о с т и обусловливается разнообразием местных условий, к которым каждая администрация должна применяться ради лучшего осуществлении я общих целей государственного управления, указанных законом жизни. Закон может указать, какими правами местная администрация пользуется для охранения общественной безопасности, народного здравия, взыскания податей и какие меры могут быть определены для достижения этих различных целей, но выбор этих мер до такой степени зависит от совокупности местных условий, даже от обстановки каждого данного случая, что этот выбор должен быть предоставлен усмотрению местной власти. Только при такой свободе действий местная власть может нести на себе о т в е т с т в е н н о с т ь за состояние вверенной ей части. О т в е т с т в е н н о с т ь органа пассивного, обреченного на простое исполнение чужих предписаний, вряд ли приведет к благоприятному результату и не будет иметь твердого юридического основания. Далее, самостоятельная и действующая под свою ответственность местная власть всегда будет иметь большеинициативы , духа изобретения, так сказать, в деле управления и улучшения вверенной ей части. Сознание, что закон видит в ней хозяина в своей части, дает ей свободу действий, ставит ее в условия юридической и нравственной ответственности, – все это побудит ее искать способы к лучшему обеспечению интересов государства и местного населения.

Во-вторых, необходимость децентрализации вызывается нуждами местного населения: если незначительные поправки дороги, открытие сельской школы, открытие больниц, исправление общественных зданий и т.д. будут поставлены в зависимость от разрешения отдаленного центрального установления, местность лишится всех средств к справедливому удовлетворению самых законных и безотлагательных своих нужд.

Сколько гражданских прав останется без защиты, если истцы принуждены будут искать правосудия в далеких судебных местах? Сколько уголовных преступлений останется без преследования и наказания, благодаря отсутствию судебного персонала на местах? Местность останется без путей сообщения, без больниц, без школ, без средств бороться с различными бедствиями – пожарами, голодом и заразительными болезнями, если на местах не будет власти, располагающей всеми средствами их удовлетворять.

Эти соображения могут считаться общепризнанными, и настаивать на них нет нужды, но таким перемещением правительственных функций не разрешается вопрос о самоуправлении и об отношении государства к местности. Децентрализация, в смысле перемещения разных функций из рук центральных органов правительства в руки местных органов того же правительства, не исключает административной опеки над местными обществами. Этого мало: децентрализация, представляя действительные практические выгоды, если правительственные функции будут вверены в руки лиц,

405

совершенно способных к их осуществлению, представит действительные невыгоды при неудовлетворенности административного персонала. Децентрализация предполагает усиление местной власти, большую свободу ее действий, и эта усиленная власть, и большая ее свобода не всегда отражаются благоприятно на интересах местного населения […].

Оставляя в стороне выгоды и невыгоды такой децентрализации, мы укажем на одну черту, установляющую полное ее сходство с централизацией. И при той и при другой системе заведывание предметами управления вверяется лицам, принадлежащим к классу с л у ж а щ и х чиновников, по служебному своему положению поставленных в зависимость от власти, их назначающей и руководящей ими своими распоряжениями и приказами. Этой существенной чертой обозначенные системы отличаются от с а м о у п р а в л е н и я , т.е. системы, при которой отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых, т.е. без установления их связи со служебным персоналом и без подчинения их обыкновенным условиям государственной службы […].

2. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств

[Отличие государственного устройства от государственного управления в понимании Л. Штейна]

[…]Особенность нашего времени – говорит Штейн, – без сомнения состоит в том, что оно рядом с великими категориями в вопросах государственного устройства (Verfassung) поставило вопросы управления». Общее различие между Verfassung и Verwaltung Штейн полагает в следующем учении о государственном устройстве излагает то, «что есть государство», «учение об управлении развивает то, что этот организм имеет делать». Более кратко отношение и связь Verfassung и Verwaltung выражается в афоризме, что управление есть ставшее действующим устройством dassdieVerfassungdiethatigwerendeVerfassungward […].

[…]Штейн на нескольких страницах дает прекрасный сжатый очерк развития идеи должности. В абсолютном государстве администрация поглощается в понятии слуги, «Diener», в античном государстве администрация есть поручение, Mandat; раз-

витие феодализма приводят к тому, что ausderursprunglichen Gefolgschaftdes Geschlechterkonigthums die Landesherrenundlandesherrliche Verwaltungmacht. Процесс кон-

центрации прав верховной власти выдвигает два новых понятия: понятие Obrigheit, как указывающее на новые функции королевской власти, и понятие Vorrechte, привилегий, как определяющее остатки прежних прав феодалов и сословий. С победою государств а над феодализмом понятие должности делается чисто механическим, это

Staatsdienst и только.

Окончательное образование понятия должности обусловливается признанием самостоятельности управления (Verwaltung).

«Ибо, когда это управление», – говорит Штейн, – «было признано в своей самостоятельной задаче и праве наряду с государственным устройством, то оказалось, что должность, как орган управления, во всяком случае заключает в себе нечто более существенное, чем простую услугу или исключительное исполнение государственной воли, заранее точно определенной в законе».

Благодаря этому, по мнению Штейна, – «из формального понятия прежней государственной службы, которое исчерпывалось понятием должностного повиновения, создало с понятием конституционной должности, сущность которой составляет ее самодеятельность наряду с существующим законом». Из этого и вытекает, «что теперь

406

не может быть государственного устройства и законодательства без самодеятельной должности». Два последствия этого принципа: первое – «что должность управомочена и обязана создавать и распространять живую связь между постоянно ограниченным законодательством и действительностью, бесконечно разнообразною в своей изменчивости». Второе последствие – что «должность, как таковая, за все то, к чем у она в этом смысле стремится и что она делает, ответственна перед законодательной вла-

стью» […].

[…]В истории административных идей и учреждений […] Штейн намечает главнейшие пункты, аналогичные изложенной выше истории идеи должности. Этот очерк служить для определения понятия Ministerialsystem, которую Штейн определяет следующим образом:

«Министерская система формально имеет своим содержанием ничто иное, как безусловное подчинение каждой должности соответственно ее иерархическому положению личной воле министра. […] Для Штейна, так как он имеет в виду только один конституционный тип государства, вопрос о министерстве имеет скорее административное, а не политическое значение. С точки зрения административной, нельзя не согласиться с Штейном, что «Министерская система, вследствие индивидуальной ответственности министра, грозит обратить должность в машину, подчиненную суверенной воле министра».

Эта опасность устраняется ввиду существования третьего элемента понятия Staatsverwaltung, именно понятия Staatsdienst (государственной службы).

«Государственная служба», – говорит Штейн, – «есть обращенная в призвание должностная служба должностного лица». Излагая также историю идеи государственной службы, Штейн ставят несколько основных положений, которые должны быть базисом для построения цельного Statsdienstgesetz, который должен содействовать органической связи всех частей государства. Таковы три элемента: Amt, Systemdes des

Amtwesens и Staatsdienst, как необходимые элементы Staatsverwaltung.

Переходя ко второму организму управления, к самоуправлению, Штейн совершенно справедливо замечает, что о самоуправлении можно говорить только тогда, когда управление (Vегwaltung) отделялось от Yerfassung. В истории развития учреждений, бывших зародышем самоуправления, Штейн отмечает прежде всего эпоху привилегий. Далее, Штейн указывает на значение революционного принципа народного суверенитета, который все управление привел к понятию pouvoirexcutif. Затем, указывается Штейном, как необходимость заставила сохранить и добиваться свободы местных общин и результатом подобного движения было то, что «принцип самоуправления стал юридическим принципом свободного общинного устройства (Rechtsprincip der freien Gemeindeordnung) и всякое самоуправление являлось тождественным управлению, основанному на выборе общинных властей (Gemeindeorgane)». Это, – прибавляет, Штейн – было начало нового представления о существе самоуправления. Все государственное управление распадается вследствие этого на две основные формы, которые отличались друга от друга принципами назначения или выбора своих органов

содной стороны и с другой стороны – зависимостью или независимостью от высших государственных властей. Этот исторический очерк необходим для Штейна, чтобы указать на преимущественное значение общины во всех ее видах и на то также, что одного общинного самоуправления недостаточно, необходимо еще иметь в виду соединение людей для достижения общей цели, именно «Vегein»[…].

[…]Признанием государственного значения за органами самоуправления и различными союзами Штейн открыл для политической науки новые горизонты. Недавний враг – общество вошло в это самое государство, которое должно его сдерживать и в этом, так сказать, обобществлении государства и заключается действительный смысл теории Штейна.

407

Раз, таким образом, наука освятила и признала необходимым постепенное введение свободы самоопределения индивидуума и различных общественных соединений в управление государством, и в политике явился серьезный поворот по отношению к учреждениям местного самоуправления. Из области уступок, вопросы самоуправления перешли в область настоятельных государственных мер. Не ослабление государства явилось лозунгом реформ, стремившихся к свободе в местной администрации, а укрепление начал свободного государства требовало местного самоуправления. Водворение в стране самоуправления, являлось так сказать, проведением конституции на места. Эту идею с особенною силою подчеркивал и защищал другой корифей немецкой науки об управлении Рудольф Гнейст […].

3. Свешников М.И. Русское государственное право.

Пособие к лекциям. Выпуск второй. Часть III.

Местное управление России. Отдел первый. Общий порядок управления. Глава I. Общее управление губернией.

§ 1. Общий характер местного управления

«Империя, в отношении к порядку местного гражданского управления, разделяется на губернии, области и градоначальства». «Каждая из сих частей Империи управляется или по Общему Учреждению, или же по Учреждению Особенному». Этими двумя статьями начинается II том Свода Законов (издание 1892 года), в котором должно быть изложено все касающееся организации местных учреждений России. Система в самом Своде не выдержана. Статья 2 делит все местности на 2 категории: управляемые по общему или особенному учреждению, статья 5 того же Общего Учреждения Губернского вводит еще одно деление. «На основании особых правил (говорит статья 5) управляются: 1) область Войска Донского и 2) земли Астраханского Казачьего Войска». Следовательно, есть еще третья категория местностей: «земли, управляемые по особым правилам». Отношение «Общего и Особенного учреждения» определяется в статье 6 II тома, в которой сказано, что Общее Учреждение Губернское распространяется и на местности, по особенному учреждению, управляемые «во всех случаях, на которые в их местных учреждениях, уставах и законах, или же в особых о них узаконениях не содержится изъятий». По Общему Учреждению управляются 49 губерний Европейской России, по Особенному Учреждению управляются: 1) Царство Польское, 2) Кавказский край, 3) Закаспийская область, 4) Туркестанский край, 5) пять степных областей, 6) Сибирь и 7) племена инородцев. Финляндия совсем не помещена в Свод Законов.

[…] Губернские места и власти суть: Главный Начальник губернии; Губернатор; Губернское Правление; Статистический Комитет; Губернское по земским и городским делам Присутствие или Губернское по городским делам Присутствие; Губернское Присутствие или Губернское по крестьянским делам Присутствие; Губернское по воинской повинности Присутствие; Губернское Податное Присутствие; Губернское по питейным делам Присутствие; Казенная Палата; Губернский Распорядительный Комитет; Управление Государственных Имуществ; Губернское Земское Собрание; Губернская Земская Управа. В некоторых губерниях состоят Губернское по Фабричным делам Присутствие и Лесоохранительные Комитеты.

Уездные места и власти суть: Уездный Исправник; Уездный Съезд или Уездное по крестьянским делам Присутствие; Уездное по воинской повинности Присутствие; Уездное Податное Присутствие; Уездное по питейным делам Присутствие; Казначейство; Уездные врачи; Уездные Комитеты общественного здравия и оспенные; Дворянская Опека; Уездный Распорядительный Комитет; Уездное Земское Собрание; Уездная Земская Управа.

408

Городские власти и места суть: в городах Санкт-Петербурге, Одессе, Севастополе и Керчи: Градоначальник; в городе Москве Обер-Полицеймейстер; в городах с отдельной от уездной полицией Полицеймейстер; Городовые Врачи; Городская Дума; Городская Управа; Городской Староста; Сиротский Суд и другие городские установления и чины.

Там, где введено Положение о Земских Участковых Начальниках, в каждом земском участке состоит Земский Участковый Начальник.

Волостные и сельские власти и места суть: Волостной Сход, Волостной Старшина, Волостное Правление, Сельский Сход, Сельский Староста.

[…] В царствование Императора Петра I впервые явилось само слово губерния. Желая преобразовать существовавшую до тех пор систему областного правления, отличительной чертой которого было сосредоточение в одном лице власти административной, судебной и финансовой, и привести к правильному административному единству разнообразные формы управления, Петр Великий учредил должность губернатора, как блюстителя правительственных интересов и главного правителя местности, окружив его особым выборным учреждением под именем ладтратской комиссии, которая коллегиально со своим председателем решала все дела. Городское сословие получило самостоятельную организацию с выборным учреждением – магистратом; в каждой административной единице были свои судебные инстанции. Общий надзор за ходом внутреннего управления был вверен Правительственному Сенату. Созданный Петром I порядок децентрализации местных губернских учреждений оказался, однако, неудачным в своем применении, так как с одной стороны, явился недостаток людей, способных занять должность губернатора, а с другой – обнаружилась неподготовленность выборных от сословия к принятию участия в сложном управлении губернией. Вследствие сего еще до 1718 г. приступлено было к образованию новых центральных учреждений – коллегий. С образованием коллегий местные учреждения потеряли всякое значение, обратились в исполнительных агентов коллегий и вся административная деятельность, перенесенная только что в губернии, опять сосредоточилась

встолице. Утрата значения местных органов вызвала необходимость заменить губернский надзор ревизиями сенаторов и различными инструкциями, но тем не менее внутренняя сила губернии уже иссякла и единственно потому, что в учрежденных Петром Великим коллегиях сосредоточены были не только функции надзора высших правительственных властей, но и само управление.

Ссамого начала царствования Императрицы Екатерины II было обращено внимание на улучшение администрации; первый шаг к преобразованию губернского управления заключался в освобождении губернаторов от безусловной подчиненности коллегиям: в 1764 г. губернаторы поставлены были под непосредственное ведение Императрицы и Правительствующего Сената. Вслед за тем, по повелению Екатерины Великой, учреждена была Особая Комиссия для сочинения проекта нового уложения, которое послужило основанием к полной реформе губернских учреждений, последовавшей

в1775 и 1780 годах.

Существенные принципы, выработанные Комиссией Уложения заключались, между прочим, в следующем: 1) все государственное управление сосредоточить в одном установлении – в Правительствующем Сенате; 2) коллегии переместить, за исключением некоторых, из столицы в губернии, так, чтобы в каждой губернии дела были разделены в трех установлениях: губернском правлении, губернском суде и казенной палате; 3) устроив по губерниям комиссии, соединить в них все предметы управления так, чтобы каждая губерния представляла одно целое и само собою движущееся установление; 4) суд и полицию в первых инстанциях устроить на выборном начале, а ревизию их предоставить местным коллегиям и палатам; 5) надзор за движением дел в низших местах поручить губернатору, действующему чрез губернское правление; 6) надзор за движением дел в губернских местах и в самом губернском правлении пору-

409

чить особой, вновь учреждаемой власти – генерал-губернатору.

Составленное на этих началах новое учреждение для управления губерний обнародовано было 7 Ноября 1775 г. Губернатор действовал, в силу изданного Императрицей еще в 1764 г. наставления губернаторам, как хозяин и опекун своей губернии. Высшей же властью в губернии или наместничестве был генерал-губернатор, а в столицах – главнокомандующий; в лице которого сосредоточивался главный надзор за всеми частями управления.

Коллегии были закрыты, а вместо них являются в губерниях губернское правление и палаты – казенная и уголовного и гражданского суда. Губернское правление управляло губернию Именем Его Величества и составляло потому как бы местный орган Правительствующего Сената.

Состоя под председательством Государева наместника – генерал-губернатора и губернатора и двух советников. Губернское правление было высшим правительственным местом в губернии, равным оставшимся в столице коллегиям; все дела, касавшиеся благоустройства и благосостояния губернии, как полицейские, так и общие, за исключением финансовых и судебных составлявших предмет ведения специальных учреждений, были сосредоточены в губернском правлении.

Придавая губернскому правлению значение высшего места в губернии, Екатерина II предполагала обеспечить таким образом коллегиальное начало управления, положенное в основание всей организации нового государственного строя. Действительно, личный произвол губернатора был ограничен: с одной стороны - учреждением губернского правления, с другой - надзором наместника или генерал-губернатора; но наряду с этим, в положении 1775 г. оказался весьма существенный недостаток: оно оставило без всякого определения отношения наместника к губернскому правлению и к другим коллегиям, существовавшим в губернии. Хотя вместе с сим действовали еще наказы губернаторам, изданные в 1728 и 1764 гг., но наказы эти не соответствовали ни духу новых учреждений, ни значению власти правителей. Сосредоточив в руках, наместника оба вида надзора: местный - административный и государственный - политический, положение 1775 г., тем самым дало возможность генерал-губернатору действовать по своему усмотрению, вмешиваться во все дела управления, а следовательно парализовать деятельность местных учреждений, о самостоятельности которых так заботилась Императрица.

Неопределенность положения наместника, а также несогласование новых учреждений с другими законами, наказами и регламентами, оставшимися без изменения, вызвали попытки к совершенному изменению или дальнейшему развитию и усовершенствованию основных начал положения 1775 г.; но чем более отступали предлагавшиеся в разное время меры от коренных принципов учреждения о губерниях, тем более они встречали противодействие со стороны государственных людей к практическому своему осуществлению. Если же эти меры и осуществлялись, то оказывались совершенно несостоятельными и вскоре отменялись; так, в 1797 г. состоялось повеление о восстановлении в столицах коллегий и об отмене генерал-губернаторств. Упразднение наместнического надзора и восстановление в столице коллегий, находившихся в одинаковом подчинении Правительствующему Сенату, как и губернские учреждения, уничтожало ту грань между местным и центральным управлением, которая составляла основание закона 1775 г. Такое положение вещей продолжалось впрочем, не долго, и уже в 1801 г. учреждение о губерниях было восстановлено в своей прежней силе с небольшими частными изменениями.

[…] Начиная с 1826 г., со вступлением на престол Императора Николая I, забота об устройстве государственного и местного управлений на более прочных основаниях снова выступает на первый план; с этой целью 6 Декабря 1826 г. образован был особый комитет для начертания проектов общего преобразования и уже в 1829 г. Сперан-

410

ским составлен был проект учреждения для управления губернией. По этому проекту, представлявшему собою дальнейшее развитие мыслей Сперанскаго, положенных в основание его проекта наместнического учреждения – предполагалось: 1) подчинить особому коллегиальному установлению, общему присутствию губернских, полицейских и хозяйственных правительственных учреждении, надзор за действиями губернского правления, или, вернее председателя его, губернатора, так как на губернское правление Сперанский смотрел как на губернаторскую канцелярию, и 2) для надзора за правильным отправлением правосудия в губернии составить из всех губернских судебных мест общее присутствие под председательством главного губернского судьи.

Принятый комитетом и одобренный Императором Николаем I проект Сперанского встретил протест со стороны большинства государственных людей того времени которые находили в проекте Сперанского главный недостаток в том, что он отклонялся от начал положенных в основании учреждения о губерниях 1775 г. Ввиду этого означенный проект не только не был применен на практике, но и сам граф Сперанский, в составленном им в 1832 г. своде законов, поставил уже местную администрацию в положение, указанное ей учреждением 1775 года.

Таким образом высказанный Екатериною Великою основной принцип, что губернией управляет губернское правление вместе с губернатором, оставлен был во всей силе, и сохранена была в нашем законодательстве непосредственная связь губернского правления с Правительствующим Сенатом.

Между тем, ввиду последовавших частных мер и преобразований отдельных отраслей местного управления, без общего государственного плана, явилась необходимость радикального пересмотра законоположений о губернских учреждениях […].

[…] Новое учреждение губернских правлений, введенное сначала в виде опыта, на три года, в Январе 1852 г. снова внесено было в Государственный Совет с некоторыми дополнениями, и по предварительном рассмотрении в Совете окончательно утверждено Высочайшей властью12/15 Мая 1852 года. Затем, в 1853 г. издана была общая инструкция главным начальникам губернии или Генерал-Губернаторам.

Хотя реформа 1845 г. видимо клонилась к облегчению обязанностей губернатора и к сохранению за губернским правлением значения высшего присутственного места в губернии, тем не менее усилия облегчить и возвысить значение губернатора, а вместе с ним и губернского правления не увенчались успехом, главным образом потому, что предпринятые меры касались улучшения делопроизводства и штатов, а не устранения органических недостатков в самом учреждении. Эти недостатки заключались, между прочим, в том, что с образованием Министерств начальники губерний обратились в исполнительные органы отдельных Министерств, требуя разрешения по самым маловажным делам, и что губернское правление, потеряв значение управляющей губернией бывшей коллегии, обременено было множеством разнообразных занятий, из которых одни были однородны с занятиями канцелярии губернаторов, а другие имели связь и столкновение с делами палат: казенной, государственных имуществ и судебных, а также различных губернских комитетов.

Втаком положении находилась губернская администрация при вступлении на престол Императора Александра II.

Всамом начале своего царствования, покойным Государем выражена была мысль, что власть местных начальников губерний, ограниченная центральными учреждениями, должна быть расширена сообразно требованиям децентрализации государственных установлений, и что необходимо отделить от полицейской власти части: следственную и хозяйственную и местному хозяйственному управлению предоставить большее единство, большую самостоятельность и большее доверие. Эти коренные начала, положенные в основание всех реформ царствования Александра II, могут быть сведены к трем категориям: 1) децентрализации центральных мест в пользу губернской власти, без нарушения притом общего порядка управления, 2) самостоятельности