Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 2

421

жат дореформенной эпохе: последнее, впрочем, в половине шестидесятых годов подверглось преобразованию. Три совещательных учреждения - присутствия по крестьянским, по земским и по городским делам – возникли одновременно с соответствующими реформами. Первое, измененное в своем личном составе в 1874 году, имеет специальный, хотя и очень обширный круг действий. Последние два предназначены исключительно для разбирательства споров губернаторской власти с органами самоуправления. Наконец, четыре сравнительно новых учреждений акцизное управление‚ контрольная палата, воинское присутствие и училищный совет, – явились тоже результатом последующих реформ но реформ, так сказать, административных. Таким образом, в настоящее время губернское управление выражается в десяти параллельных учреждениях.

Почти такая же трата времени и сил происходила и у прочих губернских должностных лиц, так как многие из них одновременно вошли в состав нескольких из вновь созданных учреждений‚ вообще довольно однообразных по личному составу. Недостаток персонала и стремление в бережливости побудили законодателя к такому однообразию. Результатом его оказалось, как и следовало ожидать, ослабление деятельности, разбросанной по разным совещательным коллегиям.

Одного этого краткого перечня достаточно, чтобы прийти к мысли о возможности слияния большинства этих параллельных учреждений. Если состав их почти одинаков, то зачем не заменить их одним коллегиальным учреждением, в котором участвовали бы все представители отдельных ведомств? Вместо глухой оппозиции, которой они в настоящее время противодействуют губернатору, не лучше ли связать их в одно совещательное учреждение, в котором разногласия могли бы заявляться открыто и разрешаться примиряющим решением большинства? Вместо рутинного бумажного производства, мы приобрели бы тогда живой орган управления, живой уже потому, что различные мнения, вносимые в него, побудили бы отдельных членов отстаивать их и добиваться согласия остальных. Председательская власть губернатора была бы связующею силою этого разнородного состава и обеспечила бы за начальником губернии первенство и руководство в управлении. Наряду с этим совещательным органом все дела, требующие немедленного исполнения, в настоящее время застывающие среди медленного бумажного производства в нескольких разнородных присутствиях, были бы переданы единоличной власти губернатора. Из перечисленных нами учреждений некоторые были бы упразднены вовсе, остальные же остались бы в качестве органов подчиненных. Такое переустройство губернского управления позволило бы сделать и еще один шаг на пути к освобождению его от бюрократической централизации. До сих пор усиления губернаторской власти добивались исключительно насчет местного населения. Но оно может быть достигнуто и с противоположной стороны: губернскому управлению может быть предоставлена самостоятельная власть во многих из тех случаев‚ которые в настоящее время требуют разрешения министра. Таким образом сам губернатор станет в известной степени органом самоуправления, и такое увеличение его власти едва ли встретит среди общества особое неудовольствие. Единственная отрасль местного управления, которого не коснется реформа, будет судебная власть. С этой стороны грань, отделяющая ее от администрации, должна быть сохранена безусловно. Слияние обоих властей, не только возможное, но и желательное для низших ее органов, совершенно недопустимо для окружных судов. Но в виду того, что прокуратура по арестантским делам соприкасается с администрацией, местный прокурор окружного суда должен будет на правах членя принять участие в совещаниях главного органа губернского управления.

Личный состав этого органа, который всего удобнее можно назвать губернским советом, окажется, таким образом, довольно многочисленным. В него войдут, кроме губернатора, представители всех отдельных ведомств: прокурор окружного суда,

422

председатель казенной палаты, управляющий государственными имуществами, директор училищ, губернский воинский начальник и управляющий контрольной палатой; наконец, вице-губернатор займет относительно нового учреждения то же место, которое он имеет в настоящее время при губернском правлении; он станет как бы непременным членом губернского совета и ему непосредственно будет подчинена канцелярская часть. Независимо от такой роли заведующего текущими делами, вицегубернатор уже потому не должен быть устранен из нового учреждения, что в нем только он и может приобрести то практическое знакомство с управлением, которое подготовит его к занятию губернаторской должности. О причинах участия в губернском совете прокурора мы уже сказали. Мы думаем, что когда он войдет непосредственно в состав местного управления, сама собою устранится одна из главных причин частных несогласий администрации с судебной властью. Присутствие в губернском совете пяти исчисленных нами должностных лиц не требует пояснений. Каждый из них будет вносить на обсуждение совета дела своего ведомства, насколько они требуют не прямого только исполнения, а и предварительного совещания. Прежняя форма такого совещания путем переписки заменится, таким образом, гласным обсуждением. Участие в делах каждого ведомства представителей остальных неизбежно поведет к согласованию между ними. Впрочем, и в настоящее время, как мы уже знаем, существует коллегиальное обсуждение таких дел. Различие будет заключаться в том лишь, что до сих пор прения велись по каждому роду дел особо, как бы домашним порядком и в стороне от прочих ведомств. Теперь же представители этих ведомств, до сих пор рассеянные по разным присутствиям‚ будут собраны вместе. Мы полагаем, что учебные дела не пострадают от участия в них представителей военного или финансового управления, и – наоборот. Управляющему акцизными сборами мы не отвели места в губернском совете, потому что акцизные управления в близком будущем сольются с казенными палатами. Во всяком случай одного представителя финансового ведомства в губернском совете совершенно достаточно.

Таковы будут восемь коронных членов губернского совета. Рядом с ними, по нашему мнению, следует призвать к участию в нем и выборных представителей местного общества: губернского предводителя дворянства, местного городского голову и пять членов, избранных губернским земским собранием. Все общественные классы примут, таким образом, участие в губернском совете. Предводитель дворянства и до сих пор был членом почти всех губернских коллегий; правительство всегда смотрело на него, как на второе должностное лицо в губернии и доверило ему председательство

вземском собрании. Незачем, стало быть, и доказывать необходимость его участия в губернском совете. Присутствие в этом совете городского головы полезно уже в силу того, что большинство учреждений, как правительственных, так и земских, помещаются в черте губернского города и, что интересы последнего всегда затронуты более непосредственно, чем интересы целой губернии при каждой новой правительственной меры.Сверх того городской голова, явится защитником городского самоуправления во всех случаях пререканий между ним и губернаторской властью и в то же время экспертом по вопросам городского хозяйства. Такая роль предоставлена ему и теперь

вприсутствии по городским делам. Наконец, пять выборных от земства, явятся связующим звеном между органом местного представительства – земским собранием – и губернаторского властью. Председательствовать в совете, конечно, будет губернатор, а за отсутствием его или за болезнью – губернский предводитель. Посмотрим теперь, каковы будут предметы ведомства и пределы власти губернских советов.

Мы сказали уже, что некоторые из существующих теперь учреждений должны будут окончательно замениться губернским советом. Сюда относятся во-первых, отжившее свой век губернское правление, затем три присутствия – крестьянское, земское и городское – и, наконец, училищный совет. Строго говоря, губернское правление преобразится в новый совет только в смысле идеи, положенной в его основание,

423

идеи, от которой оно так сильно отстало на практике. То значение главного руководящего органа которое императрицею Екатериною было присвоено губернскому правлению‚ и должно будет осуществиться в губернском совете, именно благодаря его личному составу, где место подневольных и безгласных советников займут высшие губернские должностные лица и выборные представители общества. Что же касается до самых предметов ведомства правлений, их придется раздробить между различными учреждениями – старыми и новыми. К губернским советам отойдут: 1) суждения о мерах, касающихся врачебной части, 2) устройство тюрем и пересылка арестантов и 3) дела по жалобам на низших полицейских чинов, т.е. так называемая административная юстиция. Все дела по исполнению повинностей и паспортная часть должны будут отойти к казенным палатам. Им следует передать также совершение торгов по казенным, подрядам и поставкам. Наконец‚ дела чисто исполнительного свойства, не требующие предварительного совещания, будут переданы единоличному усмотрению губернатора.

Передача губернским советам предметов ведомства трех присутствий – крестьянского, земского и городского – вытекает так сказать, сама собою из того факта, что губернские советы призваны объединить в себе эти присутствия, крайне схожие по личному составу. Эти три учреждения имеют характер преимущественно совещательный, и потому замена их коллегией, в которую войдут прежние их члены, особого затруднения не представляет. Присутствия по земским и городским делам, как известно, заняты разрешением споров между администрацией и выборными учреждениями. Дела этого рода немногочисленны и поэтому не затруднят особенно губернские советы. Правильность их решений может только выиграть от совместного обсуждения их всеми главными властями губернии. Деятельность крестьянских присутствий была до сих пор гораздо сложнее; но так как в силу законов 1 января 1882 года все обязательные отношения между крестьянами и помещиками в близком будущем должны будут прекратиться, крестьянские присутствия освободятся от главной своей задачи – рассмотрения выкупных сделок. До ликвидации этого важного вопроса, отдельное их существование должно быть по необходимости продолжено. Но так как эта ликвидация закончится ранее, чем будут призваны к жизни губернские советы, обстоятельство это не окажет практического влияния на упразднение присутствий. Другие предметы их ведомства – утверждение и выдача владенных записей и жалобы крестьян на отвод им наделов – могут без всякого труда перейти к губернским советам. С тем вместе упразднится и должность непременного члена […].

424

12.2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

9. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств

Глава первая. Общий ход развития понятия самоуправления. 1. Задача предлагаемого исследования.

[О концепции местного самоуправления в государствоведении европейских стран]

«Слово самоуправление, – говорит немецкий ученый Лабанд, – есть подражание английскому выражению Selfgovemement; оно вошло в общее употребление, благодаря многочисленным сочинениям Гнейста по административному праву Англии, и стало вине боевым лозунгом в политике».

Действительно, те факты административной жизни, которые наука подводит под общее понятие «самоуправление» могут являться лишь при известных политических условиях страны.

В русской жизни появление местного самоуправления в пределах, очерченных положением о земских учреждениях 1864 г. и городовым положением 1870 года, мыслимо было лишь после 1861 года.

19-го февраля 1861 года пала крепостная Россия и процесс постепенного ее раскрепощения выразился в целом ряде реформ, в основе которых лежали иные, не крепостнические принципы. В области государственного управления, равно как и в других областях, реформы прошлого царствования явились выражением «доверия в народу»; освободительные начала реформ императора Александра II пробудили, наконец, нашу жизнь. […]

[§ 2. Старый порядок, революция и самоуправление]

История развития государственных и административных учреждений Англии с одной стороны, и государств европейского континента с другой, представляет настолько существенные черты различия, что является необходимым особо рассматривать ту и другую систему самоуправления. Предмет настоящего параграфа составит исследование явлений самоуправления, только континента Европы.

Явления самоуправления, которые мы имеем в виду исследовать на основании изучения европейского законодательства суть результат постепенного политического и социального процесса, приведшего пас к современному, преобладающему в Европе типу государства. Самоуправление, как известная форма участия народа в местной администрации, мыслимо теперь изучать лишь в связи с теми основными началами политического устройства и теми главнейшими социальными течениями, которые характеризуют теперешнее состояние европейских государств.

Мы считали бы не лишним, прежде чем излагать системы самоуправления в связи с началами современного государства и общества, несколько разобраться среди тех явлений, которые сосуществовали вполне логически при старой системе управления и теперь в качестве остатков переживания существуют еще в виде некоторых форм самоуправления. В научной литературе установились термины «старый порядок» и «революция», как знаменующие два рода начал политического и социального устройства, совершенно враждебных и несовместимых друг с другом. […]

[…] В истории старого порядка нам сразу следует обратить внимание на главнейшие эпохи этой истории: полный расцвет феодализма, усиление королевской власти, движение городских общин, появление земских членов и торжество абсолютизма

[…].

425

[§ 4. Учение Штейна о самоуправлении]

[…] Мы уже указывали на то, что в германской науке можно установить несколько эпох, которые характеризуют взаимоотношения двух сфер государственной жизни: сферы государственного устройства и сферы государственного управления, Verfassung Verwaltung. Эти два понятия, разделение коим видим почти во всех современных учебниках, не были точно установлены до второй половины этого столетия. Поэтому понятно, что в эпоху, предшествующую появлению революционных идей, и в эпоху их появления весь вопрос тяготел исключительно к вопросу о государственном устройстве. Так называемая теория полицейского государства в конце XVII века касалась не управления, а самой природы политических отношений, существующих в данном государстве, Эта теория, которую в истории философии права обозначают названием теории благополучия, имела видными представителями Христиана Томазия и Христиана Вольфа. Ставя задачею государства общее благо, они строят всю систему государственного устройства на полном игнорировании прав населения. Вместо права на сцену выступают лишь интересы, но удовлетворение этих интересов предоставлено не самим носителям их, а государству. Следовательно, повторяем, теория просвещенного абсолютизма относилась, образом, к указанию дели государства и к обеспечению интересов населения, бесправного молчащего и, по мере возможности, обезличенного.

Революция, разразившаяся во Франции, повлияла в этом отношении на немецкую науку. Удар, наносимый всемогуществу государственной власти, признанием свободы человека и возможности свободных отношений в государстве. Это политическое влияние идей революции несколько странно отразилось на вопросах администрации.

Логически рассуждая, можно объяснять себе подобный странный поворот отношений. Государство старого порядка было столь ненавистно своей, во все мешающейся администрацией, своей ненужной и вредной опекой, что в виде реакции возникшая теория требовала одного: полного невмешательства государства. В этом отношении совершенно ясно, какие тезисы могла выставить новая, так называемая, индивидуалистическая теория […]. Индивидуалистическая теория, в лице ее важных представителей, каковыми были Вильгельм Гумбольдт и барон Этвеш, сузила деятельность государства лишь охраною прав человека, так что, точнее говоря, цель государства сводилась лишь к охранению безопасности и при том посредством лишь судебной защиты. Теория эта проникнута такой хорошей и глубокой верой в человека, которая была только мыслима в ту эпоху, когда провозглашались громко права человека, а столько ждали от свободы, ему предоставленной. Таково было значение индивидуалистической теории государства и несомненно, что вопросу самоуправления, как форме участия народа в администрации, нет места […].

Положение вещей значительно изменилось в пользу самоуправления, когда на сцену вышла новая наука, именно наука полиции. Нам уже приходилось говорить, что наука полиции является тогда, когда ученые Германии обратили внимание на значение общества и его учреждений в системе политических отношений. Эта новая наука об обществе заставляет ученых Германии перестраивать и свою политическую теорию. Это переустройство находит талантливого работника в лице известного Роберта Моля, который и является влиятельным лицом в этом отношении. Он в 1832 году издает свою книгу под названием: «Наука полиции», где с замечательной ясностью излагает различные новые взгляды на отношения государства и общества. Для того государства, деятельность которого значительно расширяется в учении Моля, надо было придумать и особое название; это название было Rechtsstaat – правомерное государство, которое прошло через всю немецкую науку, как известный боевой лозунг для устрашения враждебных нападений как со стороны защитников старого порядка, так и со стороны представителей новых революционных идей, дающих государственной власти слишком большую силу в вопросе о пределах ее. В этом последнем и заключа-

426

ется очень важное значение теории Rechstaat’a и, благодаря этому, центр тяжести переносится с вопроса о государственном устройстве на вопросы государственного управления. Правда, это делается не сразу; сам Моль желает не столько коснуться содержания государственной деятельности, сколько ее форм. Деятельность государства, по учению Молля, предполагает прежде всего признание за гражданами их личных и имущественных прав и условий их свободной деятельности, необходимых для осуществления их целей (личная свобода, свобода мысли, совести, передвижений, право союзов).

[…]Индивидуалистическая теория не хочет знать, существуют или не существуют самоуправляющиеся союзы, ибо по этой теории государство должно только установить суды и, благодаря судебной защите, охранить безопасность. Теория Молля идет дальше. Она признает самоуправляющиеся союзы в лице общины и других соединений, но является к ним на помощь только в виде содействия. Теория Арнса […] допускает за государственной властью право и обязанность самому принимать некоторые меры к улучшению благосостояния. […] Таковы по данному вопросу три главнейшие направления, которые пережила немецкая наука до появления полной теории самоуправлении я известного Лоренца Штейна. […]

[…]Что такое общество и что такое государство?

[…]. «Идея управления, – говорит Штейн, – есть идея работающего государства, в котором государственное устройство представляет собой лишь достигший органической самостоятельности элемент воли и силы, проявлением своей деятельности производящих именно эту работу».

§ 5. Политическая и литературная борьба за самоуправление в Германии.

[…]Под «самоуправлением» надо разуметь, стало быть, «местную группировку интересов». Эти мысли и служат нам доказательством верности основного воззрения Гнейста на самоуправление вообще, что это есть часть исполнительной власти в государстве […] формы участия общества в местной администрации. […] «Общественное понятие самоуправления, по его мнению, есть ничто иное», как право (Beschliessungsrecht) заинтересованных в деле местных жителей (Localinteressenten) постановлять решения относительно собирания и расходования общественных сумм на общественные нужды местных союзов (Nachbarverbande) посредством вновь образованного бюро, которые путем выбора доверенных в короткие промежут времени должны быть в постоянном согласии с большинством местных интересов. На место гражданской обязанности становится местный (orliche) интерес гражданина». Благодаря такому не государственному характеру этого вида самоуправления, Гнейст никак не может допустить, чтобы в компетенции органов хозяйственного самоуправления были бы дела государственные; и он прямо говорит, что предметы этого самоуправления не суть «функции местно действующего государства», а исключительно хозяйственные интересы союза».

Среди этих интересов на первом месте стоит заведывание собственным имуществом, далее, призрение бедных, охранение народного здравия, дорожное управление, заведывание (Besorgung) местной полицейскою службою.

«Настоящие предметы ведомства Selfgovernement’a: служба присяжных, распоряжение (Decernat) по полиции безопасности и благосостояния, воинские наборы, квартирная повинность, юрисдикция прямых государственных и обинных налогов, – все эти предметы общество вообще не подводит под свое самоуправление». […]

[…]Для того, чтобы определить понятие самоуправления в области государственного права, говорит Лабанд, надо стать на совершенно иную точку зрения, а именно – самоуправление не есть промежуточное звено (Zwieschenbau) между государством и обществом. «Самоуправление», читаем мы далее у Лабанда – «покоится на самоограничении государства». Это самоограничение состоит в том, что государство устанавливает известные нормы и контролирует их исполнение, само же исполнение

427

передается органам самоуправления (Zwieschenglieder). Отдельный гражданин по отношению к органам самоуправления является, как подданный, как «объект правительственной власти». Органы самоуправления суть особые субъекты публичного права, которые «поставлены между государством и индивидуумами и назначены (verwendet) государством для проведения его задач».

Этот правильный взгляд на природу самоуправления значительно затемняется тем, что Лабанд находит самоуправление (в его определении) даже в феодальную эпоху. То самоуправление, о котором говорит Лабанд, мыслимо только в ту эпоху, когда отношение государства и подданного определяются публично-правовыми нормами, тогда как в феодальном государстве государственные отношения имеют, наоборот, частноправовой характер.

Изо всех исследователей по самоуправлению Лабанд более всего считает близким к себе Штейна, но он считает долгом опровергнуть одно из определений Штейна, что самоуправление есть «место ограниченное и предметно неограниченное общение, которое обусловлено землевладением и его интересами и отношениями». «Правовая сфера самоуправляющихся тел, – говорит Лабанд, – вовсе не есть предметно безграничная; землевладение не есть единственный источник того общения, которое является в виде самоуправляющихся тел. Естественный субстрат всякого самоуправляющегося тела тот же самый, что и у государства, а именно: местно ограниченная территория и населяющие ее граждане». Юридический источник нрав самоуправления – «суверенное право государственной власти».

Таковы взгляды Лабанда, которые можно считать вполне законченною новою теориею самоуправления.

[…] Приведя наиболее выдающиеся мнения немецких ученых и писателей для характеристики истории развития понятия самоуправления, мы укажем еще на одно мнение представителя реакционного направления в немецкой науке, именно на проф. Гумпловича […]. Одним из догматов теории правового государства Гумплович считает самоуправление. «Самоуправление, – говорит он, – главным образом касается существующих в государстве более мелких территориальных единиц (общины, уезды, провинции) и общественных кругов (сословия, профессиональные классы)». Из принципа свободы и самоопределения индивидуума должны логически следовать, по мнению Гумпловича, свобода и самоопределение территориальных и социальных составных частей государства; благодаря этому теория Rechtsstaat всегда стремилась отстаивать свободу общины.

Последнее стремление покоится на ложной, по Гумпловичу, идее, будто не община существует для государства, а государство для общины. Здесь Гумплович стремится доказать свою основную мысль, что все учреждения государства, в том числе и местное самоуправление, суть орудие господства правящего класса. Блестящее подтверждение своей мысли он находит в Гнейстовском изображении английского

Selfgovernement. […]

Три группы указанных нами выше теорий самоуправления: государственные, общественные и юридические, важны, как поступательные моменты в выяснении понятия самоуправления. Государственные теории, доказывая политическое значение самоуправления, игнорировали другие стороны его; общественные теории старались отвоевать самостоятельную сферу деятельности самоуправления и установить необходимые начала его организации, в виде общины или корпорации; юридические теории желают определить отношения самоуправления к индивиду и государству […].

[ § 7. Значение основных вопросов самоуправления]

Обзор главнейших теорий и основных начал самоуправления Англии, Франции, Пруссии и России дает нам возможность установить следующее общее положение, а именно: под самоуправлением можно разуметь свободное участие народа в местной

428

администрации. Понятие самоуправления может быть твердо установлено лишь тогда, когда выяснится публичное значение государственной власти, поэтому о самоуправлении в понимании «старого режима» трудно и говорить. Далее, для определения понятия самоуправления необходимо иметь в виду различные социальные особенности страны. […] Для того, чтобы выяснить ту или иную систему самоуправления необходимо, помимо разных деталей, установить главнейшие черты этой системы, которые должны быть ответом на самые элементарные вопросы: что делают органы самоуправления, что составляет учреждения самоуправления и как эти учреждения действуют. Эти три элементарных вопроса кто, что и как делают – служат основанием для разбора главнейших черт той или иной системы. Вопрос: что делают органы самоуправления может быть развит в целое учение о компетенции самоуправления. Вопрос: кто делает – должен привести к рассмотрению различных систем организации самоуправления. Наконец, вопрос: как действует самоуправление в его отношениях к окружающим его лицам и учреждениям: к индивидууму, обществу и государству, – все это должно вести к построению учения о контроле над самоуправлением. Итак, компетенция, организация и контроль, таковы три группы основных вопросов самоуправления. Различное сочетание основных начал компетенции, организации и контроля может дать вам ту или иную систему местного самоуправления.

Без разрешения и без рассмотрения основных начал каждой системы самоуправления мы не в состоянии сделать о ней никакого вывода. […]

Глава V. Политическое и социальное значение самоуправления

[§ 1. Значение и цель современного государства и место вопроса о самоуправлении в системе государственного права]

[…] Цель современного государства, гарантия прав, требует возможно широкого осуществления участия общества в политической жизни страны. Это требование основано на том простом соображении, что чем солидарнее чувствуют себя массы со всей действующей системой политических отношений, тем прочнее является сама эта система. […] В этом отношении важно указать, что самоуправление, как участие народа в государственной власти на местах, не есть уступка каким-либо революционным требованиям; это есть необходимая охрана целости и значения государственного союза, и в этом смысле является необходимость признания самоуправления как такой системы административных отношений, которая при данных условиях европейской жизни, является необходимым условием упрочения начал свободы, для гарантии которой и существует современное государство.

§ 2. Самоуправление, как мера и показатель общественного развития.

[…] Общественное развитие заключается в том, что как в отдельных индивидуумах, так и в самом обществе слагаются точные представления не только о нравственных задачах человека, но и о его деятельности, как члена общества, как гражданина. Все эти представления необходимы для того, чтобы человек сознательно относился к своим обязанностям, для того, чтобы государство могло рассчитывать на контингент лиц, не только желающих помогать государству, но и понимающих, что нужно в данную минуту государственному организму. Это общественное развитие, очевидно, должно явиться благодаря целому ряду условий и едва ли можно придавать государству значение самого важного фактора в этом отношении. Государство может много сделать в отрицательном отношении: оно может на долгие времена остановить и затормозить всякое общественное развитие в этом смысле устранение подобной реакционной деятельности государства является не столько шагом вперед, сколько установлением единственно возможных условий общественного развития. Что касается положительных сторон этого развития, то очевидно они добываются путем самых разнообразных воздействий на общество со стороны отдельных личностей и со стороны тех условий, в которых живет данное общество. Несомненно, творческая деятельность

429

индивидуумов, которую убивала системе абсолютного государства, эта творческая деятельность является одним из важнейших стимулов и факторов. […]

§3. Самоуправление, как примиритель общества и государства.

[…]Итак, мы видим, что современное правовое государство получает весьма любопытную миссию – сделать человека свободным, устраняя от него те состояния несвободы, которые могут явиться благодаря сильному влиянию общественных отношений. В этой теории несомненно лежат зародыши теории государственного социализма, ибо в ней содержится в зачаточном, правда, состоянии та мысль, что государству могут быть даны все средства для борьбы с обществом; и вот одна из наиболее свободолюбивых государственных теорий рискует сделаться весьма опасной прием применении на практике людьми, нерасположенными вовсе к известным началам свободы.

Это первое и весьма важное наблюдение, которое мы можем сделать при рассмотрении теории правового государства; перейдем теперь к следующим: правовое государство, как оно развилось в немецкой литературе, предполагает сильно организованную государственную власть и довольно в туманных формах представляет участие народа в этой власти […. Мы будем говорить о той доли участия народа, которую теоретики правового государства считают необходимым допустить в законодательной

исудебной власти. Можно вполне соглашаться со всеми противниками конституционализма, что представительные учреждения во многих государствах Европы не принесли тех ожидаемых результатов, ради которых они появлялись на свет […].

§4. Самоуправление, как форма управления местностью.

[…]Итак, присваивая слово «самоуправление» таким явлениям, которые можно наблюдать в области исполнительной власти, мы должны обратить внимание на то, какое значение может иметь этот термин во всей области исполнения […].

Что же мы должны разуметь под истинными пределами территориальных союзов? Государственный организм требует, в виду современной постановки вопроса о задачах и целях государства, и таких союзов внутри себя, которые бы могли брать не только исполнение части задач государства на местах, как, например, собирание налогов, исполнение обязанностей по воинской повинности и т.п., но и брать на себя функции в надзоре за местным управлением. Из этого вытекает, что местность организуется несколько на подобие маленького государства. В этом отношении весьма трудно ученым не смешать вопрос местного управления с вопросом федерализма.

[…] Неустойчивость понятия федерального государства заставляет часто смешивать слово «федеральный» со словом «самоуправляющийся». Между этими словами является важное и существенное различие в самом принципе тех учреждений, которые соответствуют тому и другому термину. Федеральное государство состоит из частей, из которых каждая имеет политическое значение, т.е. одарена властью самостоятельно решать политические вопросы. Между тем, самоуправляющиеся части государства являются свободными лишь в смысле проявления воли этой местности в области исполнения. Если таким образом связующим звеном федерации является лишь несколько политических задач, которые преследует вся федерация, причем остальные политические задачи предоставляются на произвол каждого входящего в состав федерации государства, то в простом государстве, где широко развито самоуправление, такого подразделения быть не может. Политические задачи простого государства одинаково общие всем частям его. Все местные союзы несут свою лепту на расходы по выполнению правительством этих общих политических задач: в сфере местности являются только задачи местной жизни, имеющие действительно государственное значение, которое оно и может проявлять с полной своей автономией и лишь в пределах законной ответственности. В этом смысле всегда надо строго различать эти два понятия, дабы вследствие их смешения не затеряться еще больше, когда придется говорить о деталях самоуправления и федерации […].

430

10. Бромхед П. Эволюция Британской конституции. Часть четвертая. Регионы и местное самоуправление

Большая часть гражданского управления, если взять количество служащих в качестве критерия, осуществляется местными властями, поскольку центральная суверенная власть возложила на них по закону многие полномочия в пределах территории, на которую распространяется их компетенция. Если в Британии существует юридическая концепция «администрация», то эти власти и их деятельность являются частью этого понятия. В отсутствие какой-либо администрации, определенной законом, эти власти должны рассматриваться как агенты, подчиненные монарху и юрисдикции простых судов, хотя и имеющие функции, выходящие за пределы ответственности министров

[…].

В Англии, как и в Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии, центральная власть Соединенного королевства является источником существования, полномочий и функций этих агентов, которые осуществляют деятельность в интересах жителей определенного района. Нет сомнения, что суверенные полномочия по отношению к местному управлению безграничны. Акт 1972 года целиком преобразовал местные округа, ликвидировал многие, существовавшие более 100 лет, образовал новые и установил, что новое территориальное устройство должно было войти в силу в 1974 году. Королева может через Парламент лишить их полномочий и функций, или перераспределить их, или создать новые. Акт Парламента может даже отменить все местные советы и подвести все местное управление под недиференцированную систему центрального управления. Тот же акт может передать большую часть полномочий центральных органов в ведение местных властей.

Практика управления в Англии предусматривает надзор, осуществляемый центральным правительством над местной администрацией, разбросанной по всей стране. В Англии нет системы префектур, как во Франции. Королева назначает лордалейтенанта для каждого графства, но его функции церемониальные. Каждый из местных органов существует независимо и в рамках полномочий, предоставленных Парламентом, решает те вопросы, которые им позволено решать или которые требуется решить. Если существуют жалобы на местные органы в тех случаях, когда они злоупотребляют своей властью или не в состоянии справиться со своими обязанностями, то следует обратиться в суды, а не в такие органы, как, например, Государственный совет во Франции, хотя реформы 1974 года предусматривают создание местных «омбудсменов» (официальные лица, назначаемые для рассмотрения жалоб на администрацию).

Образование является самой главной задачей местных властей […].

Местные власти имеют право облагать налогом собственность в данном районе для изыскания источников годового бюджета. Они сами определяют норму налога, но центральное правительство занимается оценкой собственности […].

Центральная суверенная власть не была создателем всех местных единиц управления. На двух уровнях мы видим существование органов, оставшихся еще с тех времен, когда они развивались самостоятельно. Самое мелкое подразделение – приход (parish) – это церковная община; раньше это была политическая единица, и вне городов приход все еще является единицей управления с некоторыми сохранившимися полномочиями, несколько расширенными актом 1972 года, хотя они намного меньше своего французского эквивалента – «коммуны» (commune). Графства, или shires, существовали как признанные единицы еще до норманнского завоевания. Их происхождение уходит далеко в древность, и до 1974 года они сохраняли свои границы без изменения, за исключением тех случаев, когда они теряли свою компетенцию на определенные городские анклавы и территории […].