Небратенко Г.Г. История донской полиции и суда. Ч. 1

Глава 2 стаНоВлеНие доНской полиции

В дореформеННый период

(1802–1866 годы)

Дата образования донской полиции определяется исходя из момента ее официального возникновения, поскольку создание органов правопорядка является прерогативой государства, а сама полиция представляет собой одну из его составляющих. В настоящее время термин «донская полиция» в русском языке не используется для обозначения органов внутренних дел, подразделений или организаций МВД России, помимо тех, что расположены на территории Ростовской области. Однако исторически Донской край значительно шире: он включает в себя также западные районы Волгоградскойобласти,северо-западРеспубликиКалмыкия,север Краснодарского края, а также восток Донецкой области и юго-вос- ток Луганской, которые возникли как результат советского территориального переустройства.

Поэтому ниже рассматривается история правоохранительных органов всего Донского края, который в досоветский период существовал как самодостаточный субъект Российского государства. Этимологическаяспецификапредопределенаисториейдонскойполиции, имеющей самобытный характер, непосредственно не обусловленный развитием органов правопорядка других регионов. Донской край до принятия первой Конституции СССР официально именовался: Войском Донским (1570–1793), Землей Войска Донского (1793–1870), Областью Войска Донского (1870–1918), Всевеликим Войском Дон-

ским (1918–1920) и Донской областью (1920–1924).

§1. формирование городской полиции

в1802–1835 годах

Вмарте 1801 года на престол взошел император Александр I, который многое сделал для становления отечественных органов правопорядка, например, учредил центральный аппарат управления ими. На основе указа от 25 февраля 1802 года Войсковая

31

канцелярия преобразовывалась, а ранее созданные экспедиции упразднялись, за исключением полицейской, преобразуемой в «управу благочиния» под прямым начальством войскового атамана Матвея Платова. Однако эффективность Войсковой канцелярии, в данном виде не имевшей структурных подразделений по направлениям деятельности, оказалась невысокой: из 5 342 дел, поступивших в производство в 1802 году, было завершено около двух третей от общего количества, а остальные перешли к рассмотрению на следующий год [17, ф. 46, оп. 1, д. 138, л. 41].

Указом от 25 февраля 1802 года требовалось подготовить проект штатного расписания «управы благочиния» для последующего представления в Сенат и утверждения императором, а также претворения в жизнь иных организационных мер, необходимых для становления полиции [74, собр. 1, т. 27, № 20156]. Большинство преобразований были скоро реализованы, и в указе от 29 сентября 1802 года отмечалось, что в городе Черкасске учреждена полиция [11, с. 165–166]. Непосредственно она возглавлялась полицмейстером, который ежедневно являлся с рапортом к атаману, докладывал обо всех происшествиях, принимал меры по сохранению благочиния, благоустройству Черкасска и развитию благосостояния горожан. Под прямым начальством атамана и непосредственным – полицмейстера создавались караулы, разъезды и пожарная команда, состоявшие из казаков, находящихся на внутренней службе. Суммы, которые необходимо было выделить на пожарные инструменты, лошадей, освещение города, содержание пожарных служителей, ежегодно по распоряжению атамана определялись в ноябре из войсковых доходов [17, ф. 341, оп. 1, д. 305, л. 12–15].

Пристав уголовных дел отвечал за розыск правонарушителей, проводил дознание и направлял собранные материалы на рассмотрениеВойсковойканцелярии,априставгражданскихделосуществлял обеспечение охраны общественного порядка и рассмотрение тяжб, возникших у жителей города и приезжих. Впрочем, с учреждением «управы благочиния» рассмотрение исков, а также преступлений средней тяжести, например, хищений на сумму не более двадцатирублей,ипровозглашениепонимприговоровосуществлялось коллегиально полицмейстером, приставом уголовных и при-

32

ставом гражданских дел, но в 1804 году две последние должности были исключены из штатного расписания полиции Черкасска.

В составе «управы благочиния» также состояли: экспедитор, три частных пристава и их помощники, повытчик, протоколист,

атакже два писаря и четыре писца, то есть всего восемнадцать человек, на содержание которых ежегодно расходовалось 3 640 рублей (приложение № 3). Кроме того, за штатом состоял «помощник полицмейстера», выполнявший поручения начальника полиции [111, с. 38]. Экспедитор отвечал за сопровождение воинских команд, следовавших по Большому Черкасскому тракту из Центральной России на Кавказ и обратно, а также за конвоирование преступниковдокрепостиСвятогоДимитрияРостовского.Повытчик выполнял обязанности начальника секретариата, по делопроизводственной части руководя протоколистом, писарем и писцами. Количество частных приставов основывалось на численности районов города, которая предопределялась рельефом местности: каналы Новая Воргунка и Скородумовский разделяли Черкасск на три района, где размещалось по 200–700 дворов. Вместо квартальных надзирателей, положенных по «Уставу благочиния или полицейскому» на каждые 50–100 домов (ст. 9–11), в помощь каждому частому приставу назначался «помощник частного пристава», занимавшийся рассмотрением «полицейских дел».

При выполнении должностных обязанностей полиция опиралась на одиннадцать атаманов городских станиц, есаулов и писарей, а также выборных «сотников и пятидесятников». Весомую помощь оказывали сто семьдесят казаков под руководством войсковых есаулов, несших внутреннюю службу, выполняя патруль- но-постовые,конвойныеикурьерскиефункции.Особоохранялись войсковые здания и сооружения; часть казаков находилась при войсковом атамане, генералах и офицерах, служивших в Войсковой канцелярии, при полиции, двух тюрьмах, батареях и батальонах,

атакже сторожился войсковой лес, сено и прочая собственность [111, с. 35–36, 38].

До 1804 года полиция Черкасска в служебной документации по старинке именовалась «Полицейской экспедицией» [17, ф. 46, оп.1,д.138,л.61],нопослесозданияуправыблагочиния(полицей-

33

ской управы) законодатель продолжил планомерные преобразования правоохранительных органов. Важнейшей реформой стало учреждение 8 сентября 1802 года восьми министерств, среди которых Министерство внутренних дел, а также Военно-сухопутных сил (с 1808 года – Военное министерство), осуществлявшие руководство донской полицией и ее личным составом вплоть до 1917 года.

В1803 году Черкасску как войсковому городу, по статусу тождественному «губернской столице», был дарован герб, в более поздний период использовавшийся на нагрудных знаках городовых [74, собр. 1, т. 27, № 20971]. Необходимость данного атрибута была установлена «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» 1785 года: «О городовом гербе» (статья 28) и «О печати городового общества» (статья 48). При этом на Черкасск «жалованная грамота» не распространялась, и вместо положенной «шестигласной городской думы», а также «городской управы»продолжалидействоватьорганыказачьегосамоуправления.

Указом от 6 февраля 1804 года утверждались штаты Войсковой канцелярии, городской полиции и сыскных начальств, разработанные в МВД России на основе предложений войскового атаманаМатвеяПлатова[74,собр.1,т.28,№21142].В перечне штата полиции Черкасска, подписанном графом Кочубеем и утвержденном императором, значилось десять чиновников: полицмейстер, три частных пристава, шесть надзирателей, и ежегодно выделялась тысяча рублей для найма канцеляристов (приложение № 4). Всего же содержание городской полиции обходилось войсковому бюджету в 4 150 рублей в год.

Вуказе от 6 февраля 1804 года управе благочиния непосредственно были посвящены пункты 23–26, определявшие, что в городе создана «особая полиция», находящаяся в непосредственном ведении войскового атамана «на основании общих учреждений» (пункт23).Управляетеюполицмейстер«подглавнымначальством атамана», кандидатура которого представляется на должность атаманом через МВД России на рассмотрение в Правительствующий сенат. Полицмейстер в своей работе придерживался обязанностей городничего, изложенных в «Учреждениях для управления губернийВсероссийскойимперии»,принеобходимостииспользуя«Устав

34

благочиния или полицейский», а в помощь начальнику полиции по его представлению и с утверждения войскового атамана определялись приставы и надзиратели (пункт 24). Под особым надзором атамана и полиции состояли лечебные учреждения, тюрьмы, ночная и пожарная охрана, «коих исправность и доброй порядок на их ответственность особенно возлагаются» (пункт 25). Наконец устанавливалось, что по вопросам, касающимся полиции и «общего гражданского благосостояния», войсковой атаман «относится к Министру внутренних дел на общем основании и правилах, для сношений сих определенных» (пункт 26).

Впомощь полицмейстеру Черкасска по представлению войскового атамана определялись частные приставы и квартальные надзиратели [17, ф. 341, оп. 1, д. 305, л. 18–18 об]. Частные приставы следили за сохранением тишины и спокойствия в городских станицах и боролись с пожарами. Кроме того, приставы производили осмотр мертвых, призрение подкидышей, надзор за трактирами и гостиницами. «Полицейские части» были исполнителями судебных решений Войсковой канцелярии, и в их компетенции находились дела словесного суда, а кроме того они доводили до городских станиц указы, распоряжения войскового атамана и Войсковой канцелярии. Также на полицию города возлагался сыск беспаспортных крестьян, самовольно ушедших от помещиков, и высылка их на прежние места, надзор за соблюдением санитарных норм и правил пожарной безопасности на рынках и торгах.

Вдальнейшемвпроцессразвитиягородскойполициивмешался природныйфактор,связанныйстем,чтоЧеркассквмарте-июлееже- годно подтапливался, превращаясь в остров, отрезанный от остальной суши, сообщение с которым поддерживалось водными судами. Поэтому указом от 23 августа 1804 года, подготовленным на основе представления Войсковой канцелярии, предусматривалось перенесение административного центра в более удобное для этого место, названное Новый Черкасск [74, собр. 1, т. 28, № 21341]. Старожилам, проживавшим в 1 572 черкасских дворах, предоставлялось право переселиться в этот город или Аксайскую станицу. Уже 18 мая 1805 года состоялась закладка Новочеркасска, и 9 мая 1806 года Войсковая канцелярия с войсковыми регалиями, знаменами и прочим

35

переехала в только что построенное каменное здание, изначально планировавшееся к использованию для нужд местной полиции, при этом численность местного населения в 1807 году составляла около четырех тысяч горожан. Тогда же построили еще одно из каменных зданий – острог (тюремный замок), ограда к которому была возведена в 1824 году, а также церковь.

Прежняя столица стала именоваться Старо-Черкасском, а в дальнейшем была преобразована в Старочеркасскую станицу. В ходе переноса административного цента городская полиция сохраняла штатную численность, но временно разделилась на две части, одна до 1811 года все еще дислоцировалась в Старочеркасске, и «местным благочинием до времени устройства в обыкновенный порядок станичного управления» заведовал Миллер Федор Иванович, которому в 1805 году поручили организацию переселения жителей Черкасска. В послужном списке от 12 июня 1809 года он значился «Старо-Черкасским полицмейстером» [45, с. 14, 15].

Старочеркасская полиция принимала письменные прошения о переселении на новое место и выдаче субсидий бедным казакам, информируя донское правительство об их достатке, и регулировала миграцию[17, ф. 46, оп.1, д. 141, л. 75]. Кроме того, она выполняла различные поручения, например, «Войсковая канцелярия предложила старочеркасской полиции объявить гражданам, чтобы те высказали свое мнение, желают ли устроить в Новом Черкасске соборпрежде,апотомАлександровскуюцерковь…»[42,с.3].Вновую столицу разрешили переселяться не только жителям прежнего административного центра, но и всем желающим, и, используя этот повод, некоторые казаки стали переезжать из одной станицы

вдругую, а не в Новочеркасск. Эта ситуация была неприемлемой, так как снижение численности населения в отдельных местностях приводило к распределению воинской и станичных повинностей на оставшихся казаков. Поэтому в 1816 году такого рода миграция была запрещена всем, исключая старочеркассцев, о чем была уведомлена полиция Новочеркасска и сыскные начальства.

Однако основная часть полиции в 1807 году переместилась

вНовочеркасск и обеспечивала правопорядок в строящемся городе, надзирая, «чтобы каждый переселенец в течение года постро-

36

ил фасад дома…, и в случае неисполнения докладывала Войсковой канцелярии…» [75, с. 142], особенно если новосел снабжался подъемными деньгами. Занимаясь организацией благоустройства, полиция требовала, «чтобы приезжавшие в город привозили с собой на каждом возу по три камня дикого», необходимого для строительных работ. Кроме того, к ее обязанностям относилось наблюдение за состоянием древонасаждений города, содержанием улиц и их очисткой от травы, льда или мусора. Формирование Новочеркасской полиции было завершено к 1811 году, когда она уже имела собственнуюкордегардию,дислоцироваласьвдеревянномздании, изначально спроектированном для одного из управлений «полицейской части» [17, ф. 301, оп. 1, д. 1672, л. 299–299 об].

«Деревянный семиоконный дом, с погребами и службами для огнегасительных инструментов», располагавшийся на Московской улице, собрали из стройматериалов, оставшихся от разбора старочеркасских построек, но с добавлением новых. Здание оказалось не полностью приспособлено для размещения Управления полицмейстера Новочеркасска, но использовалось в течение длительного периода. Кроме того, в городе к 1819 году располагалась двадцать одна будка для размещения хожалых казаков. Неподалеку функционировало Черкасское сыскное начальство, которое до 1819 года квартировало при Гостином дворе у Александровской церкви, имея и острог, и караульные помещения [42, с. 138–139]. С 1828 года в «Александровском доме» помещалась «атаманская канцелярия», поменявшаяся резиденциями с окружной полицией.

К началу Отечественной войны 1812 года городская полиция сосредоточилась в Новочеркасске, и после объявления Манифеста от 6 июля 1812 года «О сборе внутри Государства земского ополчения» на нее дополнительно возлагалась военно-мобилизацион- ная работа [74, собр. 1, т. 32, № 25176]. В округах же на полных станичных сборах осуществлялось прочтение Манифеста, уточнялись списки чиновников, урядников и казаков для поголовной мобилизации, «кроме весьма дряхлых, равно сущих калек и жестоко больных, совершенно неспособных к походу». Организовывались строевые смотры и приведение донцов в «исправное состояние», чтобы в течение суток можно было выступить в поход, при этом за-

37

прещался выезд за пределы города и станиц. Эти мероприятия осуществлялись Новочеркасской и окружной полицией, калмыцким приставом и коллежским советником Балгик-беем, отвечавшим за татар, зачисленных в Войско Донское после миграции из «Молочных вод» (ныне – местность около Мелитополя).

Для пополнения донского ополчения Войсковая канцелярия расформировала некоторые «кордонные команды», стоявшие на границе края для недопущения ее пересечения беглыми крестьянами, отставными и служивыми казаками: кагальницкую (начальник и тридцать шесть казаков) и верхне-донскую (начальник и сорок казаков).Одновременнопроводилсястроевойсмотркараульнымказакам полиции Новочеркасска и сыскным начальствам, включавшимся в списки пригодных к полевой службе. Дополнительно полиция через нарочных направляла Манифест в дворянские поместья для подготовки к вступлению ратниками в «крестьянское ополчение» дворовых и крепостных, о численности которых и снабжении всем необходимым требовалось доложить письменно (в дальнейшем доклад в сыскные начальства производился два раза в неделю). Кроме того, полиция ужесточала контроль за ценообразованием на различные товары, пресекала случаи необоснованного завышения цен, особенно – на оружие и боеприпасы [22, с. 134–137].

После победы над Наполеоном и возвращения из Заграничного похода изменения в организации городской полиции некоторое время не инициировались, а в 1819 году по «высочайшему соизволению» в Новочеркасске открылся «Комитет об устройстве Войска Донского», возглавляемый войсковым атаманом Андрианом Денисовым, а после его отставки – генерал-адъютантом АлександромЧернышевым.В1823годукомиссияпредставилаимператору «всеподданнейший доклад» с изложением недостатков в организации Донского края, где упоминалась и Новочеркасская полиция. Отмечалось, что она «весьма еще далека от того устройства, в каком быть ей следует, не имеет ни частных домов, ни приличных будок для помещения определенной стражи. Пожарная часть в способах исправного ее содержания терпит совершенный недостаток. По войсковому острогу и городской тюрьме не соблюдается надлежащего надзора за арестантами. Установление цен на

38

жизненные для продовольствия города припасы зависит от произвола... Следствием всего этого нередко случались в городе разные беспорядки, остававшиеся безнаказанными и даже нерасследованными: чувствительные несчастия от пожаров, побеги арестантов, перекупы и единопродавство необходимых потребностей за непомерные цены, несмотря на избыток товаров» [99, с. 275].

Для устранения недостатков «Комитет об устройстве…» разработал проект «Положения об управлении Донским Войском», касавшийся всех сторон жизнедеятельности казачества. Для рассмотрения проекта Положения при Государственном Совете был образован особый Комитет под председательством Министра внутренних дел Виктора Кочубея, но возникшие разногласия между его членами, а затем кончина Александра I привели к тому, что до 1835 года проект не был утвержден, и донская полиция осталась в прежнем виде. В то же время первая треть XIX столетия стала периодом, в продолжение которого произошло ее становление, а недостатки в организации во многом являлись следствием недочетов в благоустройстве города Новочеркасска, выбор места под который и сейчас нельзя считать удачным.

Многое разъясняют строки из «всеподданнейшего доклада» 1823 года: «Город Новочеркасск, судя по времени начатого (в 1805 году) в оный переселения… обстраивался весьма медленно и с приметным нерадением. Из предназначенных на плане общественных зданий окончена только малая часть. Самый собор, с началом города получивший основание, едва только возведен до верхнего карниза, а к внутреннему его устройству еще не приступили. Между тем употреблены на него, впрочем, без всякой сметы, весьма значащие из войсковых доходов суммы... Площади и улицы, кроме одной недавно устроенной, остаются в первоначальном их виде, не смотря на затруднение и неприятности, терпимые жителями весною и осенью от чрезмерной и вязкой грязи. Также не сделаны еще назначенные для удобнейшего снабжения жителей водою бассейны; в колодцах большой недостаток, спуски к реке не приведены в надлежащее положение. … Недостаток попечения об устройстве города был так велик, что даже не обращено было внимания и на то, чтобы снабдить его юртовым довольствием, отчего

39

многие переселенные в оный казаки, особливо неимущие, будучи лишены необходимых средств для устроения домашнего своего хозяйства, оказывались и на службе самыми неисправными из все-

го войска» [99, с. 283–284].

Всего к 1822 году в Новочеркасске было возведено войсковых и общественных строений: каменных – 15, деревянных – 23, частных домов каменных – 281 и деревянных – 1 415, заводов – 1 водочный, 2 салотопительных и 3 кирпичных [89, с. 53]. В городе проживало 9 696 жителей. В начале 30-х годов XIX века Новочеркасская полиция имела казенное здание городского полицейского управления, три дома полицейских частей, арендуемых у частных лиц, и тридцать три полицейские теплые будки, расположенные на всем пространстве города [87, с. 141–142].

§ 2. развитие сыскных начальств в 1802–1835 годах

Сыскные начальства в отличие от городской полиции создавались не на пустом месте, впрочем, до конца XVIII столетия окружная полиция обходилась без непосредственного применения российского законодательства, руководствуясь наставлениями, инструкциями и наказами войскового атамана, повелениями регионального правительства и обычным правом казаков. В начале XIX столетия важнейшей задачей оставался сыск и высылка беглых крестьян и прочих бродяг, а также правонарушителей, скрывавшихся от правосудия, причем за ее реализацию российское правительство спрашивало с Войсковой канцелярии, а последняя – с полиции. Сыскные начальства взимали штрафы с лиц, принимавших «беглых и беспаспортных и иных нарушителей паспортного режима», предоставлявших им кров и дававших работу; осуществляли высылку крепостных крестьян к прежним хозяевам, сопровождая их к месту следования. Такие командировки осуществлялись с разрешения Войсковой канцелярии, которая предоставляла Министерству финансов ведомости о расходовании средств на препровождение беглых крепостных крестьян.

В указе от 25 февраля 1802 года упоминалось об упразднении экспедиций Войсковой канцелярии, кроме полицейской, но одновре-

40