3.Федерализм как специфический политический институт современной России

Институт федерализма принято рассматривать в качестве составной части государственной структуры, каковым он, в принципе и является применительно к федеративным государствам. Это в целом верно и применительно к современной России, поэтому частично проблем федерализма мы уже касались в теме «Государство и конституционный строй». Вместе с тем в условиях развития постсоветской России целый ряд связанных с федерализмом проблем выходит за рамки чисто государственной тематики, напрямую затрагивая поле других институтов, таких как избирательная и партийная системы, политический режим и т. д. Более того, проблемы связанные с ним, затрагивают поле межструктурного и общесистемного взаимодействия, в силу чего имеет смысл отдельно остановиться на рассмотрении специфики российского федерализма.

Следует отметить при этом, что, во-первых, современное федеративное устройство России возникло не в результате процесса складывания ее политической системы, а было унаследовано ею от советской системы, а, во-вторых, на его форму и характер оказала серьезное воздействие ситуация «парада суверенитетов, сложившаяся в 1990-91гг., в период распада СССР. Результатом этого стало то, что 1) достаточно распространенной спецификой российского федерализма стало наличие «матрешечных» структур (когда один или несколько субъектов находятся внутри другого субъекта Федерации); 2) государственно-политическое оформление ряда субъектов Федерации шло параллельно, а нередко и опережало или даже предшествовало процессу начального становления политической системы и государственности России в целом; 3) характер взаимоотношений между общефедеральным центром и рядом субъектов длительное время регулировался не столько общероссийской конституцией, сколько закрепленным в региональных нормативных документах принятием факта их вхождения в состав России ( например, в конституциях ряда республик была закреплена норма, постулирующая, что они являются суверенными республиками в составе Российской Федерации), а также договорами о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации; 4) сложилось унаследованное от прежнего периода статусное неравноправие между различными субъектами федерации; 5) существовали существенные, глубокие противоречия между общероссийским и региональным законодательством, что особенно ярко проявлялось в нормативных системах ряда республик в составе России, где местные конституции находились в противоречии с общероссийской, в том числе по кардинальному вопросу о государственном суверенитете.

Все эти, а также ряд других проблем приводили к разорванности, недостроенности единого институционального, нормативного, коммуникативного, функционального и политико-культурного поля, к наличию различных и по-разному функционирующих политических режимов внутри российской политической системы, угрожая ее целостности, равно как и единству российского государства. Проблему Чечни применительно к политической системе России нельзя рассматривать вне этого общего контекста, поскольку, представляя собой крайний, наиболее острый, конфликтный случай, она в то же время находится в поле этих общих проблем российского федерализма.

Становление российского федерализма проходило крайне болезненно, через целый ряд острых, критических состояний, среди которых можно выделить 1991-93 гг., когда процессы суверенизации регионов развивались и углублялись при общей слабости центра и противоборстве внутри него; 1994-96 гг. – период открытой вооруженной конфронтации в Чечне, сопровождавшийся сложным процессом втягивания других субъектов Федерации и их региональных лидеров и элит в единое политическое пространство России; а также период 1997-99 гг., когда сложившееся единое политическое пространство перевело факторы регионализации и суверенизации во внутрисистемный режим, но отнюдь не устранило их, что привело к новому критическому состоянию, на котором следует остановиться несколько подробнее.

За этот период произошло достаточно большое количество событий, оказавших значительное влияние на политическую жизнь страны. Отрицать их воздействие столь же нелепо, как, предположим, считать, что общественные системы, будь то социально-экономические или политические, в состоянии предотвратить катастрофические последствия природных катаклизмов.

Тем не менее, привычка объяснять все политические явления и процессы исключительно через призму их социально-экономического фона, доставшаяся от прошлых лет господства достаточно вульгаризированного марксизма и порою даже усугубляемая в последние годы за счет сильного влияния на политику теоретиков-экономистов и практиков-хозяйственников, нередко оставляет вне поля зрения или, по крайней мере, на его глубокой периферии многие процессы чисто политического порядка, с экономикой и социальной жизнью связанные весьма опосредованно, а вместе с тем оказывающие на политический процесс и содержание политической системы никак не меньшее влияние, чем взлеты и падения экономической конъюнктуры. Ставшая привычной схема объяснения всего хода политического процесса в этот период через триаду: «правительство Кириенко – финансовый кризис – правительство Примакова» далеко не объясняет на деле сути последовательности политических событий, не только предшествовавших августовскому кризису 1998 г., но и произошедших после него.

Кризис, пришедшийся как раз на середину периода между первыми в постсоветской России президентскими выборами и последующими парламентскими, несомненно, стал определенным водоразделом не только в экономической, но и в политической жизни. Но перемены, произошедшие в политической системе через 1,5–2 года после него, никак нельзя приписать только его воздействию. А изменения, произошедшие в структуре законодательной и исполнительной власти в результате политического процесса, если их приписывать воздействию кризиса, иначе как парадоксальными не назовешь.

Точно так же, если рассматривать итоги парламентских выборов 1999 г. сквозь призму социальной стратификации, парадокс окажется не меньшим, а, может, и более разительным: социально-экономическая поляризация значительно усилилась, средний класс истончился до едва заметного слоя, а то и вовсе исчез, а его политическая «производная» – центризм – не только не уменьшился в размерах, но и вышел на первое место в избирательном спектре, расширив свою нишу более, чем в 1,5 раза.

Чтобы попытаться дать объяснение этим и другим парадоксам и далеко не объясненным до конца явлениям (таким как, например, явный прорыв СПС, победа никому не ведомого «Медведя», падение рейтинга популярного Е. Примакова, наконец, триумф В. Путина), следует более внимательно присмотреться к узловым точкам политического процесса в описываемый период и к тем его аспектам, которые либо вовсе оставались вне поля изучения и анализа, либо, даже будучи объектом пристального внимания, выпадали из общего контекста взгляда на политический процесс, его системного исследования.

Следующим не только по времени, но и по значению политическим событием после выборов президента стала кампания по выборам глав субъектов федерации, пик которой пришелся на вторую половину 1996 – первую половину 1997 гг. Нельзя сказать, что этот процесс был вовсе лишен внимания прессы, аналитиков, исследователей. Скорее, наоборот, публикаций, в том числе аналитических, было более чем достаточно.

И все же внутренняя приглушенность, фрагментарность анализа, отсутствие глубины и системности оценки этого избирательного процесса заставляет говорить о том, что он в главных своих чертах остался в тени казавшихся более важными событий, таких как болезнь Б. Ельцина, противоречия между президентом и Думой, первые попытки начать процесс импичмента и пр.

А между тем выборы губернаторов имели именно в этот раз фундаментальное значение и для политического процесса, и для политической системы.

Во-первых, если не брать глав национально-территориальных об­разований (республик, округов), для большинства остальных территорий это были первые системные выборы в новых условиях (до этого большинство губернаторов были назначены Б. Ельциным, и только некоторые прошли через одну или две избирательные кампании). Таким образом, выборы превращались в процесс легитимизации сложившейся федеральной системы в целом.

Во-вторых, с этой выборной кампанией происходила и ротация Совета Федерации, и, таким образом, процесс его легитимизации в той новой формуле, которая была ему придана в 1995 г.: замена прямых вы­боров сенаторов на формирование верхней палаты из глав законодательной и исполнительной власти. Понятно, что легитимизация была напря­мую связана с местными выборами: легитимность сенатора, избранного на региональных выборах губернатором, процедурно несомненна, в то время как легитимность губернатора-назначенца в качестве законодателя не может не оставаться сомнительной.

В-третьих, приобретала легитимность и та система, в рамках которой возник чисто российский феномен, в корне противоречащий зак­репленному в конституции принципу разделения властей: глава региональной исполнительной власти одновременно становился представителем верховной законодательной власти на федеральном уровне. Эта противоречивость, однако, не снимала вопроса о легитимности такого положения, а эта легитимность как раз и закреплялась фактом избрания губернаторов.

В-четвертых, губернатор не мог быть ни отозван, ни отстранен от своей должности, поскольку такого законодательного механизма просто не было. Становясь сенатором, он к тому же приобретал и парламентский иммунитет, в результате которого ему невозможно было предъявить обвинения в случае совершения преступления. В этом отношении статус губернатора становился выше статуса президента, в отношении которого существует конституционное положение об импичменте.

Если вычесть 21 республику в составе России (включая особый случай – Чечню), которые, кстати, по большей части к этому времени уже приобрели максимум властного и административного ресурса, возможного в рамках единого государства (а некоторые – и сверх этого максимума, учитывая положения о государственном суверенитете в республиканских конституциях, как, например, в Татарии и Башкортостане), а также принять во внимание тот факт, что легитимизация через выборы уже произошла ранее в ряде крупнейших регионов, включая Москву и Санкт-Петербург, данная кампания включала в этот процесс более половины оставшихся субъектов федерации.

В этом смысле период 1996–1997 гг. в целом завершал оформление российского федерализма в рамках политического процесса, начавшегося в 1990 г. и проходившего затем через распад СССР, противостояние между Президентом Б. Ельциным и Верховным Советом (в ходе которого произошел раскол региональной законодательной и исполнительной власти на сторонников Президента и Верховного Совета, а затем ликвидация региональной законодательной власти в лице советов субъектов федерации), подписание договоров о разграничении полномочий между центрами и регионами и новое нормативное оформление инс­титутов региональной власти в Конституции 1993 г.

Сложности и противоречия этого политического процесса наложили свой отпечаток на конкретный рисунок российского федерализма и отношений «Центр – регионы» в том виде, в котором они сложились во второй половине 1990-х гг., и этот рисунок выявлял одну их главных критических точек новой российской политической системы, чреватых угрозой ее разрушения.

В этом смысле, когда говорят о поражении президентской власти в ходе избирательной кампании 1996–1997 гг., с этим выводом можно согласиться. Однако с одной поправкой: обычно при этом приводят в качестве аргументов: 1) значительное продвижение кандидатов КПРФ и 2) преимущественные победы в большинстве регионов кандидатов, оппозиционных тем, кого поддерживала администрация президента; и то, и другое верно, но не в этом главная проблема. А она заключалась в том, что в ходе этой кампании, завершавшей оформление федерализма и легитимизацию власти глав регионов, одновременно происходило столь существенное перетекание к ним властного и административного ресурсов, что это перетекание подошло к критической массе в отношении первого и явно перевалило за эту критическую массу в отношении второго.

Это перераспределение власти и административного ресурса было характерно тем, что оно приобретало системный характер. Если раньше совокупность политических взаимосвязей внутри федерации являла собой довольно хаотичную картину, включая не только отношения «Центр – регионы», но и всякого рода горизонтальные взаимодействия между регионами, приводившие к созданию межрегиональных ассоциаций, включая тенденцию печатать альтернативную валюту, с легитимизацией нового уровня распределения власти по линии «Центр – регионы» закладывалась определенная политическая (и нормативная) база, определявшая вектор этих отношений. Эта база оказала влияние в том числе и на характер дальнейшего развития горизонтальных связей, и на технологию их развития.

Произошедшие изменения трудно оценить однозначно. С одной стороны, они снижали (или, по крайней мере, отдаляли) прямую угрозу сепаратизма, стимулируя региональную элиту на активизацию действий в рамках единой федеральной системы, на борьбу внутри нее за большую часть властного пирога, за влияние на центр и, соответственно, за распределение и перераспределение финансовых потоков. Наглядным проявлением этого квазифеодализма стало создание в Москве региональных представительств, которые нередко по своим размерам и роскоши превосходят большинство посольств зарубежных стран.

С другой стороны, эти изменения в стратегическом плане в чуть более отдаленной временной перспективе значительно усиливали центробежные тенденции. Не говоря уже о том, что реальная власть губернаторов на местах при такой системе в пределе граничила с автаркией, что вело к серьезной деформации, а в конечном счете, и к перерождению всей политической системы Росси в целом.

Именно в этот период административный ресурс обрел черты системообразующего фактора в региональных и местных избирательных кампаниях. Его применение стало во многих регионах решающим при выборах как в исполнительные, так и в законодательные органы власти.

В качестве одного из наиболее ярких примеров можно привести выборы в Московскую городскую думу в декабре 1998 г. В условиях Москвы, до сих пор считающейся эталоном, с точки зрения соблюдения демократических процедур в России, и на этот раз формально все демократические правила были соблюдены, о чем свидетельствовали внушительные списки кандидатов по каждому из 35 избирательных округов.

Фактически же, как стало довольно широко известно в ходе кампании, между собой конкурировали 2 списка, оба одобренные мэрией. В результате победили только кандидаты из этих списков. Ни один оппозиционно настроенный к Ю. Лужкову кандидат в Городскую думу не прошел, что, конечно же, не отражает истинной электоральной картины в столице, но зато создало полностью управляемую мэрией законодательную власть.

Контроль исполнительной власти над законодательными органами, начиная с 1996–1997 гг., стал достаточно типичной картиной в субъ­ектах федерации. Реальное, а не формальное разделение властей стало, начиная с этого периода, скорее исключением, чем правилом.

В результате описываемых изменений к 1998 г на общероссийской политической сцене было всего три сильных игрока: прези­дентская власть (включая президента, его администрацию, отчасти пра­вительство, включая силовые министерства, представителей президента в регионах), КПРФ (имевшая частичный контроль над Государственной Думой, а также над рядом регионов так называемого «красного пояса», включая административный ресурс) и главы субъектов федерации (еще не объединенные в политическую структуру, но обладающие львиной долей административного и значительным финансовым ресурсами).

Все остальные силы по сравнению с упомянутыми тремя носили маргинальный характер, несмотря на все претензии, действительные или мнимые, сыграть роль «четвертой силы».

Нередко в политологической литературе подчеркивается особая, а подчас чуть ли не главная роль олигархов, если не по отношению к политической системе, то, по крайней мере, применительно к политическому режиму в России. Следует заметить, однако, что их роль, как правило, изрядно преувеличивается.

Именно в этот период стала проявляться вся относительность по­нятия «олигархи» применительно к российским капиталистам. Она проявилась, прежде всего, в существенной ограниченности их влияния как на власть, так и на политический процесс.

Эта ограниченность связана, прежде всего, с генетической слабостью российского «олигархического» капитала, проявляющегося в его «давальческом» характере. Своим происхождением крупные капиталы этого типа обязаны близостью к власти (центральной или местной). Процесс наращивания капитала, связанный с общенациональными или межрегиональными финансовыми потоками, также обусловливался во многом близостью или зависимостью от власти, и эту пуповину никому из российских «олигархов» до конца не удалось разорвать. Иначе говоря, в российской системе «политическая (административная) власть – олигархи» всегда была более сильная зависимость вторых от первой, а не наоборот. Этим объясняется, в частности, хождение во власть Б. Березовского и В. Потанина: власть, конечно, пыталась использовать их в своих интересах, но и они нуждались в прямом участии во власти ради поддержания процесса накопления капитала и обеспечения жизнедеятельности своих предприятий.

В этом своем состоянии они явно недотягивали до самостоятельной роли в политическом процессе. Их роль, скорее, была инструментальной. Да, Б. Березовский определял политику на ОРТ, а В. Гусинский – на НТВ. Да, эти каналы телевидения сыграли ведущую роль в «рас­кручивании» основных фигур политической сцены. Но не они создавали эти фигуры, будь то физические лица или избирательные объединения.

Даже на региональном уровне попытки «олигархов» сыграть самостоятельную роль давали сбои. Наиболее красноречиво это продемонстрировала история восхождения А. Лебедя в красноярские губернаторы.

К своему губернаторскому посту А. Лебедь шел под финансовыми знаменами Б. Березовского и алюминиевых магнатов, поскольку только таким образом можно было перебороть внушительный административный ресурс бывшего губернатора А. Зубова, к тому же пользовавшегося в крае значительной популярностью.

Однако, придя к власти, А. Лебедь стал активно использовать тот же административный ресурс уже против олигархов (прежде всего, против алюминиевой империи братьев Черных, но, отчасти, и вопреки планам Б. Березовского). Именно этим объясняется, в частности, непримиримая борьба А. Лебедя против А. Быкова, его альянс с А. Чубайсом в решении энергетических и финансовых вопросов и другие эпизоды его деятельности. И, как показывает динамика развития событий, победителем в этом противоборстве вышел скорее новый красноярский губернатор, а не олигархи.

Этот пример представляется мне показательным в плане ограниченности воздействия олигархов и их финансового ресурса на политику в России даже на региональном, не говоря уже об общефедеральном уровне. К тому же он еще раз иллюстрирует тезис об «инструментально­сти» роли олигархов: в качестве инструмента определенных политических действий эта роль может быть значительной, а в некоторых случаях просто незаменимой. Однако олигархам не удалось выстроить систе­му стратегической зависимости власти от владельцев капитала и финан­совых групп. И, можно сказать, теперь уже вряд ли когда-нибудь удастся, во всяком случае, в обозримом будущем.

Еще одним серьезным игроком на политическом поле в 1998 г. попытались стать профсоюзы.

Волна забастовок и акций протеста с перекрытием железнодорожных магистралей, массовыми голодовками, начавшаяся еще в 1997 г., достигла своего апогея летом 1998 г. в виде многодневной сидячей забастовки у Дома правительства России.

Хотя требования забастовщиков носили в основном экономический и социальный характер, уже сами масштабы акции придавали ей политическое измерение. Но не только это. Обращало на себя внимание то, что инициатором акции стал тот самый профсоюз горняков во главе с А. Сергеевым, который поддержал Б. Ельцина в 1991 г. (объявленная им готовность к бессрочной забастовке сыграла не последнюю роль в поражении ГКЧП). Теперь этот профсоюз выступал не только против правительства, но и против президента. Не менее важным был и тот факт, что бастующие практически повсеместно отмежевывались от политических партий любых направлений, а порой изгоняли из своих рядов партийных (в основном коммунистических) агитаторов: тем самым профсоюзы подчеркивали свою роль именно самостоятельного игрока, не связанного с партиями и не зависящего от них. Действенность этой тактики подчеркивалась также тем, что речь шла о профсоюзах, в основном не только не связанных с ФНПР (Федерацией независимых профсоюзов России, возникшей на базе ВЦСПС, продолжавшей бюрократические традиции советских профсоюзов и тесно связанной генетически и идейно с КПРФ), но и противостоящих ей: профсоюз горняков был главной силой Всероссийской конфедерации труда, представлявшей собой ассоциацию профсоюзов не коммунистической, а социал-демокра­тической направленности, причем идейно-политическое противостояние ВКТ и ФНПР стало к тому времени уже традиционным. Наконец, на завершающей стадии акции горняки перешли уже к открытым политическим требованиям, включая требование к президенту уйти в отставку.

Все это говорило о возможностях профсоюзов стать самостоятельной политической силой или, по крайней мере, серьезной частью крупной самостоятельной политической силы. На самом деле, скорее о последнем, поскольку, в отличие от законодательной базы выборов 1995 г., принятый к тому времени новый Закон о гарантиях избирательных прав граждан фактически лишал профсоюзы права на участие в выборах в качестве самостоятельного избирательного объединения. Причем это положение Закона совпадало с принципиальной позицией многих представителей свободных профсоюзов, выступавших за четкое разграничение профсоюзных и партийных функций.

Однако последовавшие затем события в рамках развития полити­ческого процесса показали, что свободные профсоюзы (а именно они, а не ФНПР заявили о себе в 1998 г. как о потенциальной политической си­ле) не только не воспользовались приобретенным политическим капиталом в преддверии и в ходе избирательной кампании, а довольно пассивно дали возможность перехватить в этом отношении инициативу ФНПР, использовавшей этот чужой политический капитал в ходе последующих политических акций (включая вхождение в лужковское «Отечество» и продвижение своих депутатов, например В. Исаева, в новый состав Государственной думы).

Уже со второй половины 1998 г., после акции шахтеров, дефолта и отставки правительства С. Кириенко политическое действие (приме­нительно не только к избирательному процессу, но и к фактическим структурным подвижкам в политической системе) стало развиваться главным образом в треугольнике КПРФ – президентская власть – региональные элиты. Причем, сценарно это действие выстраивалось по линии складывания «центров силы».

Следует отметить, что понятие «центров силы» достаточно размыто в политической науке. Это выражение широко употребительно при конкретных ситуационных анализах и в политическом обиходе применительно как к странам с развитой стабильной демократией, так и тоталитарным, авторитарным и переходным обществам.

Вместе с тем в различных типах политических систем и политических режимов этот термин несет совершенно различную содержательную (структурно-функциональную) нагрузку. Например, в таких странах как США, Великобритания он практически синонимичен понятию «центров влияния». Но уже во Франции в период нестабильности конца 1950-х гг. он приобретал совершенно иной оттенок; в Италии вплоть до последнего времени в силу влияния на политические структуры мафиозных групп и понятия «структурная коррупция» он также был содержательно иным.

Исторические примеры развития тоталитарных и авторитарных режимов показывают иные структурные модели «центров силы». К примеру, логику противоборства внутри ВКП(б) – КПСС трудно понять, не опираясь на представление о реальных или потенциальных параллельных «центрах силы», имея в виду, что у всякой оппозиции была или могла возникнуть силовая составляющая. Так, борьба с Троцким подразумевала и то, что он был создателем Красной Армии, что у него были сторонники в ГПУ. Та же логика относится к чистке военного руководства в конце 1930-х гг. Борьба Н. Хрущева с Л. Берией, а затем с «ан­типартийной группой» развивалась целиком по логике борьбы с «парал­лельными центрами силы», включая элементы силового давления и тайных операций. Акция по смещению Н. Хрущева и, наконец, «отставка» А. Шелепина и его сторонников в руководстве КПСС и правительстве также укладываются в эту логику.

Авторитарные режимы и режимы с ограниченной или нестабильной демократией в странах Азии, Африки и Латинской Америки дают сотни примеров, демонстрирующих сходную структуру понятия «цент­ров силы».

Один из характерных примеров такого рода – Ирак 1968–1970 гг., который после прихода к власти партии Баас жил под сенью противоборства ее «политического» крыла во главе с С. Хусейном и «военного» – во главе с Х. Тикрити. Это и были фактически два главных «центра силы» (были и другие, менее значительные). За Х. Тикрити стояла основная часть офицерского корпуса, за С. Хусейном – национальная гвардия, структуры Баас в армии и безопасность. Победа С. Хусейна и его «политического» крыла (после неоднократных покушений на будущего президента) была связана с постепенной тактикой «выдавливания» – сначала Х. Тикрити был сделан вице-президентом, лишившись поста министра обороны (т.е. оторван от базы), затем отправлен за рубеж, после чего убит за границей. (Не правда ли, схема, схожая с борьбой с Троцким.) Затем началась чистка его сторонников в армии, полиции и т.д.

Другой успешный пример ликвидации параллельного «центра си­лы» – действия президента Туниса З. Бен Али против исламских фундаменталистов во время войны в Персидском заливе. Тунисский президент, генерал-полицейский, получивший военное образование на Западе, неожиданно поддержал Ирак во время его нападения на Кувейт. Мотивация заключалась в том, чтобы под этим предлогом расколоть фундаменталистов на просаудовское и проиракское крыло и, используя патриотические лозунги, уничтожить более сильных, саудовски ориентированных исламистов. Как только эта задача была выполнена (что практически совпало с началом операции «Буря в пустыне»), З. Бен Али перешел на сторону антииракской коалиции и, уже под этим прикрытием, добил про­иракское крыло фундаменталистов.

Армия в качестве параллельного «центра силы» является частью политических систем таких разных стран как Нигерия и Пакистан, где в течение нескольких десятилетий наблюдаются качели: демократически избранный президент – военный переворот – передача власти гражданскому правлению – выборы президента – военный переворот и т.д. Сходные политические системы были характерны для ряда стран Латинской (особенно Центральной) Америки также на протяжении многих десятков лет.

Эти и другие многочисленные примеры свидетельствуют о значительном структурно-функциональном различии понятия «центры силы». Тем не менее, среди этих различий можно выделить нечто общее, что отличает все эти режимы от стран со стабильной демократией. Это общее проявляется прежде всего в том, что «центр силы» здесь вовсе не идентичен «центру влияния», он непременно подразумевает опору на силовую составляющую – армию, полицию, силы безопасности и т.д. Второе – «центры силы» являются либо одной из опор политической системы, если они подконтрольны правящему центру (в тоталитарных системах – СССР, КНР, КНДР и др., в авторитарных – Ирак, кемалистская Турция, Сирия и др., в странах с ограниченной демократией – Тунис, Египет, Марокко), либо существуют в виде параллельного «стабилизато­ра» политсистемы (в странах нестабильной демократии – Нигерия, Пакистан, посткемалистская Турция).

Здесь же выявляется еще одна закономерность, общая для стран с тоталитарными и авторитарными режимами и с режимами ограниченной демократии: появление параллельных «центров силы», неподконтрольных правящему центру, или даже тенденция к складыванию таких центров являются не только пагубными для режима, но и, в конечном счете, грозящими распадом политических систем подобного типа. Но, вместе с тем, тенденция к появлению подобных параллельных «цент­ров силы» является неизбежным признаком развития таких систем, как только давление правящего центра начинает ослабевать. С этим связаны неизбежные «чистки» в тоталитарных и авторитарных системах.

Следует отметить, что, помимо параллельных «центров силы» в общей структуре власти, ситуацию начала распада политических систем тоталитарно-авторитарного типа характеризует также появление периферийных (региональных) «центров силы». Так, хлопковое дело в Узбекистане было инициировано Ю. Андроповым не только в силу необходимости борьбы с коррупцией, но и в силу тенденции к складыванию там регионального «центра силы», все более уходящего от реального контроля со стороны Москвы. Тем не менее, распад Советского Союза сос­тоялся по линии расхождения региональных «центров силы», которые уже начиная с 1989–1990 гг. фактически превратились в самостоятельные «центры власти».

Ситуация в демократических системах переходного типа, несмотря на, казалось бы, коренное отличие их от систем авторитарно-тота­литарных, по крайней мере в одном отношении напоминает ситуацию в последних – им также присуща тенденция складывания параллельных «центров силы». Правда, ситуационная картина разворачивается при этом как бы в перевернутом виде: «центры силы» возникают не из эрозии жесткой пирамиды власти, а из недостроенности новой политической системы (если угодно, системы «сдержек и противовесов»).

Применительно к постсоветской России причинами складывания «центров силы» стали: 1) последствия распада СССР («парада суверенитетов», распространившегося и на внутрироссийское пространство по принципу «берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить»); 2) последствия противоборства двух параллельных «центров власти» в 1991–1993 гг. (в силу двоевластия, нормативно заложенного в Конституции РСФСР и неизбежно устраненного силовым путем), в результате чего административный ресурс, включая силовую составляющую, продолжал перетекать из центра в регионы; 3) невыстроенность главного фундаментального противовеса авторитаризму снизу – отсутствие системы местного самоуправления как на нормативном, так и на практико-политическом уровне; 4) закрепление властно-административного ресурса в регионах и системы абсолютной региональной власти в качестве безальтернативной базы регионального авторитаризма, порождающего авторитарные тенденции на общероссийском уровне, в 1995–1997 гг.

Один из гипотетических сценариев предельного развития регионального авторитаризма был описан российской прессой как раз в 1998 г. в связи с избранием уже упоминавшегося ранее А. Лебедя губернатором Красноярского края. Напоминая о том, что этот регион разрезает Россию от Севера до южных границ как раз посередине ее географического пространства, включая Хакасию, где воцарился родной брат генерала, автор усматривал в этой геополитической позиции рычаг для трамплина губернатора в президентскую власть по принципу: либо вся Россия, любо отделение от нее всего Востока. Примечательна в этом отношении не только сама статья и мера реалистичности описываемого сценария, а то, что сценарий разыгрывался именно по логике параллельного «центра си­лы» и именно в этом, а не в конкретике геополитических (и геоэкономических, геофинансовых и пр.) ходов, на мой взгляд, заключалась «убой­ная сила» его реалистичности.

Действительные, а не гипотетические сценарии развития событий по логике «центров силы» стали разворачиваться, однако, в других местах и с другими действующими лицами.

1. Без преувеличения можно сказать, что к 1998 г. КПРФ стала не только единственной до конца выстроенной политической партией, но уже и не только партией. Обладая весом, близким к контрольному пакету, в парламенте, относительным, но все же «приводным ремнем» в виде, по крайней мере, части профсоюзов, влиянием на предприятиях, в армии и других силовых структурах, получив региональную составляющую в таких стратегических частях страны как Брянская, Смоленская, Тульская, Воронежская области, Краснодарский и Ставропольский края и др., она вместе с тем приобрела его силовые составляющие – часть армейских округов, структуры МВД, прокуратуры, суды и пр.

Тем самым у КПРФ обнаружились пусть не окончательные, пунктирно оформленные, но все же черты параллельного «центра силы», причем общефедерального масштаба, которые проявились в очень серьезной мере в форме давления на президентскую власть после отставки правительства С. Кириенко. Следует отметить, что президент уступил этому давлению (или, по крайней мере, сделал вид, что уступил), когда, оказавшись перед дилеммой: согласиться на кандидатуру Е. Примакова, предложенную парламентариями, или распустить Думу, предпочел первое (ясно, что роспуск Думы мог привести в сложившихся в тот момент условиях к стратегическому поражению президентской власти).

2.Однако, ситуация, сложившаяся с выдвижением кандидатуры В. Черномырдина после отставки правительства С. Кириенко, показывала на не менее интересные нюансы расположения силовых полей в российской политике, чем то, которое сложилось вокруг КПРФ.

Эта ситуация показала, что впервые за всю недолгую историю Совета Федерации там выявилась, казалось бы, чисто ситуационная и тактическая, но не менее жесткая, чем в Думе, оппозиция шагам (или предложениям) президента. Во-первых, в качестве одного из главных оппонентов кандидатуры В. Черномырдина выступил Ю. Лужков. Во-вторых, против бывшего премьера выступили три «волжских зубра» – К. Титов, Д. Аяцков и М. Шаймиев. Причем выступили в связке и воп­реки «партийной» солидарности по НДР.

Эта ситуация выявила два направления гипотетического складывания параллельных «центров силы», которые могли бы стать общезначимыми в общефедеральном масштабе: московского и поволжского.

3. Складывание московского «центра силы» было достаточно долговременной тенденцией, имевшей как объективный, так и субъективный аспект. Доставшееся от Советского Союза положение Москвы как круп­нейшего не только административного, но и промышленного, финансово-экономического центра не только не ослабло, но еще более укрепилось относительно всех других регионов России. Финансовый ресурс, находящийся в распоряжении правительства Москвы, просто несопоставим в сравнении с другими регионами.

Начиная с 1993 г., шло также постоянное наращивание административного ресурса, показателем чего явились как выборы мэра Москвы в 1996 г., происходившие в один день с выборами президента, так и уже упоминавшиеся вторые выборы в Московскую городскую думу.

Укреплялась и силовая составляющая: руководство ГУВД, Московской городской прокуратуры, УФСБ по Москве и Московской области, городского и районных судов было тесно связано с мэрией Москвы, в большей степени, чем с федеральным центром. При этом следует отметить, что руководитель ГУВД по существовавшему положению одновременно занимал пост заместителя министра внутренних дел (некото­рое время аналогичную позицию в своем ведомстве занимал и начальник УФСБ).

В 1996–1997 гг. началась активная экспансия Москвы в регионы. Горизонтальные экономические связи, которые активно развивались и в предыдущий период, финансовые связи (включая кредиты, инвестиции и пр.) стали часто использоваться в политических целях: ради привязки руководителей регионов к политическим интересам Ю. Лужкова либо для поиска альтернативных кандидатов на должности руководителей регионов, которые были бы прямо или косвенно зависимы от московского правительства. В ходе губернаторской избирательной кампании этого периода московское правительство участвовало в финансировании ряда кампаний в регионах через подконтрольные или связанные с ним экономические структуры.

Таким образом, к 1998 г. шло активное складывание московского «центра силы», приобретавшего общефедеральные очертания, складывание, но еще не окончательное политическое оформление. Иначе гово­ря, если использовать образное выражение А. Гурова, «лев еще готовился к прыжку».

4. Если на московском направлении шло реальное складывание и параллельно наращивание мускулов «центра силы», поволжский центр представлял собой скорее гипотетически-сценарную, чем реальную фигуру. От этого, однако, вовсе не уменьшалось не только символическое, но и ситуационное значение складывания подобной тенденции.

Упоминавшийся ранее красноярский сценарий для того и писался, чтобы быть прочитанным и в коридорах власти, и среди части политической элиты, анализирующей ситуацию. Не приходится сомневаться, что он был встречен с должным вниманием, поскольку затрагивал больной нерв.

Описанное перераспределение административного и частично властного ресурсов уже произошло, но оно никак или почти никак не отразилось на перераспределении финансово-экономи­ческого ресурса. Это и стало одной из главных причин нарастания напряженности во взаимоотношении Центра и регионов. Тень недовольства своим финансово-экономическим положением, характерная как для широких масс населения, так и для региональных политических элит, ложилась на Москву, как на субъект федерации, «паразитирующий» на своем центральном положении. Это недовольство возрастало, переходя в глухое сопротивление, по мере развертывания региональной экономической и политической экспансии Москвы.

Степень этого недовольства и сопротивления была явно недооценена правящими кругами и политической элитой столицы, и напрасно, потому что, во-первых, это был серьезный стратегический ограничитель московской экспансии и, соответственно, далеко идущих политических амбиций Ю. Лужкова, а, во-вторых, эта тенденция рано или поздно должна была породить альтернативный Москве региональный «центр силы», хотя бы относительно конкурентоспособный с ней.

Такой «центр силы» гипотетически мог появиться в четырех регионах: на Северо-Западе, Юге, на Урале и, наконец, в Поволжье, и в каждом случае это был бы стратегически более сильный сценарий, чем применительно к любому региону Зауралья. Однако Северо-Запад, включая и такой сильный центр как Санкт-Петербург, был слишком слаб, открыт и зависим от московской экспансии, чтобы противостоять ей.

На Юге, отягощенном к тому же чеченской ситуацией, пограничными и межнациональными проблемами, преобладали центробежные, а не центростремительные меж- и внутрирегиональные тенденции: имеющая исторические корни конкуренция между донцами, кубанцами и став­ропольцами препятствовала формированию единого центра, собирателем которого при более благоприятных обстоятельствах могла бы стать относительно благополучная Ростовская область.

Урал, несмотря на региональные эксперименты Э. Росселя более раннего периода, еще не поднялся, а, кроме того, во второй половине 1990-х гг. Пермь и Челябинск показывали более перспективные точки роста, и роль харизматического свердловского губернатора как «собира­теля уральских земель» оказалась невостребованной.

Другое дело – Поволжье. После переезда в Москву популярного Б. Немцова, в тени экспериментов которого не очень заметными казались другие области Большой Волги, откровением для многих стал тот факт, что наиболее динамично развивающиеся регионы Поволжья – это вовсе не Нижний Новгород, а Самарская и Саратовская области и Татарстан. Причем наиболее динамично развивающиеся не только на фоне соседних регионов, но и на общефедеральном уровне (кроме, разве что, Москвы). Союз трех, если бы он состоялся (а к этому осенью 1998 г. явно шло), стал бы центром притяжения практически всей Большой Волги – от Твери до Астрахани (фрагменты этого сценария, кстати, позднее частично были реализованы, пусть на очень короткое время). Более того, он мог бы притянуть к себе, приобретя необходимую динамику, и часть регионов Юга, Урала и даже Зауралья (фрагменты такого развития также присутствовали в дальнейшем).

Если на Тверской, 13 еще не видели подобного сценария, увлеченные собственной динамикой, то на Старой площади в Кремле его если и не увидели во всем описываемом объеме, то уж, по крайне мере, прочувствовали, о чем свидетельствует алгоритм и технология последующих действий администрации президента.

И с точки зрения этого видения ситуации можно сказать с уверенностью, что осень 1998 г. была по динамике развития наиболее трудным периодом не только для президентской власти, но и для целостности российского государства: помимо нарастающего напряжения в отношениях между президентом и Государственной Думой, а теперь уже и с Советом Федерации, помимо появления первого за всю постсоветскую историю не технического, а неподконтрольного Кремлю де-факто коалиционного правительства, происходило еще и складывание параллельных «центров силы» общефедерального масштаба, от которых не столь далеко и до складывания параллельных «центров власти». Ситуация явно выходила не только из-под контроля президентской власти но, в конечном итоге, и логики конституционного развития.

Сценарий «центров силы» начал реализовываться, не встречая на своем пути серьезных препятствий.

«Лев прыгнул» в декабре 1998 г.: московский «центр силы» обрел политическое оформление в виде общероссийской политической общественной организации «Отечество», зарегистрированной Минюстом РФ в качестве избирательного объединения 19 декабря, в последний день регистрации участников предстоящих думских выборов.

Это событие – создание избирательного объединения «Отечество» – было знаковым во многих отношениях.

Во-первых, если раньше уделом региональных элит была мажоритарная часть избирательной кампании в Думу, то теперь впервые региональная элита залезла на поле партийных списков и заявляла о себе как о мощной силе именно на этом поле.

Во-вторых, впервые административный ресурс из инструмента регионального политического процесса (включая и региональные избирательные кампании) превращался в системообразующий фактор партийного строительства в общенациональном масштабе.

В-третьих, создаваемое объединение, строившееся по командно-административному принципу, впервые персонифицировало бюрократию как особого игрока в межпартийном процессе.

В-четвертых, пирамидальная структура объединения касалась не только политико-технологических принципов его построения, но и социального состава: предпринималась серьезная попытка поломать рамки традиционной социально-политической стратификации партий (тра­диционной уже в том числе и для российского политического процесса), составив объединение на основе широкого представительства различных слоев – от бюрократической, политической, хозяйственной и культурной элиты до элиты «рабочих и крестьян». Тем самым возникала конфигурация фронтального наступательного клина.

В-пятых, говоря об упомянутых «рабочих и крестьянах», впервые бюрократическое по своей сути политическое объединение выступило с претензией на социал-демократические идеологические позиции, подкрепив эту идейную фразеологию приводными ремнями в виде ФНПР и Аграрной партии. Тем самым оно начинало топтаться на поле, до сих пор практически монопольно занимаемом КПРФ (и другими партиями коммунистического спектра).

Наконец, в-шестых, и это, пожалуй, самое существенное, впервые произошло юридическое, нормативное оформление «центра силы» в качестве субъекта многопартийности и избирательного процесса. При этом черты «центра силы» по сравнению с периодом его складывания приобрели новое качество, окончательно обретя общефедеральный смысл. Это обстоятельство подчеркивалось присутствием в «Отечестве» трех знаковых фигур в генеральском звании: А. Куликова, Н. Ковалева и Б. Громова, соответственно бывших руководителей МВД, ФСБ и бывшего первого заместителя министра обороны. Причем дело здесь не только в политической символике (хотя и она отнюдь не бессмысленна в данном контексте). А. Куликов продолжал оставаться самой популярной фигурой в структурах МВД, Б. Громов – по крайней мере, одной из самых популярных фигур среди офицерского корпуса, о Н. Ковалеве судить несколько сложнее в силу закрытости возглавлявшегося им ведомства, но судя по недостаточно ясной мотивировке его смещения со своего поста, вряд ли приходится сомневаться в том, что и по отношению к нему оставались определенные симпатии в структурах ФСБ. Если прибавить к этому фигуру бывшего руководителя погранслужбы А. Николаева, формально не входившего в «Отечество», но выступавшего со своей структурой фактически в качестве его спарринг партнера (по крайней мере, на период создания «Отечества»), картина нового качества силовой составляющей (опирающейся к тому же и на ранее описанные региональные структуры, подчиненные московской мэрии) становится более или менее полной.

Именно с момента создания «Отечества» весь политический процесс стал разворачиваться по сценарию противоборства «центров силы», хотя элементы этого сценария просматривались и в более ранних эпизодах политической жизни: в сценах вокруг формирования правительства после отставки С. Кириенко, в угрозах коммунистов развернуть процедуру импичмента президенту и фактическом начале этого процесса в форме создания комиссии (причем одно из главных «обвинений» – события 1993 г.), в угрозах Г. Зюганова вывести людей на улицу и т.д.

Но если КПРФ обладала лишь хотя и важными, но все же отдельными чертами «центра силы», то «Отечество» уже обладало довольно законченной системностью такого «центра». Реакцией на появление «Отечества» стало быстрое превращение правительства Е. Примакова в самостоятельный «центр силы».

С конца 1998 – начала 1999 гг. Е. Примаков начал выступать с позиций централизации власти, критикуя излишнюю «самостийность» регионов и акцентируя необходимость укрепления властной вертикали и государственности вообще. Эти выступления, выдержанные в достаточно осторожных по отношению к Кремлю тонах, вроде бы укладывались в логику интересов президентской власти, если бы не ряд обстоятельств.

Во-первых, сама кандидатура Е. Примакова, вопреки сложившейся практике, была предложена не президентом, а Государственной Думой и поддержана консенсусом КПРФ и «Яблока». Во-вторых, как уже упоминалось, правительство де-факто формировалось как коалиционное, причем в значительной мере Государственной Думой, а не президентом и его администрацией. В-тре­тьих, карьерная судьба Е. Примакова складывалась достаточно независимо от президентской власти, и в ней были как научно- и политически-элитные, так и силовые составляющие (не стоит забывать, что несколько лет академик Е. Примаков пребывал в должности руководителя Службы внешней разведки, успев до этого побывать на посту Председателя Совета Национальностей Верховного Совета СССР, т.е. в горбачевский период должности более высокой на общесоюзном уровне, чем должность Б. Ельцина как Председателя Верховного Совета, а затем и президента РСФСР).

Все эти факторы уже делали Е. Примакова и его правительство достаточно независимыми от президента, а ситуационно, в силу объективного и субъективного (длительная болезнь Б. Ельцина) ослабления президентской власти, эта независимость только усиливалась.

Наконец, еще одно обстоятельство, которое не ускользнуло от внимания СМИ, – Е. Примаков стал окружать себя силовиками в аппарате правительства.

Эти черты в совокупности создавали предпосылки для превращения правительства в самостоятельный «центр силы», но с начала 1999 г. Е. Примаков уже начал активно перетягивать под свое влияние и собственно силовые министерства, и, таким образом, кабинет министров фактически превратился в такой «центр силы».

С этого момента взаимодействие и противоборство «центров силы» станло едва ли не главным элементом политической ситуации, которая начала ускользать от контроля Кремля, но, в то же время, не находилась под контролем и какого-либо из этих центров, включая правительство.

Контакты и попытки создания общего поля действия происходили отдельно между «Отечеством» и КПРФ, между КПРФ и правительством, между «Отечеством» и кабинетом министров. Параллельно с этим каждый центр стремился расширить самостоятельное поле действий и наталкивался на противоречие интересов с другими центрами.

Вместе с тем ситуация «центров силы» начинала развиваться и по линии метастазов. Появлялись проекты межрегиональных «центров силы», таких как «Голос России», «Вся Россия» и ряд других, менее значимых. К превращению в своего рода «матрешечный» «центр силы» на­чинал тяготеть Совет Федерации (стоит вспомнить при этом, что и Верховный Совет образца 1991–1993 гг. был именно таким «матрешеч­ным» «центром силы», что не помешало ему стать центром параллельной власти).

Иначе говоря, стал осуществляться один из самых худших ситуационных сценариев, чреватых пагубными последствиями отнюдь не только лично для Б. Ельцина и его «семьи», но и для преемственности власти, сохранения демократического конституционного формата течения политического процесса и политической системы в целом.

Именно подобного сценария развития ситуации президентская власть опасалась еще в начале 1998 г. Во всяком случае, никак не мотивированная и практически необъясненная официально до сих пор отставка В. Черномырдина в марте 1998 г., кажется, может быть более или менее удовлетворительно объяснена только в рамках этой логики. Косвенным подтверждением допустимости подобного предположения может служить публикация в еженедельнике «Аргумен­ты и факты» сразу после отставки «долговечного премьера», в которой утверждалось, что в ходе конфиденциальной встречи В. Черномырдина с министром МВД А. Куликовым последний якобы предложил начать действовать независимо от президента и получил молчаливое согласие главы правительства. Если этот эпизод действительно имел место, мотивировка отставки в указанном контексте приобретала реальные очертания: в условиях негативной динамики развития социально-экономи­ческой ситуации довольно убедительным выглядело стремление президента иметь более контролируемое правительство. Убедительным не с точки зрения «шкурных интересов» или «инстинкта власти» (хотя и то, и другое тоже может быть органическими элементами политической ситуативности), а именно с точки зрения сценарной логики развития политической ситуации.

Эта ретроспективная вставка, несмотря на всю свою гипотетичность, представляется важной для понимания всей логики последовательности ходов президента в 1999 г., которые напоминали поразительно проведенный эндшпиль блицтурнира, закончившийся почти непредсказуемой победой.

Действительно, живописуемый даже относительно дружественными СМИ как больной, неадекватный, теряющий контроль президент, Б. Ельцин уже в начале весны 1999 г. стал предпринимать ряд ходов, находясь одновременно в положении сильнейшей политической компрессии и политического цейтнота, которые поначалу казались малопонятными.

Однако с точки зрения реальной ситуативной логики эта последовательность ходов оказалась безошибочной. Назначив силовика Н. Бордюжу одновременно главой администрации и секретарем Совета безопасности, Б. Ельцин возвратил силовую составляющую под свой конт­роль. Ни история с Генеральным прокурором, ни последовавшая вскоре затем отставка Н. Бордюжи не смогли поколебать вновь обретенного контроля президентской власти над ситуацией.

Несмотря на конфликт с Советом Федерации, перешедший в прямую конфронтацию с Е. Примаковым, растущее давление других «цент­ров силы», реально нависшую угрозу импичмента, президент и его администрация в дальнейшем сделали ряд ходов, которые не только разрубили эти гордиевы узлы, но и вернули ситуацию в русло нормального конституционного процесса.

Отставка Е. Примакова накануне голосования по вопросу об импичменте, назначение и.о. премьера силовика С. Степашина, срыв импич­мента и утверждение С. Степашина Думой в качестве премьера – весь этот калейдоскоп событий знаменовал собой выход из ситуации противоборства «центров силы» и возвращение стрелок политических часов в нормальную ситуацию предвыборной конкуренции.

С позиций изложенного анализа вряд ли выглядят нелогичными или излишне авторитарными действия следующего президента, В. Путина, направленные на ликвидацию потенциала конфликтности, питательной среды для возникновения параллельных «центров силы», которые были заложены в состоянии российского федерализма, существовавшему до его прихода к власти.

Изменение характера представительства в Совете Федерации, ликвидация статуса «неприкасаемых» у глав исполнительной власти субъектов Федерации, создание подконтрольного президенту Госсовета, образование семи Федеральных округов, объединивших регионы под эгидой представителей президента, приведение регионального законодательства в соответствие с общефедеральным – все это не только коренным образом изменило ситуацию, ликвидировав угрозу суверенитету и территориальной целостности России, но и внесло определенные, достаточно существенные коррективы в структуру и характер российского федерализма, политического режима в стране в целом.

Другое дело, что, разрешив опасную ситуацию, эти изменения качнули маятник федерализма в противоположном направлении, приведя государственную структуру не только в режимно-функциональном плане, но и в плане формы самой ее конструкции к грани унитаризма, хотя, на наш взгляд и не перейдя окончательно эту грань, поскольку большинство этих изменений конституционно и законодательно не закреплены: именно поэтому возникшие в результате конструкционные структуры (Госсовет, Институт Федеральных округов) выглядят скорее как режимные, на манер строительных лесов, чем системные конструкции. Как временная выглядит и ситуация с Советом Федерации, политическая и функциональная легитимность которого в результате снижения реального статуса его членов вызывает сомнения.

Таким образом, структурно-функциональный характер российского федерализма представляется не окончательно сложившимся. Тем не менее, даже в существующем виде и формах он, как это было показано, оказывает существенное воздействие на структуру и функции политической системы в целом, на характер тех процессов, которые проистекают в ней.