1. Государство и конституционный строй

Роль государства в политической системе, прежде всего, определяется тем, что оно является основным механизмом осуществления политической власти и управления важнейшими политическими отношениями и процессами. Кроме того, государство, если так можно выразиться, наиболее полно «овеществляет» политическую систему, придавая ей пространственную (прежде всего, территориальную) определенность, располагая аппаратом регулирования и управления, легальными средствами осуществления вооруженного насилия, контролем за извлечением, обменом, и распределением основных ресурсов.

Рамочный характер государства проявляется не только в отношении политической системы, ее подсистем и институтов, но и в отношении собственной внутренней структуры. Государство обладает сложной структурой и разнообразными функциями и в этом отношении может рассматриваться как самостоятельный системный объект, в том числе по принципу системы, «погруженной в среду», но уже в рамках политической системы.

Структура государства как механизма регулирования и управления не может не быть иерархичной. Иначе, при отсутствии или ослаблении центрального звена управления, при распадении его на два или больше «центров власти» происходит распадение государства, и вся политическая система подвергается неминуемому разрушению и распаду. Именно это наблюдалось на этапе распада СССР, многочисленные примеры «failed states” (распадение Пакистана с выходом и него Бангладеш, распадение “лоскутной” Австро-Венгерской империи в 1918 г., попытка отпадения от Нигерии ее Юго-Восточной провинции Биафры, ситуация в Грузии с Абхазией и Южной Осетией и т.д.) свидетельствуют о том же.

Иерархическая структура государства подразумевает наличие в нем значительного количества вертикально и горизонтально ориентированных институтов, осуществляющих распределение политической власти и осуществляющих функции управления, регулирования, контроля, а также все другие действия, необходимые для его нормального функционирования.

Формально отсчет существования современного Российского государства ведется от 12 июня 1990 года, когда была принята Декларация о государственном суверенитете России. Действительно, наличие государственного суверенитета является одним из признаков государственности, но лишь одним и, к тому же, нуждающимся в конкретизации.

Российская Федерация продолжала оставаться в составе СССР, и поэтому ее суверенитет со всех точек зрения был весьма относителен. Фактически реальный суверенитет России наступил в августе, а юридически был закреплен в декабре 1991 г. Однако этот период был лишь начальной, весьма неустойчивой фазой становления государства, поскольку наличие двух центров власти предопределяло его крайнюю слабость.

Кроме того, позиции российского государства оставались весьма слабыми, если не сказать сомнительными с таких позиций как территориальная целость и суверенитет. Наиболее остро эта ситуация выглядела в отношении Чеченской республики, принявшей в 1990 году решение о выходе из состава России, но при сохранении в составе СССР. Но фактически она распространялась и на ряд других республик, принявших решения о суверенитете, а затем и республиканские конституции, причем раньше, чем была принята новая конституция России, и начавшие осуществлять самостоятельную внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность. Даже конкретные формы государственного управления, структура их органов утрачивали единообразие на территории различных российских регионов. Эта ситуация только усугублялась вплоть до октября 1993 г., когда политические противоречия в центре стали проецироваться на региональный уровень: руководящие органы власти одних регионов поддерживали сторону Президента, других - Верховного Совета, третьих – придерживались нейтралитета, стремясь извлечь для себя выгоду из противостояния для укрепления своего суверенитета, что в принципе могло открыть перспективы их последующего выхода из состава российского государства.

Поэтому разрешение конфронтации, ликвидация одного из центров власти в главном звене управления, сам факт проведения выборов и принятия Конституции РФ в декабре 1993г. стали переломным пунктом в становлении российского государства, легитимизировав общероссийскую государственную власть и политически, и юридически практически на всей территории страны ( за исключением Чечни, которая бойкотировала выборы и референдум).

Одновременное утверждение государственного и конституционного строя в декабре 1993 г. можно таким образом считать решающим фактором становления современного российского государства. Именно с этого времени оно обретает в более или менее полной мере основные признаки государства, структурируется, организует общественную жизнь на основе права; наполняется реальным содержанием и понятие государственного суверенитета. Правда, существуют и проблемы, которые позволяют утверждать, что этап становления государства в декабре 1993 г. не был еще завершен. Хотя бы поэтому стоит рассмотреть процесс становления современного российского государства с точки зрения его государственных признаков, структуры и функций.

Родовые признаки государства, отличающие его от все других политических институтов составляют в то же время критериальную базу, позволяющую судить и об уровне законченности его становления, и о степени его зрелости, и о степени его устойчивости, стабильности.

С этой точки зрения одним из главных внешних проявлений стабильности государства выступает территориальный признак: государство как единая территориальная организация политической власти в рамках всей страны.

Эта проблема государственной власти была принципиально решена с принятием Конституции. Однако юридическое закрепление принципа является лишь одной из сторон вопроса и может превратиться в пустую формальность, если он не получит реального закрепления.

А реальность конца 1993 года была такова, что последствия «парада суверенитетов» в 1990 г., распада СССР В 1991 г., экономического коллапса в 1990-1992 гг., внутренней конфронтации 1991-1993 гг. и деятельности националистических и этно-конфессионально окрашенных политических движений в этот же период создали такой мощный потенциал центробежных сил, что территориальная целостность страны и реальная политическая легитимность и функциональная эффективность центральной власти во многих частях ее территории еще достаточное время оставались под вопросом.

Проблема Чечни в тот период была не столь анклавной, каковой она казалась, а фактически превратилась в таковую лишь после 2000г. На всем Северном Кавказе действовало весьма активное движение под вывеской «Конфедерации народов Кавказа», ставившее цель создания независимого от России государства на Кавказе, объединяющего все северокавказские народы. Республики Поволжья и Предуралья, прежде всего Татарстан и Башкорстан обладали государственным суверенитетом и конституциями, проводили собственную внешнюю и внутреннюю политику, правда, оставаясь в составе России. На Урале существовал проект «Уральской республики» с вхождением в нее основных областей региона, начали печататься, хотя и суррогатные, но свои деньги. В Сибири проект «Сибирского соглашения» рассматривался некоторыми местными политиками тоже как проект некоего протогосударства. Аналогичные или схожие тенденции наблюдались на Дальнем Востоке и даже в Краснодарском крае, где Всекубанское казачье войско в 1991-92 гг. выдвигало лозунг выхода из России.

Если прибавить к этому отсутствие единообразия структуры власти (одни республики были парламентскими, другие президентскими, уровень властной репрезентативности республик, краев и областей существенно различался) и законодательства, становится очевидным, что политическое и правовое пространство страны было разорвано, угроза ее конфедерализации с принятием конституции и легитимизацией центральной законодательной, исполнительной и судебной власти далеко еще не была устранена.

Задача укрепления территориально-политического единства России решалась общефедеральной властью путем постепенного втягивания регионов в общее политическое пространство страны. Делалось это посредством политических, правовых, и других мер.

Правовыми актами подобного рода стали соглашения о разграничении полномочий между центром и регионами. Наличие этих договоров, подписание которых в основном закончилось в 1996-1997гг., стало одним из ключевых факторов, скрепивших политическое пространство страны и упрочнивших позиции и эффективность функционирования центральной власти на территории страны.

Политические методы заключались в вовлечении региональных лидеров и политической элиты в общефедеральный и региональный избирательный процесс, формировании Совета Федерации с 1995г. из руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и т.д.

Применялись также и политико-экономические меры: предоставление налоговых льгот и других экономических преференций в обмен на ограничение политического суверенитета республик в составе России.

За счет всего комплекса этих мер территориальная целостность России, легитимность и действенность центральной власти существенно упрочились, это было видно хотя бы по снижению общесистемного воздействия чеченского «фактора».

Вместе с тем, ослабление центральной власти в силу целого ряда объективных и субъективных обстоятельств вызвало всплеск «регионализации» России в 1999 г. Это проявилось как в накоплении властного потенциала в Совете Федерации, грозившего превратить его в «третью политическую силу» (при противостоянии между президентской властью и думской оппозицией), так и в формирова6нии региональных «центров власти». В ряду этих событий следует рассматривать и нападение чеченских боевиков на Дагестан, вновь поставившее под угрозу территориальную целостность России.

Все это показывало, что проблема «территориального признака» российского государства решена лишь частично, но далеко не полностью.

Более или менее окончательным ее решением следует признать в последующий период – с 1999 по 2003г.

Следует отметить, что основные формы мер, принимаемых центром, - политические и правовые- в целом сохранились, но их характер изменился.

Одна из главных мер – изменение формата представительства в Совете Федерации – носила политико-правовой характер. В результате нее был устранен фактор концентрации региональной власти в Центре, вместе с этим абсолютистский характер легитимности региональной исполнительной власти. Тем самым был ликвидирован один из ключевых механизмов регионализации, конфедерализации страны.

Создание Госсовета сохранило формальный уровень представительства региональной власти в Центре, убрав вместе с тем рычаги его гипертрофированного использования в центробежных интересах. Кроме того, региональная составляющая центральной власти укрепилась за счет создания федеральных округов.

Но наиболее глубокий характер носит укрепление единого правового пространства, которое после 2000 г. стало осуществляться за счет приведения местного законодательства, включая конституции республик в соответствие с общефедеральной конституцией и законодательством РФ. Этот процесс, который близится в основном к завершению, подрубает корни регионализации, сепаратистских тенденций, закрепляя единства не только правового, но и политического пространства.

Нельзя не упомянуть и о том, что проблема территориального единства, единой территориальной организации политической власти решалась не только упомянутыми, но и военными мерами, Одну и из ключевых ролей этот фактор играл применительно к Чечне. Первая фаза чеченской кампании, как известно, не дала результатов. Но не принесли их и хасавъюртовские мирные соглашения, приведшие к ситуации « ни мира - ни войны». Агрессивные действия чеченских боевиков и террористического интернационала против Дагестана, а также осуществления ими массовых терактов на территории России, стали основанием для укрепления легитимности последующих действий российской власти по ликвидации террористического анклава в Чечне.

С принятием Конституции Чеченской Республики этап закрепления территориальной целостности российского государства в целом можно считать завершенным.

Тесно связана с вышесказанным ситуация с другим признаком государства – суверенитетом.

Следует подчеркнуть, что этот признак нередко толкуется однобоко – только в плане государственной, национальной независимости.

На самом деле понятие государства как суверенной организации власти имеет две составляющие: 1)верховенство и независимость от любых других властей, политических институтов, организацией и структур внутри страны и 2) внешнюю независимость по отношению к другим государствам или группам, союзам государств.

Из этих двух составляющих первая является определяющей при рассмотрении формы характера, стабильности и внутренней устойчивости государства.

Так, совершенно очевидно, что советское государство до 1990 года не имело независимости от власти КПСС, верховенство которой было также юридически закреплено в Конституции 1977г.

Декларация о суверенитете России также выглядела сомнительно с этих позиций, когда Россия оставалась в составе СССР, однако сыграла чрезвычайно важную роль в августе 1991 г., когда был создан ГКЧП с его весьма сомнительной легитимностью и полномочиями: именно наличие суверенитета российской власти стало той опорой, основываясь на которой она организовала противодействие правлению нелегитимной центральной власти.

Проблема верховенства власти была основной и в период 1991-93г. при наличии двух противоборствовавших центров верховной власти. С принятием конституции 1993г. эта проблема, казалось бы, была принципиально решена. Однако перечисленные обстоятельства, связанные с наличием юридических (конституционных) и фактических (когда власти региона осуществляют действия, являющиеся прерогативой центральной власти, когда их власть ничем не ограничена, а центральная власть не имеет юридических и политических рычагов изменить положение и сместить их) суверенитетов, превращали верховенство центральной власти в весьма ограниченное, если не фиктивное. К этому добавлялись и другие обстоятельства.

Дело в том, что верховенство власти государства подразумевает наличие у него ряда полномочий и прав, без которых это верховенство становится бессодержательным. Они заключаются:

• в общеобязательности ее решений для населения;

• в праве на отмену решений и действий нижестоящих властей, а также негосударственных институтов, организаций и структур, а также ни их роспуск или приостановку деятельности;

• в монополии на издание законов, обязательных для исполнения всеми гражданами;

• в монополии на применение насилия, в том числе на использование вооруженной силы.

После десятилетий тоталитарного режима и обретенной гражданами в конце 80-х, начале 90-х годов, казалось бы, ничем не ограниченной свободы, эти прерогативы государства вовсе не казались им очевидными, само собой разумеющимися. Слабому еще государству необходимо было добиться легитимации этих своих прав, безусловного признания их со стороны большинства общества.

Несмотря на конституционное утверждение этих прерогатив (что следует из духа и буквы конституции) они долгое время подвергались сомнению и фактически отрицались либо игнорировались частью политической элиты, политических партий, это находило реальное проявление в целом ряде общественных и политических явлений, в установках и политическом курсе ряда политических сил.

Начать с того, что определенное время подвергалась сомнению легитимность самой конституции и ее принятия на референдуме. До 1996 г. не только радикальными коммунистическими и национал-патриотическими силами, но и КПРФ, в принципе позиционирующей себя как системная партия, выступали против института президентской власти, обещая ликвидировать его после победы на президентских выборах. Бойкотировались указы Президента, которые, в отсутствие законодательной базы, заполняли правовой вакуум, такие как указы, касавшиеся права собственности на землю и распоряжения ею.

Слабость власти и противоречия между ее уровнями и ветвями ослаблял принцип верховенства государственной власти, создавали обстановку практического безвластия на местах. Это было одним из факторов растущей криминализации общества, активизации деятельности вооруженных криминальных групп и сообществ, начавших контролировать торговую, коммерческую и производственную деятельность во многих местах страны, конкурируя с государственной властью и подрывая основы ее деятельности. Помимо этого, ряд партий и движений в основном радикального толка, стали, начиная с 1991 года создавать свои военизированные структуры, причем такие структуры продолжали существовать и после 1993г, а некоторые как Русское Национальное единство, (РНЕ) – даже разрастаться, усиливая свое влияние в центре и регионах.

Все это подрывало или ослабляло полномочия государственной власти, связанные с принципом ее верховенства, включая и такое важное из них, как монополия на использование вооруженной силы.

Описываемые явления могут показаться фрагментарными или даже, взятое каждое в отдельности, спорными, однако в совокупности, а также в соотнесении с суверенизацией регионов, подрывали принципы суверенитета общероссийской власти.

Если прибавить к этому тот факт, что до 1999 года действовал унаследован6ный с советских времен принцип двойного подчинения правоохранительных органов – (по вертикали – соответствующим ведомствам, про горизонтали - региональным властям), а судебная власть фактически находилась в финансовой и административной зависимости от исполнительной власти (в первую очередь региональной), становится очевидной глубина реальной слабости суверенитета центральной власти государства.

Позитивные изменения в этом отношении стали намечаться только после 1996 года, но решающей переменой в укреплении суверенитета государственной власти наступил лишь после 2000 года. в силу принятия показанных выше политических и правовых мер, а также ликвидации двойного подчинения правоохранительных органов, принятия законодательных актов и политических решений по укреплению самостоятельности и финансовой независимости судебной власти.

Еще одним признаком государства является организация политический и общественной жизни на основе права. Несомненно, что и здесь отправным пунктом явилось принятие конституции. Но хотя конституция Российской Федерации, в отличие от советской, является законом прямого действия, начало функционирования государства на ее основе еще не означало, что оно автоматически стало правовым в исполнении соответствующего конституционного положения.

Во-первых, созданное конституционное поле окружал почти безграничный правовой вакуум. Оно проявлялся как в отсутствии законов, отражавших реалии новой жизни, так и в наличии большого количества советских законов, которые противоречили и конституции, и новым общественно-политическим реалиям. В результате исполнительная власть, правоохранительные органы, судебная система достаточно длительное время функционировали либо в условиях отсутствия достаточной правовой базы, либо на основе советских законов, либо, в духе советской традиции, на основе подзаконных актов (административных решений и распоряжений, приказов и т.д.), нередко противоречащих духу и букве конституции).

Во-вторых, эта ситуация правового вакуума, наряду с присутствующей в политической культуре России и культивировавшейся в течение веков прежде всего бюрократией, авторитарной и тоталитарной властью, традицией правового нигилизма, стала питательной почвой для усиления произвола не ограниченных законом бюрократии, коррупции, роста преступности, в том числе организованной.

За годы, прошедшие после принятия конституции, правовая база деятельности государства существенно изменилась. Сегодня уже не только не приходится говорить о правовом вакууме, о разорванности правового поля, но и о серьезных проблемах, политически значимых «белых пятнах в законодательном пространстве», хотя несовершенство законодательных актов, их внутренняя и взаимная противоречивость, отставание законотворческого процесса от реалий политической жизни, разумеется, далеко не устранены.

Однако, накопление законодательной базы не привело автоматически к коренному изменению правовой ситуации в стране. Оговоримся, что государство сегодня, несомненно, действует в налаженном правовом поле. Несомненно и то, что вектором деятельности государства является постоянно и отчетливо прослеживающаяся тенденция организовывать общественно-политическую жизнь в рамках этого правового поля, что прослеживается через активность как законодательной, так и исполнительной власти.

Но вместе с тем принципы эффективности, политической целесообразности, а также и политические и иные интересы отнюдь не редко вступают в противоречие с духом и буквой закона, в том числе и в действиях государственной власти.

В силу этого вера в закон, его эффективность и действенность далеко еще не стали частью убеждения граждан и общества, а, следовательно, и одним из ключевых факторов политической социализации. Следовательно, говорить о том, что правовое государство в России окончательно состоялось, что взаимоотношения между государством и обществом, организация политической жизни происходят исключительно или даже преимущественно на основе права, представляется преждевременным.

Наконец, переходя к еще одному признаку государства – наличию механизма и органов власти, мы одновременно переходим и собственно к структуре государства.

Российское государство в том виде, в котором оно существует с 1993 года, обладает структурой, главные черты и принципы которой определены в конституции.

Ряд этих черт достаточно очевидны, другие требуют определенного анализа.

Россия по своей форме является президентской республикой, и уже поэтому верховенство власти в ней проявляется, в том числе, и через верховенство президентской власти.

В самом названии государства - Российская Федерация – отражен принцип федеративного устройства, в котором принципиальное значение имеют взаимоотношения между центром и регионами. В отличие от унитарного государства, где заложены жесткие принципы вертикального подчинения региональной и местной власти центру, федерализм подразумевает большую гибкость связей, включающую значительную долю самостоятельности, разграничение полномочий, предметов ведения и управления. Вместе с тем, эти связи не должны быть настолько слабыми, чтобы вести к конфедерализации страны, утрате ее организационного, территориального, политического и правового единства.

Конституционно в структуре государственной власти заложен принцип разделения властей. Он заключается в разграничении полномочий, предметов ведения и осуществления государственных функций между законодательной (представительной), исполнительной и судебной властью. Принцип разделения властей предусматривает возможность их конкуренции, и это происходит в реальном процессе их функционирования, когда отдельные, особенно острые и неоднозначные политические и общественные проблемы становятся предметом спора и противоборства между ветвями власти. Однако, конкуренция властей является вторичной по отношению к самому принципу разграничения полномочий, предметов ведения и государственных функций, иногда трактуемому как принцип «сдержек и противовесов». В таком понимании он не дает перерасти конкуренции властей в их конфронтацию, перерождение во враждующие «центры власти», поскольку взаимные ограничители действуют как достаточно мощные структурно-функциональные факторы, гасящие как остроту противоречий между властями, так и попытки одну из властей подмять под себя, поглотить другую.

Сказанное дает общее представление об основных характеристиках структур государственной власти, ее ветвях и уровнях, однако это описание нуждается как в детализации, так и в рассмотрении динамики функционирования.

Институт президентства занимает особое место в системе государственной власти России. Верховенство президентской власти определяется не только тем, что президент является главой государства, определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных делах, является гарантом конституции, прав и свобод человека и гражданина, наделен конституционным правом принятия мер по охране суверенитета, независимости и территориальной целостности страны. К исключительным полномочиям президента относится обеспечение функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Тем самым он как бы выводится из системы разделения властей, ставится над нею.

Вместе с тем, президент оказывает существенное воздействие на структуры и процесс функционирования исполнительной власти, будучи наделен полномочиями назначать на должность Председателя правительства, вице-премьеров и министров, освобождать от должности последних, правом председательствовать на заседании кабинета министров и принятия решения об отставке правительства. Кроме того, будучи наделен прерогативой принятия мер по охране суверенитета, независимости и целостности страны, а также, являясь Верховным Главнокомандующим, он наделен тем самым функциями непосредственного контроля над структурами силового блока, а функция определения основных направлений внешней политики определяет непосредственное руководство президентом внешнеполитического курса страны.

Все эти права, полномочия и функции позволяют ряду исследователей и аналитиков утверждать, что фактически президент является главой исполнительной власти. Представляется, однако, что и конституционно, и реально политически это все же не совсем так. Несмотря на отчетливое верховенство и стратегический характер президентского контроля над исполнительной властью и наличие реальных механизмов управления и даже участие в ее деятельности, все же отношения между президентской и исполнительной властью имеют конституционно заложенные не только жесткие, но и гибкие связи, носят не только прямой, но и опосредованный характер, имеют свои ограничители. Так, президент назначает главу кабинета только с согласия Государственной Думы, что предусматривает процедуру его утверждения путем голосования, президент назначает и освобождает министров и вице-премьеров по предложению главы кабинета. Во всех этих нюансах содержатся принципы политического баланса, «сдержек и противовесов», характерных для системы разделения властей. Они политически наполняемы, и предоставляют исполнительной власти, ее главе известную степень самостоятельности, независимости, свободы действий перед президентской властью.

Небезынтересно, что верховенство президентской власти наблюдается по иному механизму, но в сходных пропорциях и в отношении законодательной власти, прежде всего в отношении Государственной Думы.

Во-первых, президент находится как бы и на входе, и на выходе законодательного процесса. Он обладает правом законодательной инициативы (правда, в равной мере с другими органами государственной власти), а одновременно и прерогативами конечной инстанции в утверждении законов.

Во-вторых, он назначает выборы Государственной Думы и имеет право ее роспуска.

Кроме того, он имеет право издавать указы, имеющие силу закона в случае отсутствия соответствующих законодательных актов или недостаточного правового покрытия ими складывающихся ситуаций или проблем (Разумеется, конституция при этом предусматривает механизмы отмены таких указов и других действий президента, если они будут противоречить основному закону, конституционному или государственному строю).

Руководствуясь этими основаниями, учитывая и долю, и формы участия президента в законодательном процессе, и степень его контроля за ним, и, наконец, осуществление политико-процедурных функций в отношении законодательной власти, можно было бы предположить, что президент одновременно является и главой законодательной власти. Однако, разумеется, это не так. Здесь существует значительное разграничение функций, полномочий, предметов ведения. Наконец, имеются и серьезные ограничители воздействия президентской власти.

Так, президент не наделен правом роспуска Верхней палаты. Да и роспуск Государственной Думы процедурно не столь прост, чтобы его можно было осуществлять волюнтаристски. Выборы же нижней палаты назначаются президентом в строго ограниченных законом рамках.

В то же время, высший законодательный орган наделен достаточными полномочиями, чтобы снизить воздействие Президента на законодательный процесс. Так, законопроекты, предложенные президентом, могут быть подвергнуты серьезным поправкам, а окончательная их судьба решается голосованием в нижней, а затем и в верхней палате. Вето президента на законопроект, принятый парламентом, может быть преодолено.

Наконец, именно парламент наделен полномочиями отрешения президента от должности в случае обвинения его в государственной измене или в ином тяжком преступлении, а также неспособности исполнять обязанности по состоянию здоровья.

Несмотря на указанные ограничения, ряд отечественных политиков и политологов полагает что во верховенство президентской власти , заложенное в конституции, настолько чрезмерно, что позволяет оспаривать конституционное утверждение о демократическом характере государственного строя, говорить о авторитаризме государства и политической системы в целом.

Следует отметить, что элементы авторитаризма заложены почти в любых политических в системах, характеризуемых как устойчивые демократии. Так, в монархических государствах, сам институт монархии перешел в наследство от авторитарных систем и поэтому элементы его в том или ином виде присутствуют.

Ярким примером может служить Великобритания, где королевская власть по своим структурно-функциональным свойствам не столь слаба и эфемерна, как это кажется на первый взгляд. Роль главы государства, главнокомандующего, право распускать парламент, назначать выборы, назначать главу кабинета – все это наделяет королеву достаточно широкими полномочиями и правами. Причем, отсутствие конституции не создает того мощного ограничителя власти, которое имеется в конституционных монархиях. В тоже время такие ограничители присутствуют в своде законов английского прецедентного права, в полномочиях парламента, в политической традиции, в характере политической культуры. Все это нивелирует действенность авторитарной тенденции, хотя внутри двора, она, несомненно, присутствует и сегодня, но в целом ограничивается этими рамками.

В президентских республиках, наиболее яркими примерами которых являются США и Франция, авторитарный элемент тоже, разумеется, присутствует.

Он проявляется узе в самом характере президентской власти, в том, что президент является главой государства, и одно это уже дает ему преимущество перед парламентом. Кроме того, имеется и разница в уровне политической легитимности президентской и парламентской власти: она прежде всего персонифицирована президентом.

Далее реальные механизмы расходятся. В США, которые являются эталоном чисто президентской модели, президент является главой исполнительной власти, определенный перекос в сторону которой все же имеется, что прослеживается хотя бы на примере прерогатив президента в формировании Верховного суда. Но все же разделение властей четко прослеживается, и оно реально демонстрируется хотя бы на примере процедуры импичмента, которая в ХХ-ом веке однажды привела к отставке президента и однажды присутствовала в качестве вполне реальной угрозы.

Во Франции, которая характеризуется как президентско-парламентская республика, механизм разделения властей действует иначе. Президент вправе распускать парламент, и были прецеденты реализации этого права. Но исполнительная власть формируется парламентским большинством, правительство имеет политической, партийный, а не технический характер, и это может создавать ситуации (также реально существовавшие), когда власть функционирует в режиме президент – правительство оппозиционного ему парламентского большинства. В России, конституционный механизм функционирования власти имеет некоторое сходство с французским, и на этом основании некоторые исследователи и аналитики, по аналогии с Францией, называют наше государство полупрезидентской, президентско-парламентской республикой. Разумеется, на деле сходство ограничивается самим наличием парламента, правом президента распускать парламент. Но на этом оно и кончается.

На самом деле гораздо больше оснований у тех, кто называет Россию суперпрезидентской республикой. Помимо показанных уже прав, полномочий и прерогатив президента, они дополняются тем, что парламент лишен права выдвигать председателя правительства, конституция не дает оснований и механизмов парламентскому большинству влиять как на фигуру его главы, так и на его состав. Таким образом, правительство является техническим, а не политическим и, тем более, не партийным, и это создает впечатление о том, что его фактическим главой является президент (что реально было только в 1991-92гг., но никак не после, и уж, тем более не после утверждения конституции).

Далее, конституционный механизм заставляет президента позиционировать себя в сторону исполнительной власти в случаях, когда парламент не соглашается с президентскими кандидатурами на пост главы кабинета, либо отказывает в доверии правительству: только на этих основаниях глава государства может распустить Думу.

В то же время конституционные основы и реальный механизм функционирования государственной власти в течение 10 лет, прошедших с момента принятия конституции, показывает, что, хотя элементы авторитаризма президентской власти, несомненно, присутствуют в ней в больших пропорциях по сравнению с США, Францией другими демократическими президентскими республиками, это все же не дает достаточных оснований характеризовать государственный строй и политическую систему России как авторитарные.

Авторитаризм характерен ничем не ограниченной (в данном случае президентской) властью. О президентской власти в России этого сказать никак нельзя.

Прежде всего, она ограничена самой конституцией, природой и характером конституционного строя, предусматривающего весомые гарантии против узурпации власти.

В конституции есть и другие, более конкретные ограничители, носящие, по мнению которых российских политиков, даже излишне жесткий характер. Это в первую очередь ограничители по срокам, возрастному и жилищному цензу, а также по принципу дееспособности. Действующие вкупе, они ставят препоны возможности неограниченной по времени власти, тем более переходу и во власть н6асдественную. Жесткий временной ограничитель, корме всего прочего, является политико-психологическим фактором, ставящим заслон авторитаризму.

Следует отметить, что эти ограничители превратились в проблему перехода власти в период окончания президентского срока Б. Ельцина, когда стояла задача обеспечения достаточно мягкого перехода в условиях, когда политическая система еще достаточно молода, с сам переход не имеет национальных исторических прецедентов, и поэтому возникают опасения по поводу устойчивости системы. Поэтому власть была вынуждена прибегнуть к ряду технологических приемов, производящих впечатление «квазинаследственного» перехода, но при этом не произошло ни нарушения демократических процедур, ни разрушения демократических институтов.

Кроме того, конституционно заложенный механизм импичмента является достаточно серьезным ограничителем авторитаризма президентской власти, несмотря на сложности его осуществления. Это было наглядно продемонстрировано разворачиванием процедуры импичмента в конце второго срока президентства Б.Ельцина. Хотя процедура импичмента не удалась уже на начальном этапе (не было набрано достаточное количество голосов), она доказала действенность самого начала процедуры и даже угрозы такого действия в качестве средства оказания политического давления. Само по себе это свидетельствует о пользу эффективности такого ограничителя, хотя следует признать, что это в условиях слабости политической системы, наличия сильных и разрушительных центробежных тенденций она таила в себе, в случае ее осуществления, и разрушительный потенциал как для президентской власти, так и для системы в целом: ведь с досрочным уходом президента, созданием ситуации политической непредсказуемости мог рухнуть и сам институт президентства, а вместе с ним и конституционный строй.

В ходе функционирования власти после 1993 года получил апробацию и ряд других механизмов политического взаимодействия между президентской, законодательной и исполнительной властью, показавших наличие демократических инструментов в процессе их взаимоотношений, в том числе, в разрешении острых конфликтных ситуаций.

Так, несмотря на острые, порой конфликтные отношения между первым президентом и первой (1993-95гг.), а особенно второй (1995-898 гг.) Думой, роспуск Думы ни разу не был осуществлен ни по политическим, ни по техническим мотивам (хоты такие проекты не раз выдвигались, а ситуация осени 1998 г. поставила проблему роспуска не просто в плоскость реальности, а на грань прямого осуществления этого президентского права). Это показывало, что конституционно заложенные механизмы сдержек и противовесов между думской и президентской властью вызвали в жизнь действие политических балансиров, механизм согласования интересов. Президент понимал, что роспуск Думы усилит конфронтацию и чреват большей непредсказуемостью для президентской власти, чем ее сохранение. Но и думское оппозиционное большинство оказалось достаточно разумным, чтобы предпочесть согласование интересов и политический компромисс, казалось бы, сулящей ему политические выгоды процедуры роспуска.

Компромисс, который возник в виде правительства Е. Примакова, продемонстрировал еще один механизм, который показывал пределы президентской власти, но уже в отношении власти исполнительной. По сути дела правительство Е.Примакова , казалась бы, вопреки механизмам, заложенным вы конституции, было первым ( пока единственным) примером не технического, а политического (и даже, как его называют некоторые, «полупартийного», в силу присутствия в нем представителей парламентской оппозиции) кабинета. Впрочем, присутствие партийных элементов наблюдалось, во всех кабинетах – и Черномырдина, и Кириенко, и сегодняшнего, касьяновского. Но отличием правительства Е.Примакова было именно сильное влияние в нем представителей оппозиции (КПРФ).

А в силу этого обстоятельства взаимоотношения между Б.Ельциным и кабинетом Е.Примакова весьма напоминали функционально взаимоотношения между Ф. Миттераном и кабинетом Ж. Ширака или, напротив, между Ж. Шираком и кабинетом Э. Жоспена. И ничего. Система действовала достаточно эффективно в функциональном отношении, несмотря на приближающуюся избирательную кампанию в течение более чем полугода.

Более того, эта, казалось бы, противоречивая конструкция была одним из факторов, повлиявших на усиление политического центризма, т.е. тех течений и тенденций, которые ориентировались на стабилизацию системы.

Другое дело, что с нарастанием политических противоречий предвыборного сезона, президент прибег к смене кабинета, руководствуясь при этом не только политико-конъюнктурными соображениями, но и мотивами сохранения устойчивости системы на этапе нарастания динамической нестабильности.

Кстати, со сменой главы правительства на С. Степашина, а затем на В. Путина кабинет также все больше превращался из технического в политический, но уже в другом смысле – в смысле политического инструмента осуществления смены власти.

Все это показывает, что реальная структурно-функциональная роль и законодательной, и исполнительной власти, основанная на механизмах, заложенных в конституции, далеко не полностью еще аналитически осмыслена.

Наряду с перечисленными ограничителями авторитаризма президентской власти действуют и другие. При этом сила прецедента в реальной политике не меньшая, чем скажем, в англо-саксонском праве. Когда говорится, например, о том, что механизм преодоления президентского вето Думой малореален, следует упомянуть о том, что имевшиеся, пусть крайне малочисленные прецеденты свидетельствуют об обратном. Так было, например, с законом о реституции культурных ценностей, когда политическая целесообразность диктовала президенту «заветовать» неудобный законопроект, думское большинство сумело быстро преодолеть президентское вето.

К вышесказанному стоит добавить, что эти, представляющиеся некоторым аналитиками родовыми, системными элементами авторитаризма президентской власти, проявляющиеся в конституционно заложенном «излишнем» верховенстве президентской власти, не покажутся столь уж лишними в контексте переходности, неустойчивости, недостаточной стабильности политической системы, каковой она, несомненно, была в период, когда закладывалась, писалась и принималась конституция. В такой период система, родившаяся в условиях слишком сильных политических потрясений, нуждается в опорах, достаточно жестких конструкциях для сохранения устойчивости. Поэтому конституция в период ее создания рассматривалась рядом ее основателей как документ переходного периода.

Жизнь показала, что это не совсем так. Период, который наступил после 2000г. уже вряд ли можно охарактеризовать как переходный. Переходность системы стала постепенно исчезать, начиная еще с 1993 года, переходя более или менее плавно в период ее становления (начальное становление, собственно период перехода, как уже отмечалось, в основном и закончился с принятием Конституции).

Вместе с тем, хотя и период становления системы во многих отношениях можно характеризовать как в основном завершенный, пока остаются проблемы суверенитета, независимости, территориальной целостности государства и другие существенные проблемы, связанные с ее стабильностью (включая слабость или отсутствие ряда институтов, имеющих фундаментальный характер и пр.), до тех пор, учитывая также исторические, геополитические и другие особенности современной России, остается и потребность в гипертрофированных полномочиях президентской власти. Хотя, наряду с этим, в тех же основах конституционного строя присутствует или подспудно заложены и другие, гибкие механизмы, позволяющие устранять, смягчать или нивелировать гипертрофированный характер президентской власти, если в этом заключена политико-ситуационная, структурная и функциональная потребность, Уже одно это дает основания полагать, что значение, дух, а во многом и буква существующей конституции, вопреки существовавшим воззрением, выходят за рамки как переходного периода, так и периода становления системы.

Правда при этом, при ослаблении потребности в авторитарном элементе президентской власти может возникнуть потребность в его структурном и функциональном понижении (и, не исключено, устранении). Но и этот механизм заложен в конституции: 4. 5. 6 главы конституции, касающиеся президентской, законодательной и исполнительной власти не относятся к так называемым несменяемым ее частям и поддаются модификации путем внесения поправок, что в принципе не влечет за собой смену государственного и конституционного строя, разрушение модели системы. Все это говорит не в пользу системности авторитарных элементов президентской власти в том виде, в каком они присутствуют в конституционных основах государственного строя.

Вместе с тем, опасность усиления авторитарных элементов, нарастания авторитарных тенденций существует, и она вполне реальна. Но нарастание их происходит не в конституционном поле, а за его рамками - в сфере функционирования, коммуникации, а также в сфере политической культуры.

В первую очередь, эти опасности таятся в сфере функционирования государственной власти, в элементах политического режима. Разумеется, о них следует говорить больше все же как о тенденциях, причем как о тенденциях, выражающих реакцию президентской власти на слабость тех или иных звеньев системы или нарастание негативных, разрушительных центробежных тенденций. Но, становясь элементами структуры или функций режима, они так или иначе дают системную проекцию.

Так, при определении роли тех или иных структур, их статус, полномочия, предметы ведения так или иначе конституционно и законодательно определены, Это касается и некоторых структур президентской власти: например, статус Совета Безопасности определяется Федеральным законом.

Но существуют две структуры, статус, структура и деятельность которых никак конституционно и законодательно не определены, хотя сами по себе они в конституции обозначены: Администрация президента и институт полномочных представителей президента. В последнее время к ним прибавилась и третья, уже никак не обозначенная в конституции, - возглавляемый президентам Госсовет, а статус полномочных представителей: президента существенно поднялся в результате введения также лежащих вне конституционного поля федеральных округов.

Все эти структуры, таким образам, никак не ограничены ни в статусе, ни в структурно-функциональной роли, ни в реальных действиях, ни конституцией, ни законом. Между тем, трудно переоценить их реальную статусную и структурно-функциональную роль в системе президентской власти, причем эта роль имеет постоянную тенденцию к возрастанию.

Естественно, что потребность в их появлении и развитии продиктована теми слабостями политической системы и негативными, имеющими разрушительную тенденцию процессами, о которых уже говорилось. Имея эти структуры в наличие, президент обрел возможность эффективного контроля за политическим процессом, предотвращения или ликвидации разрушительных явлений и тенденций, ослабляющих политическую стабильность. Были ликвидированы критические ситуации, касавшиеся целостности и суверенитета государства, перекос в отношениях центра и субъектов федерации в пользу регионов, снижен уровень абсолютизма исполнительной власти в ряде из них, снижена острота влияния и действий правого и левого политического радикализма.

Опираясь на эти структуры, удалось, по крайней мере, несколько изменить положение с судебной властью, активизировать эффективность законодательного процесса, сдвинуть с мертвой точки процесс формирования органов местного самоуправления, активизировать процесс создания новых политический партий и т. д.

Все это так, но возникает все же закономерный вопрос: где границы деятельности этих структур, не приведет ли эта деятельность к подавлению реальных демократических институтов, сужению конституционного и правового поля, огосударствлению местного самоуправления, структур гражданского общества и т.д.?

Закономерность этого вопроса обусловлена тем, что правила эффективности и политической целесообразности, сами по себе понятные, объяснимые и даже обоснованные при ничем не ограниченной сфере деятельности (а, следовательно, хотя бы косвенно, и власти) делают границу дозволенного размытой, нереальной. При этом становится трудно определить, где кончается взаимодействие и где начинается директивное командование исполнительной властью, где кончается согласование интересов и начинается диктат. Так же обстоит дело и во взаимодействии с политическими силами: где проходит граница между контролем над опасностью радикальных, разрушительных сил и желанием освоить, завоевать или, по крайней мере, контролировать все политическое пространство.

Соблазн оказывается особенно великим, когда обнаруживается не просто схождение интересов, а структурное переплетение административной и политической власти, когда объективная реальность такова, что сильной оппозиции нет, а парламентское большинство обеспечивает беспрепятственное прохождение законов.

Эта тенденция создает проекцию невидимой власти, руководящей и направляющей, при отсутствии реальных ограничителей.

Если учесть, что она опирается на определенные традиции политической культуры, можно с определенной долей достоверности говорить о ее не только режимном свойстве, но и системной проекции.

Единственное, что хотелось бы добавить к этому – при всей потенциальной опасности отмеченной тенденции, она не представляется нам ни фатальной, ни предопределенной хотя бы потому, что векторы политического развития вовсе не действуют в одном направлении. По мере наполняемости системы, решения проблем ее становления и начального развития, появляются иные проблемы, требующие качественно иных решений, а, следовательно, и иных форм и методов взаимодействия, с чем уже сталкиваются государственные структуры, в том числе и президентская власть.

Переходя к описанию законодательной власти России, мы меньше уделим внимания тем моментам ее места в системе разделения властей и взаимоотношению с президентской властью и другими ветвями власти, которые уже были проанализированы выше, и сосредоточимся в основном на ее структурно-функциональных особенностях.

Характерной чертой законодательной власти в России, объединяющей ее со всеми известными нам демократическими системами, является то, что она является одновременно и представительной властью. Совмещение представительных и законодательных функций является одной из наиболее сильных сторон демократии вообще, поскольку разработка законов, т.е. правил по которым будет осуществляться жизнь и деятельность всего общества и каждого гражданина, требует наиболее полного соблюдения баланса всевозможных интересов, ибо только тогда закон будет максимально справедливым и понятным для граждан, отвечая принципу: «Личная свобода одного человека кончается там, где начинается свобода другого».

Таким образом, принцип построения законодательной власти в России таков, чтобы совместить эти две функции – функцию максимального, по возможности равномерного представительства наиболее значимых политических и других интересов и функцию законотворчества, создания и развития законодательной базы политической, экономической, социальной и всех других сфер общественной жизни.

Конституционно этот принцип заложен, прежде всего, в наличии двух палат парламента, каждая из которых отличается как по представительным, так и по законодательным функциям, прерогативам и полномочиям.

Представительный принцип находит воплощение в том, что нижняя палата, Государственная Дума представляет как непосредственные интересы граждан, так и совокупные, солидарные их интересы, выражаемые через общефедеральные выборы. Принцип выборности нижней палаты заложен конституционно, но сам механизм выборов не определялся ею, оставляя для этого место в избирательном законодательстве. Этот механизм, на наш взгляд, прост и логичен, он, возможно, был интуитивно нащупан в процессе заимствования из других демократических систем, но сложился в определенную законодательно-политическую традицию в ходе трех избирательных кампаний в Госдуму. Его суть: половина из 450 депутатов избирается по мажоритарным округам, т.е. представляет непосредственно интересы граждан, являясь их выбором из ряда кандидатов, другая половина складывается из конкуренции партийных списков, когда граждане не по округам, а по всей стране выбирают список той партии, которая, по их мнению, наиболее полно представляет их интересы.

То, что этот баланс 50:50 устоялся, несмотря на неоднократные попытки изменить его в ту или иную сторону, само по себе говорит о признании гражданами и политической элитой этого баланса в качестве политически легитимного.

В отношении верхней палаты, Совета Федерации принцип представительства воплощается в том, что она представляет интересы не граждан или политических сил, а регионов (при этом политическая ориентация того или иного регионального представителя имеет место, но не она является определяющей).

Такое соотношение представительств, в принципе, логично для федеративного государства, для сравнения можно взять парламенты США и ФРГ: и там и там двух палатный парламент, в котором нижняя палата представляет интересы граждан, а верхняя – регионов.

Однако, в отличие от США и ФРГ, где эта система устоялась, а также в отличие от собственной нижней палаты, золотого сечения в смысле механизма формирования Совета Федерации до сих пор не найдено.

В конституции заложен принцип формирования Верхней палаты, в отличие от нижней, в отношении которой записано избрание. Между тем, идя первоначально по пути заимствования, основатели государственного и конституционного строя в России первоначально определили путь формирования верхней палаты также через избрание: Совет Федерации, так же как и Государственная Дума, в 1993 г. избирался. Но возникли проблемы репрезентативности: во-первых, неясен был принцип отличия сенаторов от депутатов (на основе чего они оказывались выше по статусу), во-вторых, самое важное, не был определен принцип регионального представительства.

Это отражало то состояние, когда сами органы власти во многих субъектах федерации еще окончательно не сформировались, но оно становилось все более нетерпимым по мере их становления.

В 1995 г., когда прошли выборы в Думу, и система, в том числе в регионах, стала определяться и стабилизироваться, была внесена конституционная поправка, в результате которой процесс формирования верхней палаты, казалось бы, стал столь же ясным и логичным, как и нижней: в Совет Федерации входят по два представителя от каждого региона – по одному от регионального законодательного и исполнительного органа.

В конституции было осторожно сказано о представителях, но законодательная и президентская власти, не нарушая ни буквы, ни, как представлялось, и ее духа, интерпретировали это следующим образом: кто, как ни губернатор и глава законодательного собрания, наиболее полно представляет интересы региона? Тем более, что и те, и другие либо прошли через избирательный процесс в регионах, либо им предстояло через это пройти в ходе избирательных кампаний 1996-97 г.г. Таким образом, пройдя через региональный выборы, они получали уже демократически оформленную политическую легитимизацию, и вопрос представительства интересов в верхней палате решается через их кооптацию в нее, не нарушая принципов демократии.

Таким образом, и баланс представительства был вроде бы, полностью соблюден, да и статусность, репрезентативность верхней палаты логичным образом подняты до высоты определенных ей законодательных функций.

Но возникли другие, не менее существенные проблемы структурно-функционольного порядка, касавшиеся, впрочем, и статусности, и репрезантивности, и баланса представительства интересов.

Во-первых, именно здесь произошло нарушение принципа разделения властей – и по горизонтали, и по вертикали. Наиболее вопиющим образом оно выглядело в отношении губернаторов, которые совмещали в одном лице функции представителя исполнительной власти в регионе и функции представителя высшей законодательной власти в стране. В переводе на более простой язык это означало, что губернатор, не имевший (в отличие от президента) ограничения ни по срокам избрания на свой пост, ни по возможности отречения от власти (регионального механизма импичмента просто не существовало), умножал это на сенаторскую неприкосновенность, а в итоге и получалась формула абсолютной власти: он становился самой неприкосновенной и несменяемой фигурой в стране.

Что дало это применительно к политической системе и политическому режиму в целом в стране, понятно: именно в этом звене затаился и накапливался наибольший потенциал авторитаризма, выразившийся и в том, что многие региональные «бароны» полностью подмяли под себя законодательную власть, но и в том, что изменился региональный баланс представительства интересов в Совете Федерации, а частично и в Государственной Думе. Верхняя палата по большей части стала представлять интересы губернаторов, наряду с этим наметился процесс межрегиональных политических союзов, выделявших региональных «супертяжеловесов» В Думе он имел отражение в том, что многие депутаты – одномандатники стали отражать интересы не столько населения, сколько региональных начальников.

Все это меняло уже не только баланс интересов, но и баланс власти, накладываясь на процессы сепаратизма, регионализации, о котором уже говорилось.

Именно эти причины были мотивацией действий президентской власти, направленных, прежде всего, на восстановление этого баланса и укрепление целостности страны. Губернаторы и главы законодательных собраний были выведены из Совета Федерации без нарушения конституции, заняв места в специально созданном для них Госсовете, который является представительным, но уже не законодательным органом, причем находящимся в структуре президентской власти.

Места губернаторов и представителей законодательных собраний в Совете Федерации в полном соответствии с буквой конституции заняли представители исполнительных и законодательных собраний, которые в лучшем смысле прошли через процедуру избрания на заседании Законодательного собрания (как глава палаты С.Миронов, легитимность которого, однако, усиливается тем, что он долгое время возглавлял Законодательное собрание Санкт-Петербурга, одного из самых демократически легитимных законодательных органов страны), а во многих случаях прошли лишь процедуру согласования своей кандидатуры. Все это резко снизило реальную политическую легитимность Верхней палаты, ее реальную, а не формальную закрепленную Конституцией статусность.

С точки зрения законодательного процесса функции палат разведены конституционно достаточно ясно и последовательно и, в общем, вряд ли можно назвать какие-то явные случаи нарушения их закрепленного в конституции режима функционирования.

За Государственной Думой закреплены функции принятия законов, За Советом Федерации – их утверждения и отклонения. Верхняя палата имеет функции принятия наиболее важных стратегических решений – об изменения границ между субъектами Федерации, утверждения указов президента о военном и чрезвычайном положениях, о выборах президента, о назначении должностных лиц высшей судебной и контрольно-надзорной власти и т.д. Но только нижняя палата принимает участие в процессе утверждения правительства и вынесения ему вотума недоверия.

Что касается отрешения президента от должности, инициировать этот процесс может только Дума, но принятие решения по этому вопросу возможно на Совете Федерации.

Отличие статуса палат, кроме всего прочего, проявляется в том, что Государственная Дума может быть распущена президентом, а Совет Федерации – нет.

Исполнительная власть, осуществляемая правительством РФ, подразумевает текущее повседневное исполнение властных функций на основе законодательства, разрабатываемого Федеральным собранием, а также президентских указов.

Конкретные функции правительства достаточно четко определены в конституции, и структура кабинета является в целом производной от этих функций. При этом, поскольку в Конституции записано, что Россия является не только правовым, но и социальным государством, значительную роль правительство обязано уделять социальной политике. Это к тому же продиктовано не только сложностями материального, экономического положения, в котором находится значительная часть населения, но и тем, что в силу исторического наследия советской системы, значительная часть трудоспособных граждан находится в разных отраслях и структурах государственного сектора (это касается сегодня не только и не столько экономики, сколько таких сфер как образование, здравоохранение, наука, культура, почти целиком находящихся в ведении государства и почти целиком затратных).

В связи с этим на исполнительную власть, осуществляющую целиком или частично такие важные функции политической системы как извлечение ресурсов, регулирование и распределение, ложится в современных условиях развития России не только ответственность, но и бремя власти, нередко превращающее исполнительную власть, особенно правительство и отдельных его представителей в основной объект критики (как справедливой, так и несправедливой). Правительство – то звено политической власти, которое, особенно в критические моменты развития системы, становится таким объектом системы, в отношении которого уровень требований, как правило, превышает уровень поддержки.

Вместе с тем, правительство создает вертикаль исполнительной власти, механизмы управления которой предусматривают строгую иерархию отношений господства и подчинения, которая была описана М.Вебером в рамках его теории бюрократии. Эта модель, помимо ее иерархичности, является принципиально закрытой моделью, где иерархия строится не снизу вверх, как в избирательной, а сверху вниз, публичный контроль за ее деятельностью ограничен, и система стремится их ограничить. Как всякая другая система подобного рода, она стремится к экспансии, расширению, численному росту.

Кабинет министров является лишь малой, открытой для критики контроля публичной частью этого айсберга, основная же часть скрывается в аппаратных структурах.

Тенденция к экспансии российской бюрократии имеет ярко выраженную эксплозивную, взрывную окраску: уже за первые годы новой власти размер управленческого аппарата увеличился кратно, вдвое превысив его общесоюзный объем во времена СССР.

Эта бюрократическая пирамида является основной питательной базой и продуцентом коррупции, для которой создана как неправовая, использующая правовой вакуум, несовершенство законов, так и законодательная база.

Последняя состоит в формировании таких законов или законодательных положений, которые создают условия для действия коррупционных инструментов и механизмов. Эта законодательная база является результатом коррупционно-лоббистских усилий чиновников, отмеченных экспертными опросами в числе наиболее успешно действующих лоббистов. Оговоримся, что далеко не всякий лоббизм подлежит законодательному ограничению, однако коррупционный лоббизм, несомненно, относится к таковому. Поэтому для России насущным является скорейшее принятия закона, регулирующего лоббистскую деятельность.

Однако проблема бюрократии и негативных явлений, связанных с ней, в том числе и коррупции, требует в целом более общих, комплексных решений. К ним относится намечаемая реформа исполнительной власти.

Описанные явления, касающиеся как правительства, так и исполнительной власти в целом, показывают, что авторитаризм президентской власти в отношении исполнительной играет определенную роль: с одной стороны, он подпирает исполнительную власть, когда она подвергается излишнему политическому и общественному давлению, а с другой стороны, пытается активно воздействовать на те ее недостатки и негативные стороны, которые ослабляют ее эффективность, либо деформируют ее природу и функциональные черты.

Современное состояние политической системы, однако, диктует необходимость качественно иных, системных подходов, многие из которых лежат в укреплении роли судебной власти.

Проблемы судебной власти лежат в повышении ее статусности, политической легитимности, финансовой и административной независимости. Деятельность президентской и законодательной власти лежит здесь в верном направлении, однако, она обозначила лишь начало перелома в этом отношении.

Конституционно заложены достаточные механизмы независимости судебной власти, они только нуждаются в дальнейшем развитии.

При этом статусность Конституционного и Верховного судов, а в значительной мере и Высшего арбитражного суда представляется достаточной или приближенной к таковой не только в конституционном, но и в реально функциональном аспекте. Основные проблемы заключаются в среднем и нижнем звене судебной системы. Их решение, в соответствии с намеченными мерами и принятыми в последнее время законодательными актами определит не только развитие самой судебной системы, но и послужит решению многих других комплексных проблем, в том числе проблемы взаимоотношений между гражданами и бюрократией, исполнительной властью.