Информационное обеспечение государственного управления - Никитов В. А

ББК 32.81 Н62

Рецензент Доктор технических наук,

профессор, лауреат Государственной премии

А. В. Петров

Никитов В. А. и др.

Н62 Информационное обеспечение государственного управ­ ления / Авт.: Никитов В. А., Орлов Е. И., Старовойтов А. В., Савин Г. И.; Под ред. Ю. В. Гуляева — М.: Славян­ ский диалог, 2000. — 415 с.

ISBN 5—85468—010—6

в книге рассматриваются проблемы, концептуальные положения, методы и сред­ ства создания автоматизированных систем информационного обеспечения органов власти и управления, показаны практические результаты внедрения в их деятельность новых информационных технологий, анализируются мировые тенденции развития этой жизненно важной сферы.

Работа представляет огромный интерес не только для специалистов, занима­ ющихся Ешформационным обеспечением органов власти, но и для управленцев, государственных ачужащих, политологов, студентов и аспирантов.

Об этой книге

Мировое сообщество вступает в третье тысячелетие с надеждой обеспечить лучшую жизнь населению планеты Земля. Каждое государство стремится решить накопившиеся проблемы, используя все виды как внутренних национальных ресурсов, методов и средств управления, так

ипреимущества международного сотрудничества на базе глобального разделения труда между странами и рыночных отношений в экономике. Это привело в конечном итоге к тому, что человечество практически вступило

вфазу формирования и поддержания в актуальном состоянии Единого мирового информационного пространства как информационно-коммуника­ ционной среды, позволяющей обеспечить необходимой информацией отдельных граждан, их объединения, органы власти и управления отрасля­ ми, подотраслями, видами деятельности, регионы и государства в целом.

Вэтой книге коллектив авторов предпринял весьма успешную попытку обобпщть результаты многолетней деятельности по созданию, внедрению

иразвитию автоматизированных систем, предназначенных для информа­ ционного обеспечения отечественных органов власти и управления.

Изложенные в ней материалы в значительной степени позволят приоткрыть завесу государственной политики в информационной сфере, проводимой бывшим СССР и Российской Федерацией, а на нынешнем этапе и по отношению к государствам — участникам СНГ.

Обладая знаниями реальной практики и одновременно результатами проведенных научных разработок, авторы поставили перед собой чрез­ вычайно сложную задачу — провести на единой методологической основе анализ концепций, методов и средств информационного обес­ печения как представительных, так и исполнительных органов власти и управления. И надо отдать должное их смелому и столь необходимому сегодня шагу. Это первая попытка комплексно осветить проблемы авто­ матизации информационного обеспечения государственного управления. Это новое научное направление включает широкий спектр проблем в области радиоэлектроники, вычислительной техники, связи, создания автоматизированных систем, применения методов исследования опера­ ций, системного анализа для подготовки и принятия оперативных и стратегических решений. Можно выразить уверенность в том, что эта чрезвычайно перспективная сфера применения научных усилий в двад­ цать первом веке получит достойное развитие в нашем реформируемом обществе, станет конкретным вкладом в совершенствование и повьппение эффективности государственного управления страной.

Академик РАН Ю. Гуляев

От авторов

Важнейшая характеристика государства — это уровень его инфор­ мационного обеспечения, оказывающего существенное влияние на все процессы социально-экономического развития общества. Многолетний опыт работы по совершенствованию государственного управления под­ тверждает, что информационное обеспечение следует рассматривать как одно из стратегических направлений повьппения эффективности деятель­ ности на всех уровнях: государственном, отраслевом, региональном, международном и других. Не только информационные ресурсы отдель­ ных стран, но и мировые информационные ресурсы стали предметом производства, купли-продажи. Информация выступает важнейшим ком­ понентом, обеспечивающим полноценную жизнедеятельность как ее ко­ нечных пользователей-граждан, так и государства в целом, что отражает мировые тенденции развития от индустриального общества к инфор­ мационному. Это объективно потребовало решения такой общегосудар­ ственной проблемы, как формирование Единого информационного про­ странства и обеспечение на этой основе эффективного устойчивого уп­ равления страной при продвижении к регулируемому рынку и, как следствие, — создание условий для интеграции России в мировое эконо­ мическое и правовое пространство.

Единое информационное пространство Российской Федерации должно представлять собой систему организационно и методически увязанных, синхронизированных во времени национальных информаци­ онных ресурсов всех видов собственности в области социальноэкономической, правовой, научно-технической, банковской, экологичес­ кой и другой информации. Совершенствование процессов управления на такой базовой основе — это комплексная многогранная научная проблема, решать которую следует поэтапно, привлекая научные коллективы специалистов по системному анализу, исследованию операций, ученых, занятых теорией, организацией систем и внедрением новых информационных технологий. Теперь уже ни у кого не вызывает сомнений, что без применения новейших достижений информатики, радиоэлектроники, связи, вычислительной и телекоммуникационной техники невозможно эффективно управлять государством, его экономикой.

в нашей стране истоки информатизации в ее планово-координацион­ ном виде восходят к 50-м годам двадцатого столетия, в 60—70-е годы информатизацией в том или ином объеме были охвачены все уровни управленческих структур исполнительной власти. Начиная с 1989 года информатизация интенсивно внедряется в органах представительной власти, прежде всего в Верховном Совете СССР. Привлекались специ­ ализированные научные организации для создания локальных и рас­ пределенных баз данных, автоматизированной системы голосования, внедрения средств коллективного отображения информации, спутнико­ вой электронной почты, средств удаленного доступа к внешним инфор­ мационным ресурсам, в том числе и зарубежным. Уже в это время формировалась концепция и методология информатизации государст­ венно-правовой сферы, разработки и внедрения новых информационных технологий законопроектной работы, взаимодействия центральных и ре­ гиональных органов представительной власти. С образованием двухпа­ латного Федерального Собрания — Совета Федерации и Государствен­ ной Думы — сразу же началась информатизация государственно-право­ вой сферы их деятельности.

Создание, внедрение, использование и развитие возможностей авто­ матизированных систем информационного обеспечения потребовало участия в этих процессах как собственно специалистов в области совер­ шенствования государственного управления на базе применения инфор­ матики и телекоммуникаций, так и конечных пользователей этих систем практически всех отраслей народного хозяйства, непосредственно фор­ мирующих информационные потребности. Необходимо отметить, что вся эта работа осуществлялась поэтапно, как "снизу вверх", так и "свер­ ху вниз". Кроме того, на эти процессы существенное влияние оказал переход общества от командно-административной системы к регулиру­ емой рыночной экономике.

Начиная с 1993 года значительно активизируются усилия государ­ ства в этом направлении: в сферу информатизации включается все большее количество организационных структур всех трех ветвей власти.

Объективности ради надо отметить, что нынешние достижения ис­ следований и разработок в этой области в значительной мере бази­ руются на многолетнем отечественном опыте, о чем будет рассказано ниже.

Работы по информационному обеспечению органов государственной власти ведутся как федеральными структурами, так и субъектами Феде­ рации и органами местного самоуправления. Разработан ряд законода­ тельных и других нормативных актов, практически регулируюгцих от­ ношения в информационной сфере общества, некоторые правовые акты, в том числе проект федерального закона "Об информационном обес­ печении органов государственной власти Российской Федерации", нахо­ дятся в стадии разработки.

Следует отметить, например, что регулированию отношений, связан­ ных с информационным обеспечением деятельности российского пар­ ламента, посвящен ряд федеральных законов, нормативных правовых актов и публикаций. Если говорить о Госдуме и Совете Федерации, то на концептуальном уровне можно выделить следующие основные тенде1щии развития в этой сфере:

формирование единого информационного пространства всех органов

— участников законодательного процесса Российской Федерации; массовое внедрение новых информационных технологий в законода­

тельную деятельность на базе разработки и поэтапного внедрения ин­ формационно-коммуникационных систем Совета Федерации, Государст­ венной Думы и других органов власти Российской Федерации;

проведение комплексных информационно-аналитических исследова­ ний для повышения обоснованности и согласованности принимаемых законов и других решений;

оперативное информационное обслуживание парламента с примене­ нием ситуационных центров и других средств быстрого реагирования на возникающие в стране и за ее пределами кризисных ситуаций;

обучение парламентариев, их помощников и работников структур­ ных подразделений аппарата новым информационным технологиям с целью резкого повьпыения их профессионального уровня и эффектив­ ности работы.

Важную роль в информационном обеспечении играет Парламентская библиотека Российской Федерации. Значительные исследования и раз­ работки ведутся по совершенствованию информационного обеспечения Президента и Правительства Российской Федерации, других федераль­ ных и региональных органов государственной власти и управления.

Обобщая сказанное, следует подчеркнуть, что за период 60—90-х годов был накоплен значительный научный и практический опыт в этой области. Это позволяет сегодня реально осуществлять идею формирова­ ния в стране Единого информационного пространства и перехода к ин­ формационному обществу.

Анализ убедительно подтверждает, что наибольший практический эффект от внедрения автоматизированных систем информационного обеспечения органов государственной власти и управления получали тогда, когда весь комплекс работ находился под особым вниманием первых должностных лиц этих органов и дело не перепоручалось другим организациям-посредникам.

Для координации и упорядочения работ по формированию инфор­ мационного пространства, на наш взгляд, настоятельно необходима разработка единой системы организационно-распорядительных доку­ ментов — классификаторов проблем, видов работ и услуг, которая могла бы стать базовой основой государственной политики, направлен­ ной на унификацию информационного обеспечения властных и управ­ ленческих органов страны. Такой подход позволяет сконцентрировать

ограниченные финансовые возможности страны, избежать дублирования аналогичных исследований и разработок, предназначенных для исполь­ зования другими федеральными и региональными органами трех ветвей власти.

Следует также более четко определить правовой и научно-организа­ ционный статус появляющихся в последнее время многочисленных госу­ дарственных и коммерческих структур (агентств, центров, институтов, управлений и т. д.), занятых информационно-аналитическими исследова­ ниями, и разработать оценочные критерии эффективности, стоимости и полезности оказываемых ими услуг и конкретных результатов работ, в том числе прав, обязанностей и ответственности за полноту, достовер­ ность, непротиворечивость, сопоставимость и оперативность предлага­ емых рекомендаций и вариантов решений.

В этой книге мы стремились дать пшрокий анализ государственной политики в рассматриваемой области информационного обеспечения за более чем тридцатипятилетний период, указали направления и этапы создания автоматизированных систем организационных структур раз­ ных уровней, соблюдая хронологический порядок. Приведенный здесь богатый фактический материал, рассказываюпщй об автоматизирован­ ных системах различных классов, позволит, как нам представляется, овладеть суммой знаний, позволяющих успешнее продвигаться по пути создания систем новых поколений.

Особенность этой публикации, кроме прочего, и в том, что принад­ лежит она перу специалистов, многие годы участвовавших непосред­ ственно в формировании и внедрении автоматизированных систем, ин­ форматики, вычислительной техники, телекоммуникаций и новых ин­ формационных технологий. Поэтому в ней нашло отражение фактографическое состояние дел в данной области и, пожалуй, впервые в стране в комплексном обобщенном виде.

Структурно книга разделена на шесть глав. В первой главе "Пробле­ мы информационного обеспечения государственного управления" приве­ дены возможные формы государства и виды систем управления. Далее с позиций системного анализа раскрывается содержание основных тер­ минов и определений, анализируется пшрокий круг актуальных проблем, объективно требующих проведения в этой сфере единой государственной политики, в том числе на прочной законодательной основе.

Во второй главе можно ознакомиться с материалами, характеризую­ щими государственную политику, связанную с созданием автоматизиро­ ванных систем информационного обеспечения на разных исторических этапах и разных уровнях (предприятия, отрасли народного хозяйства, Совет Министров СССР, Верховный Совет СССР и т. д.).

В отдельные главы выделены исследования, посвященные пробле­ мам информационного обеспечения Федерального Собрания Российской Федерации, а также вопросы информационного взаимодействия Рос­ сийской Федерации с государствами СНГ.

вчетвертой главе рассматриваются концептуальные положения, ме­ тоды создания и развития Государственной информационно-телеком­ муникационной системы, являющейся средством информационного обеспечения Президента и Правительства Российской Федерации, ор­ ганов власти и управления, основой формирования Единого информаци­ онного пространства.

взаключительной шестой главе читатель найдет материалы, связан­ ные с практикой информационного обеспечения парламентов мира, здесь же анализируются мировые тенденции в этой сфере.

Думается, столь широкий внутритематический диапазон книги вызо­ вет интерес не только специалистов, занятых этой проблематикой, она может стать учебным пособием для студентов, аспирантов и преподава­ телей вузов, изучающих вопросы информационного обеспечения граж­ дан, государства, общества и т. п.

Осмелимся выразить уверенность, что книга заинтересует наших коллег из СНГ и не останется не замеченной зарубежными специалиста­ ми, работающими в информационной сфере и готовых активно содей­ ствовать вхождению нашей страны в Единое мировое информационное сообщество, что благотворно сказалось бы на укреплении ее авторитета как мировой державы.

Гл. 1 написана В. А. Никитовым и Е. И. Орловым, гл. 2 —

В.А. Никитовым, Е. И. Орловым, А. В. Старовойтовым и Г. И. Сави­ ным, гл. 3 — В. А. Никитовым, Е. И. Орловым и А. В. Старовойто­ вым (п. п. 3.3.1, — А. П. Суховым, Е. М. Афанасьевым, 3.3.2 —

В.А. Волнистовым, 3.4 — И. А. Андреевой), гл. 4 — А. В. Старовой­ товым при участии В. Г. Кармановского, В. В. Волкодава, А. Е. Шаркова, гл. 5 — В. А. Никитовым, Е. И. Орловым и А. В. Старовойтовым (п. 5.3 — О. П. Грудзинским, В. Н. Мелкозеровым, Н. П. Золотовой), гл. 6 — В. А. Никитовым и Е. И. Орловым.

Мы признательны Ю. А. Агешину за участие в разработке матери­ алов раздела 2.5, П. Н. Поповичу — раздела 2.4.3.

Будем искренне признательны всем, кто выскажет свои предложения

ипожелания, ознакомивпшсь с содержанием книги.

ГЛАВА 1

ПРОБЛЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Системы государственного управления

Государство представляет собой сложную систему организа­ ционного типа, которую в зависимости от целей научного ис­ следования можно рассматривать и анализировать с различных сторон:

форма правления, политический режим, структура государства.

На рис. 1 приведены возможные формы государства, которые более подробно рассмотрены в [93].

Государственное управление выражается в реализации внеш­ них и внутренних функций государства через его организаци­ онные структуры. Состав организационных структур государ­ ственного аппарата образуют: представительные, законодатель­ ные, исполнительно-распорядительные, судебные органы, органы прокуратуры и государственного контроля. Существует целый ряд доктрин единства власти. Их развернутый анализ со времен Киевской Руси до наших дней дается в [93].

Возможные виды систем государственного управления приве­ дены на рис. 2.

В настоящее время в отечественной научной литературе появилось немало работ, посвященных проблемам совершенст­ вования государственного управления как на федеральном, так и региональном уровнях. В [92] рассмотрены структуры органов государственной власти Российской Федерации, вопро­ сы формирования и реализации государственной политики, го­ сударственного регулирования экономики, управления основны-