Информационное обеспечение государственного управления - Никитов В. А

Жизненный цикл информационного обеспечения государственного управления

Сфера правового регулирования информационного обеспече­ ния государственного управления должна охватывать весь его

э*сизненный цикл: ''проектирование — создание — эксплуатация

— замена''. Последний этап замены характеризуется процессами поддержания его в актуальном состоянии. Возможны стратегии замены систем по критерию интегральных эксплуатационных расходов или по принципу переоценки.

Система прав, обязанностей и ответственности в сфере информационного обеспечения государственного управления

Государственная политика по информационному обеспе­ чению должна проводиться по многим взаимоувязанным на­ правлениям, прежде всего Правительство Российской Феде­ рации обязано разрабатывать государственные программы в об­ ласти информационного обеспечения гра:ж:дан, государства, общества.

Следует законодательно закрепить ряд прав органов государ­ ственной власти и управления в рассматриваемой сфере, одно из них — право на формирование программ информационного обеспечения на основе выявления и обобщения информационных потребностей пользователей (потребителей) информации, кото­ рые должны содержать прогнозируемые долгосрочные, средне­ срочные, краткосрочные и оперативные требования к содержа­ нию, виду, объему, источникам, регламенту и порядку представ­ ления необходимой пользователям (потребителям) информации.

Прежде чем формировать такие программы, органы государ­ ственной власти и управления должны иметь право на получение

сведений об информационных системах, сетях, ресурсах, услугах, а право на их деятельность по созданию информационного обес­ печения, распространению информации и информационных услуг

должно определяться законодательно. Реализация этого права осуществляется в порядке, определенном Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации".

Обязанности органов государственной власти и управления це­

20

в установленные сроки и за установленную стоимость, эффектив­ но использовать национальные информационные ресурсы в про­ цессе государственного управления,

сохранять и поддерживать государственные информационные ресурсы в актуальном состоянии,

обеспечивать сохранение государственной, коммерческой, служебной и личной тайны при формировании и использовании государственных информационных ресурсов.

В этой связи необходимо также законодательно закрепить

ответственность за следующие нарушения:

отсутствие полноты и несвоевременность формирования ин­ формационных ресурсов в соответствии с компетенцией органа государственной власти и управления,

несвоевременность предоставления или отказ от предостав­ ления информации другим законно заинтересованным органам государственной власти, а также организациям и физическим лицам;

предоставление органам государственной власти и управле­ ния недостоверной и некачественной информации,

нарушение государственной, коммерческой, служебной и лич­ ной тайны;

порча или утрата документов; сокрытие, умышленное искажение информации об источниках

угроз, недостоверность и ложность информации, создаваемой и рас­

пространяемой СМИ, нарушение прав интеллектуальной собственности на инфор­

мацию, неустановление правил предоставления информации,

нарушение правил получения и потребления информации, незаконное получение и использование информации с ограни­

ченным доступом, создание некачественных информационных технологий

и средств их обеспечения, нарушение прав и свобод личности, связанных с информацией,

незаконное использование персональных данных, компьютерные преступления, нарушение запрета отнесения открытой информации к инфор­

мации с ограниченным доступом, нарушение правил лицензирования и сертификации в инфор­

мационной сфере; нарушение в пользовании глобальными информационными

сетями и системами, в том числе сетью Интернет. Финансирование и экономическое регулирование деятельнос­

ти в этой области следует осуществлять из федерального и мест-

21

ных бюджетов по статье расходов "Информатика" ("Информа­ ционное обеспечение"), если речь идет об органах государствен­ ного управления. Но системы информационного обеспечения, сети и технологии могут быть объектами собственности физичес­ ких и юридических лиц, государства. Права собственности и ав­ торства в этом случае регулируются Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации".

В процессе деятельности используются современные элек­ тронные системы и средства для коллективного анализа и обсуж­ дения принимаемых решений. Это относится, например, к заседа­ ниям органов власти Российской Федерации с использованием средств отображения результатов голосования. Поэтому и здесь необходимо предусмотреть следующие нормы:

информация, предоставляемая пользователям в режимах их коллективного и индивидуального информирования с примене­ нием ситуационных центров, ситуационных комнат, средств ото­ бражения и оперативной передачи данных (видеоконференций, экранов, табло, средств проведения селекторных совещаний), подлежит обязательному электронному протоколированию и до­ кументированию,

информационное обеспечение оперативной деятельности ор­ ганов государственной власти и управления с использованием электронных систем для перевода с одного языка на другой должно сертифицироваться и лицензироваться в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Для обеспечения требуемой оперативности и достоверности приема, передачи и представления информации органам государ­ ственной власти и управления применяются электронная циф­ ровая подпись, электронное визирование документов.

Правовой ремсим информационно-аналитической и документационной деятельности

Для осуществления этих видов деятельности важно законода­ тельно закрепить целый ряд норм.

Ответственность за своевременность подготовки, полноту, достоверность, непротиворечивость и сопоставимость информа­ ционных данных, полученных по результатам информационноаналитических исследований, несут юридические и физические лица, подготовившие эти данные, материалы, рекомендации и ва­ рианты решений.

Проведение информационно-аналитических исследований не должно вести к нарушению государственной, коммерческой, слу­ жебной и личной тайны.

22

Информационно-аналитические исследования, проводимые юридическими и физическими лицами по заказам органов госу­ дарственной власти, оформляются между ними договором.

Если исследования выполняются иностранными гражданами и организациями на территории Российской Федерации, то они не должны противоречить законодательству Российской Федерации.

Для проведения таких исследований используются все виды государственных и негосударственных информационных ресур­ сов и систем информационного обеспечения, во втором случае

— по договорам между органами государственной власти и вла­ дельцами соответствующих информационных ресурсов и систем.

Результаты исследований, проведенных юридическими и фи­ зическими лицами, оформляются в виде документированной ин­ формации и относятся к государственным информационным ре­ сурсам, подлежащим учету и защите в составе государственного имущества.

Представление пользователям информации должно обеспечи­ ваться в трех режимах:

регламентном, т. е. в соответствии с заявленной ими пери­ одичностью представления данных;

по запросам (заданиям), т. е. в соответствии с содержанием запросов (заданий) на выдачу требуемой информации;

незамедлительно, когда речь идет об ^шформации, требующей принятия пользователями оперативных решений.

Что касается очередности, то она определяется системой при­ оритетов, задаваемой органами государственной власти.

Документационная деятельность (документооборот) органов государственной власти должна охватывать полный жизненный цикл нормативных правовых актов, обеспечивая необходимой информацией текущее и перспективное планирование нормотворческих работ, внесение проектов нормативных правовых актов, разработку проектов нормативных правовых актов в требуемые сроки, согласование, экспертизу, визирование, принятие, подпи­ сание, вступление в силу, официальное опубликование, государ­ ственную регистрацию, контроль исполнения.

Организация этой деятельности включает следующие ком­ плексные функции:

прием, учет и организация исполнения входящих документов ("Прием документов"),

подготовка, оформление, согласование и рассылка докумен­ тов ("Исполнение документов"),

подготовка, оформление, согласование, выпуск, рассылка и опубликование решений ("Выпуск решений"),

контроль подготовки, прохождения и исполнения документов, поручений и решений ("Контроль"),

23

ГЛАВА 2

ЭТАПЫ СОЗДАНИЯ АВТОМАТИЗИРОВАННЫХ СИСТЕМ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Для формирования концепции и законодательной базы инфор­ мационного обеспечения органов государственной власти и управ­ ления Российской Федерации весьма уместно проанализировать ранее существовавпше тенденции и этапы государственной поли­ тики в этой области, в том числе в создании автоматизированных систем управления на уровне предприятий, отраслей. Правитель­ ства и Верховного Совета СССР. Поскольку системы этого класса предназначались для сбора, накопления, обработки, хранения и выдачи информации органам власти и управления разных уровней и включали в себя информационные ресурсы, организаци­ онно-функциональное, функциональное, программное, техничес­ кое, технологическое, правовое, кадровое и финансовое обеспече­ ние, целесообразно, на наш взгляд, именовать их для общности автоматизированными системами информационного обеспечения соответствующих организационных структур.

Как мы уже отмечали, начиная с 60-х годов заметно стала активизироваться и расишряться деятельность органов отечест­ венной информационной инфраструктуры, их базовую основу составили автоматизированные системы управления. Все больше коллективов специалистов различного профиля (по экономике, автоматизации управления, информационным технологиям, сис­ темному анализу, моделированию, телекоммуникациям и т. д.) включаются в процесс формирования новой информационной индустрии, оказывают существенное влияние на все сферы жизне­ деятельности общества. В результате стала складываться все более четкая линия государства на решительное улучшение поло­ жения в этой сфере. По своей сути эти внедряемые поэтапно соответствуюпще АСУ были средствами обеспечения информа­ цией процессов управления на уровне предприятий, отраслей, органов власти и т. д.

25

Их созданию и развитию придавался статус приоритетных работ, которые координировались высшими партийными и госу­ дарственными органами.

2.1. Автоматизированные системы предприятий и отраслей

Работы по информатизации, начатые в 50-х годах, интенсивно велись прежде всего в оборонных отраслях, где были сосре­ доточены значительные материальные и интеллектуальные ре­ сурсы страны, в то время как в социальной сфере каких-либо положительных сдвигов в этом плане не наблюдалось. Фи­ нансирование производства и поставок вычислительной техники, разработка программ информационного обеспечения осущест­ влялись строго централизованно, на плановой основе. Широкий доступ граждан к информационным ресурсам государства в этот период отсутствовал, так как они были сосредоточены в крупных общегосударственных, отраслевых и территориальных вычисли­ тельных центрах. Автоматизированные системы создавались, как правило, по отраслевому и территориальному принципу и концептуально основывались на командно-административных методах управления.

После выхода постановления ЦК КПСС и Совета Министров

СССР от 6 марта 1966 г. "Об улучшении организации работы по созданию и внедрению в народное хозяйство средств вычисли­ тельной техники и автоматизированных систем управления" зна­ чительно активизировались pa6oTjbi по созданию и практичес­ кому внедрению автоматизированных систем управления пред­ приятиями (АСУП), технологическими процессами (АСУТП), отраслями (ОАСУ). Больше внимания стало уделяться поиску путей, методов и средств совершенствования производственных процессов, управления народным хозяйством, в том числе за счет применения автоматизированных систем, повышения квалифика­ ции руководителей. Достаточно сказать, что в период 1966— 1970 гг. в отраслях промышленности, на транспорте, в стро­ ительстве, здравоохранении, просвещении было создано и внед­ рено 417 АСУ, в том числе 19 ОАСУ, 151 АСУП. За это же время было разработано 174 АСУТП, что объективно способствовало повышению производительности труда. Создание АСУ в СССР

принимало все более массовый характер. В январе 1972 г. на Всесоюзном совещании по применению вычислительной техники и АСУ на предприятиях и в отраслях промышленности был рассмотрен комплекс проблем, связанных с производством вы­ числительной техники, координацией работ по созданию автома-

26

тизированных систем и подготовке кадров, типизацией проект­ ных решений, планированием и финансированием работ в этой области. Одним из важных его итогов стала организация специ­ ализированных групп по разработке наиболее актуальных про­ блем (улучшение методов и структуры управления с учетом влияния АСУ, математического обеспечения АСУ, их унифика­ ции и типизации и др.).

О масштабах развернувшихся работ можно судить хотя бы по такому показателю. В 1971—1975 гг. было разработано и внед­ рено 2364 АСУ разных классов, или почти в пять раз больше, чем в предыдущие пятилетки. Работы по созданию систем осущест­ влялись на основе "Общеотраслевых руководящих методических материалов по созданию автоматизированных систем управле­ ния предприятиями (АСУП)", утвержденных ГКНТ СССР от 10 мая 1971 г. № 145, и "Руководящих указаний по разработке и внедрению отраслевых автоматизированных систем управле­ ния (ОАСУ)", утвержденных ГКНТ СССР от 9 декабря 1971 г. №479.

С каждым годом число внедряемых систем возрастало,

ик 1983 г. насчитывалось уже 2600 АСУП и 288 ОАСУ. В целом по стране действовало свыше 5 тыс. систем различных уровней

иклассов.

2.2.Автоматизированная система плановых расчетов

Кразработке такой системы (АСПР) приступили в 1972 г., ее создание и внедрение осуществлялось поэтапно. Для этого было привлечено 140 научно-исследовательских институтов, проектных организаций и вычислительных центров Госплана СССР и Гос­ планов союзных республик, министерств, ведомств, АН СССР.

Первая очередь АСПР, включающая более 3 тыс. планово-эконо­ мических задач, решаемых на ЭВМ в Госплане СССР, Госпланах союзных республик, была сдана в эксплуатацию в 1977 г., а в 1980 г. число решаемых задач достигло 10 тыс.

Основные принципы и методические основы ее создания изло­ жены в [69]. АСПР представляла собой человеко-машинную сис­ тему, предназначенную для подготовки перспективных и текущих государственных планов и совершенствования контроля за их выполнением. При этом перед разработчиками ставилась задача обеспечить функциональную, информационную и организацион­ ную совместимость ее с взаимодействующими ОАСУ, АСУП и другими системами (АС ГС, ЦСУ СССР, АСУ Госснаба СССР,

АСУ НТИ и др.). Имелось в виду, что АСПР составит ядро общегосударственной автоматизированной системы сбора и об-

27

работки информации для учета, планирования и управления на­ родным хозяйством (ОГАС), что предусматривалось принятыми на XXV съезде КПСС "Основными направлениями развития народного хозяйства СССР на 1976—1980 годы".

К сожалению, наметившаяся в этот период попытка разработ­ ки научно обоснованной концепции и методологии ОГАС прак­ тически не была реализована.

2.3. Проект общегосударственной программы информатизации на 1991—2005 гг.

В конце 80 — начале 90-х годов такой проект был разработан Государственным комитетом СССР по вычислительной технике и информатике с участием большого количества научно-исследо­ вательских институтов, проектных организаций, министерств, ве­ домств. Советов Министров союзных республик. Исходной пози­ цией для ее создателей стала "Концепция информатизации совет­ ского общества", одобренная Комиссией Верховного Совета

СССР по транспорту, связи и информатике.

Что отличало проект новой программы? Отмечая наше резкое отставание в информатизации от США, ее авторы выдвигали предложения по развитию главных направлений, излагали прин­ ципы государственной политики в этой области.

Впервые за многие годы этот документ был ориентирован на регулируемую рыночную экономику и охватывал все сферы жиз­ недеятельности общества.

Само формирование программы предполагало открытый конкурсный отбор проектных предложений по информатизации объектов и процессов, а ее финансирование должно было идти за счет заказчика, средств банковского кредита, общественных или специализированных фондов и ассоциаций.

Проект включал следующие разделы:

применение средств вычислительной техники и информатики в народном хозяйстве,

инфраструктура информатизации, разработка и производство средств вычислительной техники

и информатики, организационно-экономическое обеспечение средств процес­

сов информатизации, макроэкономические показатели информатизации.

Однако все попытки вьшести проект Программы на рассмот­ рение Верховного Совета СССР оказались безуспешными.

Несмотря на широкий фронт работ по созданию АСУ, отсут­ ствовала единая сформировавшаяся концепция и методология

28

автоматизации организационного управления. Концептуальным недостатком многих межотраслевых, отраслевых систем, АСУ предприятиями, организациями и другими объектами и видами деятельности являлось отсутствие в них единой методоло­ гической основы выбора состава и содержания автоматизи­

комплексе СССР многие автоматизированные системы разных уровней управления оказывались функционально, информа­ ционно и организационно несовместимы между собой как по "вертикали", так и по "горизонтали". Язык описания функциональных задач и подсистем, отображающих идентичные народно-хозяйственные процессы, в ряде АСУ существенно различался. Разработчики многих АСУ подвергались соблазну искусственно расширять количество решаемых функциональных задач за счет их дезагрегирования на отдельные процедуры, виды деятельности, экономические и другие показатели без оценки реального эффекта и полезности от внедрения систем. Из-за этого процессы подготовки информации для принятия решений пользователями АСУ разных уровней часто оказы­ вались не синхронизированы как во времени, так и по тер­ ритории страны. Автоматизированный обмен информацией между АСУ разных министерств и ведомств был практически невозможен.

2.4.Информационное обеспечение Совета Министров СССР

В70—80-х годах одним из центральных направлений инфор­ мационного обеспечения деятельности Совета Министров СССР

было создание, внедрение и развитие Информационно-вычис­ лительной системы (ИВС) государственного уровня, предназ­ наченной для совершенствования управления народным хозяй­ ством страны. В этих работах, осуществлявшихся при центра­ лизованном бюджетном финансировании, участвовали более 60 ведущих научно-исследовательских и проектных институтов, организаций различных министерств, ведомств и все союзные республики.

Необходимо отметить, что система была создана на отечест­ венном оборудовании, в состав которого входили технические федства серии ЕС ЭВМ, и по своим тактико-техническим и функ­ циональным характеристикам не имела тогда аналогов в мире, что, безусловно, являлось заслугой отечественных специалистов.

В сферу ее информатизации были включены Совет Министров

СССР, общесоюзные и союзно-республиканские министерства

29