Информационное обеспечение государственного управления - Никитов В. А

Список серверов органов исполнительной и законодательной власти в регионах Российской Федерации в сети Ингернет

210

*3 — законодательные органы власти

и— исполнительный орган власти межрегиональных ассогрищий в сети Интернет

211

ГЛАВА 4

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИНФОРМАЦИОННО-ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННАЯ СИСТЕМА — ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ ЕДИНОГО ИНФОРМАЦИОННОГО ПРОСТРАНСТВА

Одна из важнейпшх особенностей формирующегося россий­ ского рынка — это резкое, просто взрывное возрастание потреб­ ности управляющих структур в объективной, достоверной и сво­ евременной информации о положении дел в той или иной отрас­ ли, на предприятии или в регионе. Совершенно недостаточно сведений от самих субъектов рыночного хозяйствования, естест­ венно заинтересованных в создании для себя таких условий, которые приносили бы максимальную прибыль. И не придуманы еще административные рычаги, которые заставили бы их давать о себе полную неискаженную информащ1Ю. Только мощное поле многоуровневой и многоаспектной косвенной информации, опе­ ративно доступное управляющим структурам, позволит сформи­ ровать адекватное представление о реальной обстановке и соот­ ветственно принять эффективное управленческое решение.

Аналогичная картина и в общественно-политической жизни. При сохранении естественных для любого государства админист­ ративных и правовых методов управления отказ от тоталитарно­ го подчинения, от всесилия спецслужб резко увеличивает роль косвенного воздействия на происходящие в государстве и общес­ тве процессы в рамках нормальных демократических методов.

И здесь выявляется острая потребность управляющих струк­ тур иметь быстрый доступ к соответствующему полю косвенной информации из возможно более разнообразных источников, что­ бы их аналитические подразделения могли путем сопоставления, интеграции и синтеза данных выявить реальную картину и под­ готовить правильные управленческие рекомендации — как в сфе­ ре административного управления, так и в обеспечении безопас­ ности личности, общества, государства.

212

Информация, необходимая для выработки и реализации адек­ ватных управленческих решений индикативного характера, рас­ средоточена по множеству информационных фондов и баз дан­ ных. В частности, она может быть получена из систем оборон­ ных, правоохранительных, других министерств и ведомств, региональных информационных фондов, информационных бан­ ков предприятий и организаций различных форм собственности, независимых аналитических центров, информационных агентств и т. д.

Однако информационное взаимодействие государственных органов затруднено как в методическом, так и в организаци­ онном отношении. Даже знание о наличии необходимой инфор­ мации не гарантирует ее получения, ибо отношения между источниками и потребителями информации в целом не регламен­ тированы. Информационные потребности каждого из государст­ венных органов официально не зафиксированы и в силу неоп­ ределенности имеют тенденцию к чрезмерному расширению. Го­ сударственные органы, как правило, не заинтересованы в предоставлении информации, находящейся в их распоряжении или являющейся продуктом их собственной деятельности, ибо не могут в полной мере отвечать за то, как она будет использована после передачи.

Таким образом, деятельность по обеспечению, например, эко­ номической безопасности, а также учет, анализ и контроль эко­ номической деятельности хозяйствующих субъектов осуществля­ ются регулирующими органами в условиях известной неопреде­ ленности и дефицита информации. При этом имеют место дублирование функций, процессы управления, не охваченные ни одним из регулирующих органов, несогласованность действий, ощущается дефицит многоплановой и корректной информации о процессе и объекте регулирования. Отдельный регулирующий орган видит лишь часть картины рыночной экономики, весьма фрагментарно представляет реальное состояние экономической безопасности страны. Ему порой недостает объективной инфор­ мации о благотворном воздействии ряда регулирующих элемен­ тов на рыночную систему, а та, что есть, истолковывается неоди­ наково. Кроме того, не обеспечено методологическое единство деятельности государственных органов, сопоставимость исход­ ных данных, получаемых из разных источников, и рациональное распределение функций.

Информатизация государственных органов проводится в рам­ ках соответствующих федеральных и отраслевых программ, т. е. ограничена фактически созданием ведомственных информацион­ ных систем, а это нередко порождает параллелизм в работе. Организационно-технические решения в таких случаях слабо ко-

213

ординируются, что приводит к распылению и без того мизерных бюджетных средств. Кроме того, функции обеспечения экономи­ ческой безопасности в мирное время и в кризисных ситуациях чаще всего выполняются в разных системах. Ведомственные ин­ формационные системы развиваются весьма неравномерно и на­ ходятся на разных стадиях внедрения.

Другая осложняющая взаимодействие проблема — слабая информационно-технологическая поддержка. Многие такие ве­ домственные системы находятся еще в стадии становления и не предусматривают вариант взаимодействия с другими информа­ ционными системами. Нередко их внедрение из-за слабого и не­ регулярного финансирования растягивается на многие годы, и в результате они морально устаревают еще до сдачи в эксплу­ атацию. А поскольку разработка этих систем не координируется, многие из них несовместимы в программном и информационном отношениях.

В качестве примера можно назвать информационную систему Госналогслужбы России АИС "Налог", которая на местном уров­ не для получения первоначальных данных в свои БД должна взаимодействовать с автоматизированными системами следую­ щих служб: банков, ГУВД, таможенных органов, статуправления, федерального казначейства, налоговой полиции, фонда имущест­ ва, комитета по управлению имуществом, финансового, пенсион­ ного, жилищного комитетов, комитета жилищного хозяйства и энергетики, комитета по земельной реформе и земельным ресурсам, регистрационной палаты, управления юстиции и др. Однако такое взаимодействие в данном случае не регламентиро­ вано и нормативно не закреплено: оно осуществляется на основе двухсторонних соглашений путем обмена документами, реже занесенными на магнитные носители. Совместимость между ав­ томатизированными системами названных ведомств отсутствует.

Справедливости ради надо отметить, что в последние годы на федеральном и на региональном уровнях предпринимаются по­ пытки наладить межведомственное информационное взаимодей­ ствие. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 820 от 3 августа 1992 г. ФАПСИ с привлечением заинтересованных министерств и ведомств разработана "Про­ грамма создания и развития информационно-телекоммуникаци­ онной системы специального назначения в интересах органов государственной власти" (ИТКС), которой в апреле 1995 г. при­ дан статус "президентской программы". Она предусматривает создание и развитие информационно-аналитических систем и объектов Администрации Президента и Аппарата Правитель­ ства РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Совета безопасности; информационно-аналитических систем мини-

214

стерств и ведомств; региональных информационно-аналитичес­ ких центров (РИАЦ); специальных информационно-аналитичес­ ких систем и обеспечение их безопасности; телекоммуникацион­ ных систем.

Основные концептуальные подходы и требования к системе информационного обеспечения управления государством и пред­ ложения по ее формированию на базе информационных систем ФАПСИ сводятся к следующему:

во-первых, должна быть обеспечена независимость источни­ ков (МИД, Минобороны, ФСБ, СВР, МВД, ФАПСИ и др.), непосредственно представляющих свои информационные доку­ менты Президенту и руководству Правительства Российской Фе­ дерации (рис. 29);

во-вторых, образована 4-уровневая система информационно­ го обеспечения принятия управленческих решений:

высший уровень интеллектуальной деятельности — имеются в виду управленческие решения в масштабе государства, прини­ маемые Президентом и руководством Правительства Российской Федерации;

аналитический уровень — информационно-технологическое обеспечение: ситуационных центров Президента, Администрации Президента, Совета безопасности. Правительства Российской Федерации;

информационно-аналитических подразделений Администра­ ции Президента, Совета безопасности. Правительства Россий­ ской Федерации (включая создание системы автоматизированной поддержки аналитических исследований);

федеральный уровень — информационно-технологическое обеспечение руководства субъектов Федерации, глав админист­ раций, министерств и ведомств, ФАПСИ, Госкомстата, Цент­ рального банка Российской Федерации;

региональный уровень — информационно-технологическое обеспечение субъектов хозяйствования в государственной и него­ сударственной сферах, территориальных органов министерств и ведомств, политических и общественных организаций, инфор­ мационных агентств, независимых аналитических центров и т. д.

Чтобы система информационного обеспечения управления го­ сударством соответствовала основным концептуальным подхо­ дам, требуется реализовать следующие принципы:

независимость деятельности основных источников инфор­ мации;

полнота охвата всего информационного поля, необходимого для выработки управленческих решений;

исключение информационного "шума" и представление выс­ шему государственному руководству в концентрированном виде

215

.Базы данных)

Рис. 29. Организация информационного обеспечения органов управления Российской Федерации

только той информации, которая необходима для управленчес­ кой деятельности;

подключение все большего числа интеллектуальных "источ­ ников" для аналитической обработки исходных данных по мере продвижения информации от регионального уровня к высшему; обеспечение безусловной безопасности обработки, хранения

и передачи информации;

актуализация правового поля, через которое должны прохо­ дить проекты управленческих решений.

4.1. Назначение и задачи информационно-телекоммуникационной системы

В общенациональном масштабе ИТКС призвана обеспечить: создание единого информационного пространства в интересах

государственных органов Российской Федерации; безопасность государственных информационных систем, пере­

даваемой и обрабатываемой информации.

Создаваемая система должна действовать как в мирное вре­ мя, так и в особые периоды, в том числе и при отработке чрезвычайных ситуаций.

На различных уровнях государственного управления система должна предоставлять пользователям различные информацион­ ные и аналитические материалы. На м)шиципальном (городском) уровне информация, как правило, необходима в разрезе отдель­ ных предприятий. На региональном — информация классифици­ руется как в разрезе отраслей (ведомств), так и отдельных горо­ дов и районов. На федеральном уровне информация собирается как по отраслевому, так и по территориальному признакам, а на уровне высшего руководства страны к этому прибавляется еще информирование в разрезе проблем.

ИТКС должна способствовать оптимизации решений по уп­ равлению государством в нормальных, критических и экстре­ мальных условиях.

Таким образом, данная Федеральная программа нацелена на создание интегрированной территориально-распределенной инфо­ рмационно-коммуникационной среды, обеспечивающей инфор­ мационно-аналитическое обслуживание органов государственной власти всех уровней, включающее информационно-аналитические службы и ситуационные центры высших органов государствен­ ной власти России (Администрации Президента, Аппарата Пра­ вительства, Совета безопасности. Федерального Собрания), ин­ формационные системы федеральных министерств и ведомств и региональные информационно-аналитические системы, а также

217

специальные информащюнные системы, обеспечивающие дея­ тельность органов государственной власти всех уровней по управ­ лению государством.

Реализация такой системы предполагает коммуникацию и ко­ ординацию различных информационных систем органов государ­ ственной власти. Это означает, что со множеством таких само­ стоятельных информационных систем (на федеральном, ведом­ ственном или региональном уровнях) должна взаимодействовать интегрирующая система, объединяющая необходимые ресурсы для решения задач государственного управления, которые могут и должны решаться только совместно несколькими или всеми органами государственной власти.

ИТКС объединяет в единое информационное и коммуникаци­ онное пространство десятки сложных информационно-коммуни­ кационных систем федерального (высшего и ведомственного) и регионального (субъектов РФ) уровней государственной власти, предоставляя информационно-коммуникационные, администра­ тивные и иные услуги.

ФАПСИ накоплен значительный практический опыт проек­ тирования, оснащения, наладки и эксплуатации информационновычислительных систем, в том числе территориально-распреде- ленных. Имеющиеся наработки позволяют говорить об органи­ зации практически всей технологической структуры процесса вы­ работки управленческих решений.

Главный принцип, который, по нашему мнению, должен не только провозглашаться, но и воплощаться в жизнь, сводится к следующему: совершенствовать и создавать новые програм­ мно-аппаратные комплексы следует на базе передовых отечест­ венных и зарубежных технологий и проектных решений, обес­ печивая при этом надежное их функционирование в различных условиях.

Сформулированные цели могут быть достигнуты только со­ зданием единой технологической системы, на которую возлага­ ется задача поддержания интегрированного информационного, телекоммуникационного и технологического пространства на множестве создаваемых в рамках Программы ИТКС информа­ ционных систем (объектов) и которая станет структурно-образу­ ющим ядром единого информационного пространства органов государственной власти (рис. 32).

Необходимо подчеркнуть, что ИТКС как технологическая система предназначена не для обслуживания конкретных поль­ зователей (такие задачи должны решаться в процессе создания и развития этих информационных систем), а для координации информационных систем органов государственной власти РФ всех уровней.

218

Рис.30