Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti

Глава 4. Анализ институциональных изменений

тех принципов, о которых шла речь в главе 3. Хорошо определенные границы были проведены с использованием судебных тяжб. Рассматривая этот набор институтов в целом44, можно увидеть, что здесь было достигнуто соответствие между правилами присвоения и обеспечения, с одной стороны, и местными условиями — с другой. Соглашения, реализовывавшие коллективный выбор, были достигнуты благодаря участию добровольных ассоциаций и специально сконструированных округов, так что большинство операторов имели возможность активно участвовать в модификации правил, если это было необходимо. Назначенная судом инспекция по водным ресурсам имела значительный объем полномочий по надзору и ежегодно издавала отчет, дававший всем участникам точную информацию о нарушениях и условиях водопользования. Неформальные санкции, применявшиеся для обеспечения выполнения правил, были по большей части довольно умеренными. В случае необходимости имелась также возможность налагать и формальные санкции. Механизмы разрешения конфликтов предоставляли непрерывная юрисдикция суда и регулярные собрания добровольных ассоциаций водоснабжения. Правовая структура штата Калифорния признавала права операторов и других участников процесса на самоорганизацию, и организационные единицы входили в состав более крупных организационных единиц. Принимая во внимание ту стабильность, которую до сих пор демонстрировали эти институты, их следование принципам, заложенным при их проектировании, я полагаю, что данные ОР-институты являются робастными и будут существовать еще долгое время.

44Те, кто имел право на большую долю выкачиваемой воды, платили также и бóльшую часть налога на выкачивание, который затем использовался на пополнение бассейна и оплату услуг по надзору за соблюдением имевшегося соглашения. Владельцы прав, выгода которых состояла в том, что им было обеспечен доступ к эффективной водной системе в засушливом регионе, платили низкий налог на недвижимость, шедший на поддержание очень скромной административной структуры. Поскольку правила проектировались на уровне бассейнов, они были приспособлены к конкретной местности и отражали уникальные характеристики каждого бассейна грунтовых вод.

261

Э.Остром. Управляя общим

4.5.Анализ институционального предложения

Вэтой главе я дала описание нескольких попыток решить коллективистскую дилемму второго порядка. Гонка выкачивания представляет собой дилемму первого порядка, с которой сталкиваются операторы, выкачивающие воду из подземного бассейна в условиях, когда права на извлечение воды не ограничены. В этих условиях стратегией операторов является стремление выкачивать такое количество воды, которое обеспечивает им прибыльность их частных предприятий, игнорируя долгосрочные последствия, которое их действия имеют для уровня и качества грунтовых вод бассейна. Опыт всех бассейнов свидетельствует о том, что гонка выкачивания может продолжаться многие годы, даже в условиях падения уровней грунтовых вод (что увеличивает затраты всех участников, связанные с подъемом воды на поверхность) и вторжения в подземные бассейны соленых вод океана (что в долгосрочном периоде угрожает самому существованию бассейна).

Вэтих бассейнах в течение нескольких десятилетий имело место превышение выкачивания воды над поступлением. Лучшим прогнозом действий участников в течение этого периода и получавшихся тогда результатов был прогноз, согласно которому индивиды, охваченные гонкой выкачивания, так и будут выбирать стратегию выкачивания такого количества воды, которое будет обеспечивать им прибыль от их частных действий, и игнорирования последствий, которые эти действия имеют для них самих и для других.

Учитывая, что на первых порах эмпирический материал подтверждал этот прогноз, легко понять, почему теоретики предсказывали также и то, что в этой ситуации индивиды будут воздерживаться от инвестирования ресурсов в проектирование, переговоры и создание новых институтов. Если операторы не собираются ограничивать объемы выкачиваемой воды, зачем они будут инвестировать в предложение новых институтов? Попытки предложить новые институты описываются в простых терминах дилеммы второго порядка, которая является столь же неразрешимой, как и дилемма первого порядка. Однако рассмотренные нами случаи не подтверждают гипотезу, согласно которой присваиватели не пойдут на затраты ресурсов с целью предложить новые институты.

262

Глава 4. Анализ институциональных изменений

Эти владельцы скважин, выкачивающие воду из подземных водоносных слоев, затратили значительное время, деньги и усилия на то, чтобы обеспечить предложение институтов. Они создали новые частные ассоциации профессиональных участников рынка водоснабжения. Они понесли значительные расходы, связанные с судебными разбирательствами. Они подготовили проекты законодательных актов, внесли их на рассмотрение законодательного собрания штата Калифорния и получили существенную поддержку со стороны других предприятий водоснабжения, позволившую принять эти проекты в качестве законов штата. Для организации налогообложения всей воды, выкачиваемой из бассейнов, а также недвижимости, расположенной на поверхности, они создали специальные округа. Они тратили поистине бесчисленное количество часов на информирование друг друга о структуре своих бассейнов, различного рода озабоченности, и намерениях всех участников, и будущих возможностях.

4.5.1.Трансформирующие сами себя институциональные изменения, осуществляемые в процессе последовательных приращений и протекающие в благоприятных политических условиях

Масштабные инвестиции в построение новых институтов, которые были сделаны этими операторами скважин, выкачивавшими на поверхность грунтовые воды, в ходе постоянных приращений, были сделаны ими в штате Калифорния, живущем на началах самоуправления. При этом многие институциональные условия в данном штате способствовали снижению затрат на разработку и построение местных институтов. Инвестиции в институциональные изменения не были сделаны за один шаг. Наоборот, во всех бассейнах процесс институциональных изменений включал в себя множество мелких шагов, каждый из которых характеризовался небольшими объемами начальных инвестиций. От участников редко требовалось совершение каких-то одновременных действий в условиях, когда бы им было неизвестно о том, что делают другие. Поскольку процесс представлял собой ряд последовательных приращений и так как первые успехи были достиг-

263

Э. Остром. Управляя общим

нуты довольно быстро, то немедленные выгоды от первоначальных инвестиций проявлялись до того момента, когда возникала необходимость сделать более масштабные вложения. Каждое институциональное изменение меняло структуру стимулов, в рамках которой принимались будущие стратегические решения.

Более того, поскольку перед всеми присваивателями из нескольких соседних бассейнов стояли одни и те же проблемы, участники из одной местности могли учиться на опыте других участников, находившихся в схожих условиях. Между участниками из разных бассейнов существовали значительные пересечения, что гарантировало наличие коммуникации и передачу информации о результатах. В нескольких пунктах, соединяющих разные бассейны, были созданы межбассейновые площадки для координации, что позволило увеличить возможности по обмену информацией относительно соглашений, заключаемых как в пределах одного бассейна, так и на межрегиональной основе45.

Во всех бассейнах в качестве форума для очного обсуждения совместных проблем и возможных стратегий совместных действий были созданы добровольные ассоциации. Юристы советовали компаниям, предоставлявшим услуги по водоснабжению, и другим коммунальным предприятиям в условиях неопределенной правовой структуры выкачивать столько воды, сколько они могут это делать, оставаясь прибыльными, и отложить заботы о защите своих прав на воду на потом. В этих условиях уже сама организация форума для обсуждения трансформировала структуру ситуации, — если прежде решения принимались независимо и в условиях неосведомленности о действиях других, то теперь индивиды получили возможность обсуждать друг с другом те или иные варианты. Самих по себе дискуссий было недостаточно для того, чтобы изменить стратегию участников, состоявшую в максимизации

45Описываемый здесь процесс близок к тому, что в разработках новых сложных технологий называется «обучение по ходу дела» (learning by doing), см. [Rosenberg, 1982] и [Nelson and Winter, 1982]. Поскольку мы имеем дело с динамическим процессом выбора между различными правилами, у него, скорее всего, будут наличествовать какие-то характеристики зависимости от пути, аналогичные тем, что имеют место в технологических сдвигах (см. [Arthur, 1989] и [David, 1985]).

264

Глава 4. Анализ институциональных изменений

количеств выкачиваемой воды, однако эти дискуссии привели в конце концов к идее судебного разбирательства, которое позволило участникам достичь соглашения об ограничении извлечения подземной воды, за нарушение которого следовали санкции.

Далее, добровольные ассоциации обеспечили участников механизмом получения информации о гидрогеологической структуре бассейнов, которая становилась известной всем операторам одновременно. До такого инвестирования в информацию ни у кого не было ясной картины границ, паттернов спроса и уровней водоносных пластов в том или ином бассейне. Каждый знал лишь то, что уровень водоносного пласта в том месте, где воду выкачивает его собственная скважина, понижается. Никто не знал ни степени проникновения соленой воды, ни общего количества воды, выкачиваемой из бассейна. Частная ассоциация сформировала механизм разделения затрат и распространения результатов дорогостоящих гидрогеологических исследований. Посредством добровольного участия в финансировании получения информации (т.е. общественного блага) участники получали опыт достижения общих целей посредством добровольных, кооперативных действий. Размер взносов, собиравшихся с членов ассоциации, был весьма скромным и примерно соответствовал количеству воды, которое участник выкачивал из бассейна46. Затрачивая время на участие в собраниях и мероприятиях ассоциации, ее члены получали ценную информацию о природных и институциональных условиях, сложившихся в их бассейне, и о шансах на то, что другие участники в будущем станут следовать той или иной стратегии.

Если добровольные ассоциации обеспечивали механизм разделения затрат, то штат Калифорния предоставлял возможности их сокращения. Прежде всего речь здесь идет об обеспечении функционирования судебной системы, к которой смогли обратиться индивиды, хотевшие инициировать судебное разбирательство, с тем чтобы оно защитило ясно определенные и отчуждаемые права на определенное количество воды. Штат Калифорния пошел еще дальше, взяв на себя треть затрат, связанных с этими разбирательствами, — с тем чтобы стимулиро-

46Это еще одно проявление принципа справедливости Зельтена, см. прим. 7 к настоящей главе.

265

Э. Остром. Управляя общим

вать более полное использование водных ресурсов и разрешение, в случае необходимости, споров по вопросам прав на воду. В течение определенного периода техническую помощь предоставлял департамент водных ресурсов штата, а также соответствующий федеральный орган (US Geological Survey).

Общая традиция самоуправления, встроенная в конституцию штата и законодательную практику, также помогала снижать затраты на трансформацию существовавшей системы правил. Для группы индивидов относительно несложно внести предложения о новом органическом законодательстве, учреждающем новый тип специального округа, при этом члены законодательного собрания штата редко поддерживают подобные начинания, если они встречают значимое противодействие населения штата. Однако если жители одной административно-географической зоны обсуждают свои планы с другими, а именно теми, кого затронут предполагаемые изменения, то органические законы часто проходят законодателей штата, голосующих в этих случаях почти единогласно.

Иными словами, правила реализации коллективного выбора на микроконституционном уровне, имевшие отношение к грунтовым водам, поощряли инвестиции в самоорганизацию и обеспечение предложения новых институтов. Схожее множество индивидов, столкнувшихся с аналогичными проблемами в совершенно иных политических условиях, могут оказаться не в состоянии обеспечить построение подобных микроинститутов, трансформирующих их деятельность и их самих. Разница между активными действиями центрального правительства, стремящегося регулировать деятельность по присвоению и обеспечению предложения, с одной стороны, и, с другой стороны, усилиями по созданию площадок для осуществления микроконституционных изменений, часто остается невидимой.

4.5.2.Пересмотр установок институционального анализа

Попытки понять процесс последовательных приращений, посредством которого участники событий вокруг этих бассейнов грунтовых вод сами осуществляли трансформирование своей собственной институциональной среды, подвело меня

266

Глава 4. Анализ институциональных изменений

к осознанию необходимости пересмотреть установки институционального анализа, на базе которых ученые выстраивают концепции институтов по обеспечению предложения. Новая формулировка исходит из ряда тонких, но важных изменений тех способов, которыми ученые осмысливают институциональные правила, их возникновение и изменения. Важным шагом является допущение, согласно которому все повторяющиеся ситуации сформированы наборами институциональных правил. Институциональные правила представляют собой предписывающие утверждения, которые запрещают, требуют или разрешают некоторые действия или некоторые исходы (см. [E. Ostrom, 1986a]). Чтобы некое утверждение было правилом, в нем должен фигурировать один из этих трех дионтических операторов (запрет, требование, разрешение)47. В этом определении правила фигурируют все три деонтологических оператора48.

Некоторые ученые ограничивают свою концепцию правил такими предписывающими утверждениями, которые только лишь запрещают или предписывают действия и исходы49. В рамках этой ограниченной концепции некоторые повторяющиеся ситуации производны от правил, а некоторые нет. Посредством включения в определение правила всех трех деонтологических операторов становится возможным всегда установить набор правил, определяющих ситуацию.

Итак, для каждой данной ситуации релевантны лишь два вопроса. Во-первых, является ли данное действие или исход (либо его отсутствие) требуемым? Во-вторых, является ли

47Все правила имеют общий синтаксис: в отношении определенных лиц с определенными свойствами, занимающих определенные позиции {требуется, запрещается или разрешается}, чтобы они осуществили названные действия при определенных условиях.

48Введение в деонтологическую логику см. в [Wright, 1951], [Wright, 1963]). Модальная форма всех трех деонтологических операторов выглядит следующим образом: не дóлжно (запрет), дóлжно (требование), можно (разрешение). Джон Коммонс постоянно использовал эти модальные операторы для описания базовой структуры работающих правил (см. [Commons, 1957]).

49См., например, обсуждение в [Shimanoff, 1980, p. 43—46], где выясняется, почему разрешение нельзя включать в набор деонтологических операторов, определяющих правила (см. [E. Ostrom, 1985b]).

267

Э. Остром. Управляя общим

данное действие или исход (либо его отсутствие) запрещенным? Любое действие или исход (или его отсутствие), которое не является ни требуемым, ни запрещенным, разрешено. Следовательно, отсутствие правила, которое запрещало или требовало бы действия, логически эквивалентно наличию правила, которое разрешает данное действие. Естественное состояние Гоббса представляет собой ситуацию, для которой характерно отсутствие запрещающих и требующих правил. Логически естественное состояние Гоббса эквивалентно ситуации, при которой существующие правила разрешают всем предпринимать все и всяческие задуманные действия вне зависимости от их последствий для других.

Обычно на два вышеупомянутых вопроса можно ответить применительно к любой повторяющейся ситуации, которая структурирована в достаточной степени, чтобы быть пригодной для анализа. Соответственно для каждой такой ситуации можно указать набор правил, действующих в момент ответа на эти вопросы, или правил статус-кво. Правила статускво продолжают действовать, пока не изменятся. Правилами статус-кво для мира Гоббса будет набор правил, действующих по умолчанию, задающих ситуацию, когда разрешено все ([Gardner and E. Ostrom, 1990]). Аналогичным образом ОР-ситуация, в рамках которой никому не запрещено и никому не приказано осуществлять любые действия, логически эквивалентна ОР-ситуации, в рамках которой каждому разрешено осуществлять любые действия. Все правила, управляющие такой ситуацией, являются правилами, действующими по умолчанию.

Предположив, что все повторяющиеся ситуации определяются набором правил статус-кво, можно расширить концепцию институционального предложения так, чтобы она стала включать как то, что мы называем появлением новых институтов, так и изменения институтов уже существующих. Возникновение институтов и их изменение часто трактуются как два процесса, между которыми существуют фундаментальные отличия50. Согласно этой точке зрения, возникновение института трактуется как такая ситуация, когда индивиды смещаются из положения, когда у них нет никаких правил,

50 Эти различия описаны в моей предыдущей книге, см. [E. Ostrom, 195b].

268

Глава 4. Анализ институциональных изменений

в положение, когда набор правил есть. При этом возникновение институтов мыслится как некая крупная одношаговая трансформация, а их изменение — как последовательные приращения имеющихся правил51. Соответственно предложение новых институтов мыслится как не предполагающий последовательных приращений и очень затратный процесс, тогда как изменение существующих институтов считается «приростным»

именее затратным процессом.

Ивозникновение, и изменение институтов могут изучаться с использованием одной и той же теории, трактующей оба процесса как изменение по меньшей мере правила статускво52. Изменение любого правила, затрагивающее множество участников, множество доступных им стратегий, контроль, который они имеют над исходами, информацию, которой они располагают, или платежи (см. [Ostrom, 1986a]), является институциональным изменением. Затраты на изменение правил сильно варьируют в зависимости от правила, политического режима или уровня анализа. Кроме того, они могут варьировать во времени — по мере изменения самих участников или внешних условий. Будет затратным достижение того или иного институционального изменения или нет, зависит от множества переменных (они обсуждаются в главе 6), а не просто от того, достигнуты или нет новые институциональные договоренности.

Иногда создание новых институциональных договоренностей занимает мало времени и обходится сравнительно недорого. Так, в рассмотренных выше случаях для учреждения новой добровольной ассоциации, в рамках которой можно было бы обсуждать общие проблемы, не потребовалось привлекать сколько-нибудь значительные инвестиции ни от

51Бьюкенен в [Buchanan, 1975, p. 59] называл возникновение конституции как «прыжок из джунглей анархии».

52Любое изменение в любой части синтаксиса правил, определенного в прим. 47, влечет за собой изменение правила. Правила могут изменяться, не порождая при этом изменений в исходах, которые, как кажется, должны произойти в результате. Следуя [Gardner and E. Ostrom, 1990], я резервирую термин «реформа» для таких изменений правил, которые порождают новые исходы, которые являются более предпочтительными по сравнению с исходами, которые генерировались до этого изменения правил.

269

Э. Остром. Управляя общим

одного из участников. С другой стороны, процесс образования округа по пополнению водными ресурсами Центрального и Западного бассейнов сопровождался значительными затратами времени и денег. Трансформация существующих правил также может оказаться очень дорогой. Например, изменение прав на воду, имевшихся у земельных собственников, с одной стороны, и присваивателей, не владевших участками на поверхности, — с другой, потребовало больших затрат, связанных с судебными разбирательствами, длившимися долгие годы. Во всех этих случаях именно изменения правил были решающими моментами институционального предложения. Каждый институт в своем основании имел правила, действовавшие прежде. То, что некоторые изменения правил можно было осуществить с низкими трансформационными издержками, позволило участникам удерживать некоторые преимущества коллективного действия до того момента, как перед ними возникли более затратные альтернативы. На все эти затраты, связанные с преобразованиями, оказывал воздействие политический режим. После нескольких десятилетий институциональных изменений главной инвестицией является созданная в итоге институциональная инфраструктура, резко поменявшая стимулы и поведение участников и получающиеся исходы их взаимодействия. Каждое институциональное изменение становилось основой следующего изменения.

То, что должно быть стать дилеммой второго порядка, глядя сквозь призму которой институциональное изменение кажется одним большим шагом, может иметь, а может и не иметь логическую структуру дилеммы — если институциональное изменение рассматривается как постепенный процесс последовательных приращений. Чистые платежи в случае исхода в форме решения малых частей большой проблемы второго или третьего порядка могут оказаться относительно велики и так распределяться среди участников, что часть из них добровольно обеспечат первоначальные коллективные выгоды второго порядка, поскольку они не захотят получать решение первого порядка только за свой счет. Решение некоторых возникающих вначале проблем второго и третьего порядков может помочь участникам продвигаться в направлении решения проблем первого порядка, а также к решению наиболее сложных проблем второго и третьего порядков.

270