Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

ектов в Шри-Ланке, в Азии и в «третьем мире» вообще18. Для всех ирригационных сооружений, построенных в ШриЛанке недавно, характерны большая протяженность каналов

ималое число контрольно-измерительных приборов. Измерение количеств воды, подаваемой в разные каналы, оказывается исключительно сложным делом, и обычно вода просто, т.е. не имея на пути никаких задержек, доходит до концевых каналов системы (см. [Moore, 1980, pp. 3—4]). После ознакомления с последними сведениями в этой области Харрисс ([Harriss, 1984, p. 322]) указывает, что «ворота отсутствуют, сооружения повреждены, каналы имеют множество отводов, сделанных как нарушителями-земледельцами, так

идругими лицами». Когда двух молодых людей, состоящих на должности младших техников, спросили, почему они не противодействуют наиболее наглым посягательствам, они ответили, что «боятся, так как опасаются нападений» [Harris, 1984, p. 322]. Даже храбрый младший техник считает противодействие нарушителям бессмысленным, принимая во внимание низкую вероятность того, что нарушители будут наказаны:

«Преследовать нарушителей должна полиция, которая обычно трактует кражу воды как нечто не заслуживающее внимания и не имеет никаких стимулов к поимке преступников, как

18Отчет, подготовленный Кури, содержит описание ряда серьезных проблем, с которыми пришлось столкнуться при реализации масштабной цепочки гидротехнических и ирригационных проектов Махавели. Согласно Программе Махавели орошение должно было прийти на 90 тыс. акров земли, на которой должны были расселиться и начать трудиться 200 тыс. новых поселенцев (см. [A. T. Corey, 1986] и [Jajawardene, 1986]). Кори пишет о проблемах, возникших на «Участке А», обслуживаемом одним водовыпуском: во-первых, из 119 участков, обслуживаемых на данной площади, только 83 получали воду в тот год, когда проводилось исследование; во-вторых, из этих 83 участков только 49 получали воду из официальных труб и отводов, а остальные — из самовольных врезок и канав; в-третьих, принцип очередности не соблюдался, водопользование осуществлялось в хаотическом порядке; в-четвертых, из одной из канав в нелегальный отвод направлялась вся вода, однако крестьянин, чей участок, будучи расположен в системе ниже, из-за этого вообще не получал воды, ничего не сообщал властям, опасаясь, что крестьянин, ворующий

унего воду, “прибьет” его» (см. [Corey, 1986, pp. 158–159], [Lindquist, 1986]).

311

Э. Остром. Управляя общим

она ловит их в других случаях. Далее, проволочки во время судебных заседаний и весьма незначительные штрафы, которые накладываются на признаваемых виновными в нарушении порядка, делают легальные санкции неэффективными» [Harriss, 1984, p. 322]

Те земледельцы, которые нелегально пользуются ирригационными сооружениями, но при этом имеют связи среди партийных функционеров, могут вообще никогда не привлекаться к ответственности.

Многие поселения неоднородны, они составлены из переселенцев, происходящих из разных регионов и принадлежащих к разным кастам и родам. Все эти группы в начале своего проживания в здешних местах составлены из бедняков и зависят от ирригационных проектов в части жилья, первоначальных доходов и предоставления социальных услуг. Трудности в деле самоорганизации крестьян усугублялись теми способами, которыми вербовались и отбирались поселенцы. Главными критериями отбора были, во-первых, отсутствие собственной земли и, во-вторых, наличие больших семей, позволяющих, по мысли администрации, увеличивать предложение труда (см. [Harriss, 1984, p. 325]). В то же время земельные наделы, распределявшиеся среди поселенцев, по закону не должны были передаваться от одного поколения к другому целиком, т.е. без распределения по наследникам. Хотя намерения законодателя можно понять (его целью было не допустить излишнего дробления земельной собственности), последствия принятия этого закона свелись к возникновению внутрисемейной вражды между братьями и сестрами и к выталкиванию из поселений молодежи, которая стала искать возможности заработка где угодно, но не на «семейном» участке земли. В зоне некоторых проектов доля молодежи, остававшейся работать на семейных наделах, упала до 10—15% (см. [Harris, 1984, p. 328]). Возделывание риса-сырца всегда было трудоемким занятием. В условиях дефицита трудовых ресурсов, поставляемых семьей, использование воды для экономии затрат труда на прополку сорняков для отдельно взятой семьи имело очевидный экономический смысл, даже при том, что на самом деле субсидируемая вода была более дорогой, чем предельные затраты трудовых ресурсов, которые были заняты лишь частично (неполный год). Для развивающейся страны с избыточным предложением труда субсидирование исполь-

312

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

зования дорогостоящей воды из ирригационных систем, распределяя ее подобным образом, не имеет большого экономического смысла.

Неудача, постигшая крестьян Киринди Ойя в деле разработки эффективного набора правил, которые позволили бы им организовать свою собственную систему орошения, не весьма типична для крупномасштабных ирригационных проектов, которые реализуются в странах «третьего мира» на основе финансовой помощи. Отсутствие способности организовать самоуправление проистекает из действия внутренних факторов, связанных с ситуацией, в которой оказываются крестьяне, и из действия внешних факторов, связанных с политической структурой, в условиях которой они проживают. В составе внутренних факторов я выделяю следующие:

1.Слишком большая численность крестьян, вовлеченных в проект.

2.То обстоятельство, что большинство крестьян являются бедными переселенцами, лишь недавно набранными для участия в проекте и не имеющими привязанности ни к выданным им наделам земли, ни друг к другу.

3.Исключительная пестрота этнического состава и культурного уровня переселенцев.

4.Возможности, имевшиеся у богатых крестьян, контролировать водные ресурсы посредством нелегальных и по меньшей мере спорных с точки зрения законности стратегий (поэтому потенциальные лидеры были в состоянии позаботиться о себе сами, и у них не было необходимости проявлять лидерство в ходе решения более крупных проблем, возникавших на уровне всего сообщества).

5.Отсутствие физических средств контроля за ирригационной системой как таковой.

Перечень этих факторов и есть перечень тех проблем, которые нужно было решать. Они усугублялись коррупцией на уровне центрального правительства, не желавшего осуществлять беспристрастное принуждение к выполнению правил, невзирая на лица. Те присваиватели, которые хотели избежать принуждения к выполнению правил, имели все средства и возможности, чтобы с помощью чиновников центрального правительства избегать санкций, подрывая тем самым любые усилия по формированию новых местных институтов.

313

Э. Остром. Управляя общим

Ситуация, в которой оказываются присваиватели в таких системах, неизбежно является трагичной. Или все же выход существует? Обречены ли крестьяне крупных шриланкийских поселений, организованных в зонах ирригационных проектов, на вечные конфликты и отсутствие кооперативного поведения? Без существенных перемен в местных институтах единственным ответом на этот вопрос будет твердое «да». Но тогда ключевым вопросом является вопрос о том, можно изменить местные институты и, следовательно, стимулы и поведение крестьян или нет? Недавние эксперименты по формированию новых организаций, создаваемых для того, чтобы наладить сотрудничество крестьян, работающих на орошаемых землях Шри-Ланки в зоне одного из ирригационных проектов (см. [International Irrigation Management Institute, 1986], [de Silva, 1981]), приводят меня к положительному ответу на этот второй вопрос. Ситуация тяжелая, но не безнадежная.

Эта драматическая история случилась на левом берегу реки Гал Ойя (Gal Oya) — здесь удалось добиться радикального улучшения хода реализации крупного и сложного ирригационного проекта (см. [Perera, 1986], [Uphoff, 1985a-c]). Поселение на базе ирригационной системы Гал Ойя — крупнейшее поселение в Шри-Ланке, развернутое вокруг ирригационного сооружения. Проект был завершен строительством в 1950 г. Система имеет три крупных подсистемы: река, правый берег и левый берег. В соответствии с проектом подсистемы левого берега орошение пришло на 65 тыс. акров, а сама подсистема состоит из «почти 32 миль главных каналов, 150 миль распределительных каналов и около 600 миль полевых канав» ([Perera, 1986, p. 88]). В конце 1970-х годов Номан Апхофф, описывая подсистему левого берега Галл Ойя (Gal Oya Left Bank, GOLB), использовал выражение «гидрологический кошмар» ([Perera, 1986, p. 88]). Канавы не содержались должным образом, не ремонтировались, их берега осыпались, а сами они заилились. Контрольно-измерительные приборы были разбиты. Система снабжала водой значительно меньшую зону, чем было предусмотрено проектом. Более того, здесь укоренилось глубокое недоверие между крестьянами и чиновниками департамента ирригации, а также между самими крестьянами:

«Сотрудничество между крестьянами было минимальным. Отношения между поселенцами, приехавшими из различ-

314

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

ных регионов страны, часто были натянутыми… Для отношений между крестьянами и чиновниками департамента ирригации было характерно то, что стороны не доверяли друг другу и занимались взаимными обвинениями… Крестьяне не верили

вкомпетентность и добросовестность персонала департамента… Многие чиновники, работавшие “на земле”, были отъявленными коррупционерами и форменными бандитами. По мнению крестьян, главным препятствием на пути эффективного управления водными ресурсами были местные чиновники, за которыми стояли влиятельные политики и бюрократы.

Всвою очередь, чиновники департамента ирригации,

вособенности инженеры, считали, что крестьяне не в состоянии использовать воду ответственно и бережно. Поэтому они настаивали на том, что крестьян необходимо организовать, обучить и заставить выполнять то, что им приказывает департамент ирригации. Таким образом, чиновники считали крестьян частью проблемы, а департамент ирригации — ее решением» [Perera, 1986, pp. 89—91]19.

Ситуация в целом здесь была еще более трудной и напряженной, поскольку «большинство из тех, кто возделывал участки, расположенные в зонах хвостовых каналов, были тамилами, т.е. говорили по-тамильски и были переселены сюда из прибрежных районов, тогда как большинство тех, кто получил участки в верхних звеньях системы, были сингальцами» [Uphoff, 1986a, p. 202].

Первоначальная версия проекта требовала от крестьян единообразного поведения и предполагала упор на принуждение к исполнению требований регулятора. В финальной версии этот подход был несколько модифицирован — с целью увеличения эффективности водопотребления и для того, чтобы крестьяне направляли свободные трудовые ресурсы на поддержание и ремонт каналов, обслуживавших их поля, от них требовался некий уровень самоорганизации, который планировалось достичь посредством GOLB. Финальной версией проекта ответственность за организацию крестьян (с выделе-

19Заместитель директора управления водными ресурсами департамента ирригации говорил одному из членов команды проекта Гал Ойя, что если они смогут добиться прогресса в Гал Ойя, они смогут «добиться прогресса в любом регионе страны» [Uphoff, 1985c, p. 144].

315

Э. Остром. Управляя общим

нием соответствующего финансирования) предусматривалось возложить на Институт сельскохозяйственных исследований и образования (Agrarian Research and Training Institute, ARTI), при этом ARTI при проведении работ получал техническую помощь от комитета развития сельской местности Корнелльского университета (Rural Development Committee at Cornell University).

После некоторого размышления команда ARTI/Корнелла отвергла цель, сформулированную в проектных документах, в соответствии с которой в течение четырех лет предполагалось спроектировать и протестировать модель «крестьянской организации», которая должна была стать единственной для всех 19 тыс. крестьян зоны GOLB. Вместо этого команда ARTI/Корнелла предложила внедрить в среду, характеризующуюся взаимным недоверием и непредсказуемостью, специально обученных «людей-катализаторов», или, как их стали называть, институциональных организаторов (institutional organizers, IO). Этими IO могли быть лица, окончившие высшие учебные заведения (во многом потому, что Шри-Ланка имеет один из самых высоких показателей доли лиц с высшим образованием среди других слаборазвитых стран и многие выпускники колледжей являются безработными). Наличие высшего образования позволяло этим людям быстро схватывать принципы организации, а их относительно высокий социальный статус позволял им эффективно взаимодействовать с чиновниками департамента ирригации. Для большей уверенности в том, что IO смогут найти общий язык с крестьянами, предпочтение при наборе отдавалось выходцам из крестьянских семей, которые, если это было возможно, проживали бы в крупных поселениях, подобных Гал Ойя. От IO требовалось также, чтобы они были готовы жить в таких районах, которые представляли собой отдаленные зоны проекта20. Команда ARTI/Корнелла начала свою программу по внедрению IO в зоне площадью 5 тыс. акров, расположенной вбли-

20В личной беседе Норманн Апхофф подчеркнул, что решение нанимать выпускников колледжей первоначально было принято для того, чтобы избежать попадания в эту программу лиц со связями в мире политики, и что расширение возможностей коммуникации между IO и чиновниками департамента ирригации стало непредвиденным, но очень положительным следствием этого решения.

316

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

зи головных сооружений системы, откуда решено было начать работы по ее восстановлению. Впоследствии эта деятельность распространилась на территорию площадью в 25 тыс. акров, хотя она никогда не охватывала всю систему в целом.

У IO было около шести недель на подготовку и закрепление навыков по установлению коммуникации с крестьянами и создания у них мотивации, а также на изучение технических аспектов земледелия и ирригации. Они были разделены на малые группы (численностью по четыре-пять человек), каждая из которых отвечала за зону, обслуживаемую одним распределительным каналом. Каждая такая команда делила свою зону на меньшие участки, используя в качестве первичного средства разделения полевые канавы. Каждая группа IO еженедельно встречалась для обмена опытом и поддержания духа, если это требовалось. Они также подменяли друг друга в случаях, когда кто-то заболевал или отсутствовал.

Поначалу ожидалось, что IO будет встречаться с крестьянином, отводящим воду с полевой канавы, обсуждать с ним разнообразные проблемы, связанные с ирригацией и земледелием, с которым тот сталкивается, и записывать в рабочую тетрадь релевантную информацию о происходящем в географической зоне своей ответственности21. Предполагалось, что после знакомства с крестьянами и их проблемами IO будет в неформальной обстановке встречаться с малой группой крестьян, пользующихся одной и той же полевой канавой, чтобы на этой встрече спланировать совместные действия, осуществляемые в русле стратегии самопомощи. Вместо учреждения заранее определенной организации IO стремились к созданию рабочих комитетов для решения конкретных проблем, например для ремонта сломанных запорно-отпорных устройств (например, распределительных ворот) или очистки полевых канав от ила. Более того, IO выявляли проблемы, которые не могли быть решены посредством коллективного труда крестьян, пользовавшихся одной и той же полевой канавой, т.е. такие проблемы, которые необходимо было ставить перед чиновниками ирригационного департамента и други-

21Необходимость находиться в поле сокращала время, которое можно было потратить на сбор данных, тем самым подталкивая IO к действиям, которые пришлось предпринимать раньше того, чем это было запланировано.

317

Э. Остром. Управляя общим

ми представителями власти. Научив крестьян совместному труду и получению выгод, связанных с групповым действием, IO начали помогать формировать местные организации и на основе консенсуса выбрать крестьян-представителей. На собраниях с большим числом участников этот представитель выражал интересы других крестьян малой группы, т.е. группы, использующей одну и ту же полевую канаву. Он также информировал их о том, что происходит на площадках более высокого уровня.

Команда ARTI/Корнелла стремилась запустить эти организации самого нижнего уровня до начала работ по восстановлению системы, с тем чтобы успеть сформировать площадки, на которых крестьяне и инженеры могли бы обсудить планы местных мероприятий по восстановлению. Чтобы убедить инженеров в том, что шансы на значительно более высокую трудовую отдачу крестьян можно повысить, если выслушать их советы на стадии проектирования комплекса работ по восстановлению системы, в дискуссиях с чиновниками департамента ирригации члены команды ARTI/Корнелла упирали на то, что проектом предполагалось, что крестьяне пойдут навстречу планам чиновников и без всякого сопротивления даром осуществят гигантскую программу работ по восстановлению ирригационной системы и поддержанию ее в рабочем состоянии. К моменту, когда началась фаза проектирования, крестьяне уже приобрели опыт совместной работы и имели немало хороших идей по поводу способов восстановления их полевых канав. В итоге чиновники ирригационного ведомства начали менять свое отношение к крестьянам.

Эти «организации полевой канавы» (FCO, field channel organizations) стали основным строительным блоком проекта Гал Ойя. Все FCO были одинаково небольшими, состоящими из 12—15 крестьян. Они представляли собой своеобразные ячейки для решения проблем и зачастую обходились без регулярных заседаний, проводимых в одно и то же время, без повесток дня, без записей обсуждения. Второй уровень организации был надстройкой над FCO на уровне распределительного канала. Организации распределительного канала (DCO, distributory channel organization) охватывали от 200 до 800 акров и от 100 до 300 крестьян. Таким образом, каждый крестьянин был и членом FCO, и членом DCO. Каждая DCO завела свои собственные организационные процеду-

318

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

ры, обычно предусматривавшие проведение общего собрания всех крестьян и формирование комитетов, куда входили крестьяне-представители из FCO. Представителей выбирали на основе консенсуса и не на основе принадлежности к политической партии22.

Третий уровень организации, соответствовавший зональным каналам, был образован после того, как FCO и DCO23 были сформированы и соединены между собой. В районе проекта GOLB было четыре таких зоны, каждую из которых стал впоследствии представлять «зональный совет» (area council). Все крестьяне-представители, жившие в зоне, обслуживаемой данным зональным каналом, имели право принимать участие в общем собрании зонального совета. Формирование четвертого уровня организации — комитета, соответствующего проекту в целом, — было инициировано крестьянамипредставителями и институциональными организаторами (IO). Комитет проекта (The Project Committee) предоставлял собой форум, на котором крестьяне могли непосредственно участвовать в обсуждении вопросов управления системой. Крестьяне убедились в реальности изменений в подходах и в отношении к ним чиновников-ирригаторов, и тех решениях, которые утверждал департамент ирригации24.

22В то время членство в FCO и DCO было деликатным вопросом, поскольку многие фактические водопользователи не имели законных прав на ту воду, которую они использовали. Частым приемом разрешения этой проблемы была запись в FCO всех фактических водопользователей, тогда как в DCO записывались только легальные. От принципа очередности приходилось отказываться, так как крестьяне, «которые брали воду для орошения из системы

ииспользовали ее для нелегального возделывания своих участков, разбивали закрытые ворота» [Uphoff, 1986a, p. 218].

23На самом деле, с инициативой создания зональных организаций вскоре после создания FCO, но до создания DCO, выступили крестьяне-представители. Это стало возможным, так как программа не предполагала выполнения расписанного заранее плана действий, но ставила своей целью такое положение вещей, когда крестьяне станут рассматривать создаваемые организации как свои собственные и начнут брать ответственность за них на себя.

24Апхофф так пишет об изменениях в подходах официальных инстанций: «Одним из непредвиденных и поразительных примеров сегодняшней быстрой реакции департамента ирригации, которо-

319

Э. Остром. Управляя общим

Поведение крестьян значительно изменилось с момента, когда новые институты начали эволюционировать в направлении поддержки коллективных действий. Там, где были сформированы FCO и DCO, общепринятой стала практика соблюдения процедур, основанных на принципе очередности. По данным последнего обзора 98% представителей полей «считают, что принцип очередности при получении воды ведет к справедливости в распределении воды, а 79% крестьян считают, что и они сами имеют гарантии получения достаточного количества воды при наличии системы очередности» (см. [Kasyanathan 1986], [Perera, 1986, p. 103]). Очередность часто устанавливалась в результате сознательных усилий тех расположенных выше по цепочке каналов системы водопользователей, которые стремились обеспечить водой крестьян, чьи участки орошались концевыми каналами. Это обстоятельство покажется еще более поразительным, если принять во внимание, что обычно верхние участки бывают заняты сингальцами, тогда как на нижних землю обрабатывают по преимуществу тамилы. Пониманию остроты этой проблемы помогает следую-

му я был свидетелем в минувшем январе, стал снос департаментом недавно сооруженной измерительной плотины на выходе из зонального канала Ухана (Uhana branch canal), целью которого было устранить препятствие, которое эта плотина образовала на пути потока в один из распределительных каналов. На совещании, посвященном переделке проекта, крестьяне настаивали на том, что выпускное отверстие этого распределительного канала слишком мало, тогда как инженеры ссылались на то, что их расчетами изменения не предусмотрены. Когда самому заместителю директора департамента стало ясно, что в регионе, обслуживаемым этим распределительным каналом, до его конца доходит недостаточное количество воды, он согласился максимально увеличить выпускное отверстие (как только будет перекрыт сток воды в зональном канале), даже если это повлечет за собой беспокойство и расходы, которые должен будет понести департамент. В результате ценность уважения к руководству департамента со стороны крестьян, появившегося у них в результате этого дружественного урегулирования спора, намного перекрывает и хлопоты, и расходы. Мы были обрадованы и удивлены, обнаружив главного окружного инженера ирригационной системы собственной персоной, который явился проверить сток на конце цепочки каналов в 9:30 воскресного утра, когда мы совершали свою собственную инспекцию, о чем он не знал» (см. [Uphoff, 1985c, n. 32]).

320