Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti

Глава 4. Анализ институциональных изменений

ми бассейнами. В данной главе мы изучим процессы изменения правил в трех бассейнах (Рэймонд, Западный и Центральный), опиравшиеся на соглашения, выработанные в ходе переговоров, касавшихся прав на воду, которые были ключевым элементом трансформации ситуации, сложившейся в этих бассейнах (на рис. 4.1. изображена карта этой зоны)1.

Рис. 4.1. Бассейны грунтовых вод южной прибрежной равнины в Калифорнии

1Более детальный анализ происхождения институтов по распоряжению и управлению водными ресурсами этих трех бассейнов можно найти в отчетах Бломквиста, см. [Blomquist, 1987a,b], [Blomquist, 1988a-e], [Blomquist, 1989], [Blomquist, 1990]. Там же содержится материал и по другим бассейнам, где была спроектирована и реализована другая сеть договоренностей, на базе которых была построена самоуправляемая система.

201

Э.Остром. Управляя общим

4.1.Борьба за воду

èлогика гонки выкачивания

4.1.1. Природные условия

В древнюю геологическую эпоху реки и ручьи, стекая с гористых окрестностей того, что сейчас называется центральной зоной Лос-Анджелес, сформировали широкие и глубокие отложения в виде песка и гравия, которые впоследствии были накрыты мощными пластами глины. Бывшие русла этих рек и ручьев сегодня превратились в расположенные глубоко под поверхностью насыщенные водоносные горизонты, которые можно трактовать как подземные водохранилища. Эти водохранилища пополняются дождевой водой, которая стекает к подножиям холмов и в долины, а также (в гораздо меньшей степени), осадками и стоком вод на самой прибрежной равнине.

Для такого полузасушливого региона, как Лос-Анджелес, наличие бассейнов грунтовых вод представляет собой исключительно ценный ресурс, используемый наряду с поверхностными водными ресурсами (реками, водохранилищами и т.п.). Во-первых, подземные бассейны представляют собой источник высококачественной и недорогой — по сравнению с затратами на доставку издалека — воды, используемой в промышленности, сельском хозяйстве и коммунальном секторе. В 1985 г. Центральный округ водоснабжения Южной Калифорнии (MWD — Metropolitan Water District of Southern California) брал 240 долл. за акр-фут в качестве оптовой цены за воду, доставленную из Северной Калифорнии и из реки Колорадо*. Затраты на выкачивание грунтовой воды в зоне Лос-Анджелеса колебались вокруг средней величины 134 долл. за акр-фут, что означает экономию 100 долл. за акр-фут. Если бы вместо 282,458 тыс. акр-футов подземных вод, добытых из трех бассейнов в 1985 г., использовались поверхностные воды, то это обошлось бы промышленным потребителям, городским домашним хозяйствам и пользовате-

*Акр-фут — количество воды, способной наполнить бассейн площадью один акр и глубиной один фут, чуть более 1,233 млн литров. — Прим. науч. ред.

202

Глава 4. Анализ институциональных изменений

лям сельскохозяйственных систем орошения в дополнительные 28 млн долл. в год2.

Однако подлинная ценность этих бассейнов как источников водоснабжения еще выше, так как они представляют собой естественные накопители, в которых вода может храниться в ожидании периодов пикового спроса3. Каждая система поверхностных вод должна иметь хранилище краткосрочного хранения, способное быстро удовлетворить резко увеличивающийся спрос со стороны водопользователей, что происходит с регулярными интервалами каждый день, каждую неделю и в течение года. Текущие затраты на строительство водонапорной башни в зоне Лос-Анджелеса в среднем составляют что-то около 570 тыс. долл. на акр-фут (см. [Blomquist, 1987a]. Минимальное количество воды для такого хранилища быстрого использования, рекомендуемое авторитетными инженерными стандартами, составляет 16% процентов суммарного водопотребления данной зоны. Если бы бассейны нельзя было использовать для этой цели, то в зоне Западного бассейна, где годовой спрос на воду равен 327 435 акрфутам в год, потребовалось бы водохранилище, способное держать 524 400 акт-фута. Для компенсации отсутствия только одного бассейна потребовались бы инвестиции порядка 3,01 мрлд долл. Потеря всех бассейнов грунтовых вод, имеющихся в зоне Центральный Лос-Анджелес, была бы экономической катастрофой гигантского масштаба.

2Фактические затраты на доставленную воду намного превосходят оптовую цену, взимаемую Столичным округом водоснабжения Лос-Анджелеса (Metropolitan Water Disctrict of Los Angeles, MWD) за доставляемую воду, так как значительная часть капитальных затрат на строительство водоводов, по которым вода подается из реки Колорадо и Северной Калифорнии, была профинансирована с помощью налогов на недвижимость и не отра-

жена в оптовых ценах MWD.

3Запасы воды, хранящейся в этих подземных бассейнах, имеют дополнительную ценность, не зависящую от будущего использования как источника извлечения неких последовательных количеств воды. Запас воды, хранящийся в бассейне, содержит «воду, которая подкачана ближе к поверхности земли, что снижает затраты на ее выкачивание на поверхность» [Nunn, 1985, p. 872]. Эта экономия на затратах представляет собой коллективную выгоду, доступную всем, кто занимается добычей воды путем выкачки из глубин.

203

Э. Остром. Управляя общим

Бассейны грунтовых вод могут быть уничтожены вследствие избыточного извлечения и/или загрязнения. Если каждый год из бассейна извлекается больше воды, чем в среднем поступает туда (это количество называется допустимым дебитом бассейна), то в конце концов гравий и песок водоносного пласта уплотнятся до такой степени, что они больше не смогут содержать столько воды, сколько могли ранее. Если при этом бассейн грунтовых вод расположен рядом с океаном и его уровень понизится ниже уровня моря, то вдоль всей линии берега начнется проникновение соленой воды. Скважины, пробуренные около побережья, придется законсервировать. Если проникновение соленой воды не удастся остановить, то в конечном счете весь бассейн станет непригодным для использования в качестве источника водоснабжения или емкости для хранения воды. Истощительная откачка воды угрожала всем бассейнам грунтовых вод данного региона — до тех пор, пока не произошли институциональные изменения, инициированные теми, кого это затронуло.

4.1.2. Логика игры с правами на воду

Истощительная выкачка стала логическим следствием того способа, которым грунтовые воды были определены до того, как начались институциональные изменения, описываемые в настоящей главе. Права на воду в Калифорнии определялись на основе либо производителя, владевшего участком земной поверхности и использовавшего воду на этом участке (владелец земли на поверхности), либо использовавшего ее для подачи на участки, не находившиеся в собственности производителя воды (присваивателя). По нормам общего права владелец участка на поверхности является держателем «берегового права» на «полный поток» воды, протекающей под его или ее землей (см. [Nunn, 1985]). В регионе со значительной нехваткой воды общее право не обеспечивает защиты прав владельца участка поверхности. Вода, находящаяся под любым участком земли (скажем, участком А), может быть откачана на соседний участок, если сосед выкачивает воду быстрее, чем владелец участка А. В ходе судебного процесса «Кац против Уолкиншоу» (Katz v. Walkinshaw [141 Cal. 116, 74 P. 766 (1903)]) была сформулирова-

204

Глава 4. Анализ институциональных изменений

на доктрина «соотносительных прав» (correlative rights) —

стем, чтобы она заменила слишком жесткую интерпретацию берегового права. Этой доктриной утверждалось, что если в период дефицита воды суд выносит решение в условиях столкновения интересов, то он должен считать всех собственников участков на поверхности соотносительными и равными совместными собственниками (coequal owners), и в период дефицита воды каждый должен получать не абсолютную, а пропорциональную долю воды. Эта доктрина была несколько изменена в ходе процесса «Сан-Бернардино против Риверсайда» (San Bernardino v. Riverside [186 Cal. 7 (1921)]), который решил, что забор воды собственниками участков должен быть ограничен количеством, которое они направляют на «полезные нужды»*.

Таким образом, землевладельцы, имеющие дело только

сдругими землевладельцами, знали, что если в период дефицита воды для разрешения споров по поводу прав на воду они обратятся в суд, то любое сокращение предложения воды будет пропорционально разделено между ними. Однако на большинстве территорий с бассейнами грунтовых вод землевладельцы сталкивались с другим типом водопользователей, называвшихся «присваивателями воды», требования которых на воду имели другие основания, чем у землевладельцев, использовавших воду для «полезных нужд». Присваиватели выкачивали грунтовую воду для использования на землях, которые им не принадлежали. Большая часть частных и коммунальных компаний водоснабжения имели все основания называться такими присваивателями, поскольку вода, которую они выкачивали, использовалась их клиентами, а не самими компаниями по водоснабжению. Землевладение, не предполагающее владения участком на поверхности, допускалось, если не поощрялось, доктринами прав на присвоение

*Beneficial use — имеется в виду сумма воды, расходуемой для нужд коммунального потребления, и воды, пошедшей на прямые хозяйственные нужды, например орошение, или на нужды промышленности. Этот перевод не имеет отношения к русскоязычному термину из экономики водных ресурсов, где полезными нуждами называют нетто-добычу, т.е. дебит скважины за минусом той воды, что пошла на технико-технологическое обеспечение добычи. — Прим. перев.

205

Э. Остром. Управляя общим

(appropriative rights doctrines), которые стали частью писаного законодательства в 1872 г., — с тем чтобы можно было извлекать «избыток воды», т.е. воду, которая извлекалась сверх той, что направлялась на «полезные нужды» землевладельцами, имевшими участки на поверхности. При определении прав [на воду] присваивателя принимались во внимание следующие ключевые элементы:

1.Когда присваиватель начал выкачивать воду из данного источника.

2.Сколько воды фактически идет на полезные нужды.

3.Является водопотребление непрерывным или нет. Согласно доктрине «кто первым нашел, того и право» (first

in time, first in right), присваиватели приобретали права в зависимости от времени их пребывания в составе водопользователей. При разрешении конфликта по поводу дефицита воды суд вначале исключал из числа водопользователей тех, кто был присваивателем в течение наименьшего времени, затем следующих по этому признаку и т.д. Наиболее старшие (по времени водопользования) присваиватели были полностью защищены от посягательств на их права со стороны более «юных» присваивателей. При этом права даже самых «старших» присваивателей имели более низкий приоритет, чем права землевладельцев, имевших в собственности участки поверхности.

Сосуществование доктрины соотносительных прав и доктрины прав присваивателей в зависимости от «стажа» водопользования в законах одного и того же штата порождало значительную неопределенность в отношении прав разных потребителей грунтовых вод. Эта неопределенность усугублялась наличием третьей доктрины общего права, которая позволяла тем, кто добывал грунтовую воду, приобретать права посредством завладения собственностью вопреки воле другого лица (adverse use) или ввиду наступления срока давности (это другое название той же юридической конструкции). Применительно к земле реализация прав срока давности осуществлялась довольно просто: если какое-либо лицо занимало участок земли другого лица, делая это открыто и так, что факт завладения был общеизвестен, а само завладение продолжалось в течение установленного законом штата времени (в Калифорнии — в течение пяти лет), и если собственник этой земли не предпринимал никаких усилий, чтобы изгнать

206

Глава 4. Анализ институциональных изменений

занявшего его землю, то первоначальный собственник терял права на нее.

Что касается грунтовых вод, то владения водой было недостаточно для образования открытого завладения собственностью вопреки воле другого лица. Любой «младший» присваиватель мог законным образом использовать любое количество воды, если это была «избыточная вода». Избыточная вода определялась как часть «допустимого дебита» бассейна, которая не использовалась на «полезные нужды» «старшим» присваивателем или «настоящим» землевладельцем. Допустимый дебит бассейна есть кем-то зафиксированный средний за продолжительный период объем предложения воды, поступающей

вданный бассейн (сток). Если вся эта вода уходит на полезные нужды, то другим водопользователям никакой избыточной воды не остается. Для оформления прав в связи с длительностью срока фактического владения присваиватель должен был открыто захватывать эту «неизбыточную» воду и владеть ею более пяти лет. Будучи оформленными, права, полученные

впорядке удостоверения срока фактического владения, получали приоритет перед правами владельцев участков и других присваивателей. Одни и те же действия, предпринятые присваивателем (открытое изъятие воды из бассейна в течение непрерывного периода), могли приводить к приобретению прав, и мажорирующих права землевладельца, и — одновременно с этим — имеющих меньший приоритет в силу того, что эти права — в период нехватки воды! — представляют собой права «младшего» присваивателя по сравнению с землевладельцем. Ключевым признаком, отличающим один из этих исходов от другого, было решение суда по поводу того, существовал избыток воды в течение пяти лет до начала тяжбы или нет. Так как все производители испытывали нехватку информации относительно допустимого дебита бассейна и норм откачки воды другими производителями, в момент принятия всех этих решений никто не знал, какова была сложившаяся норма откачки и существовал ли избыток воды.

Ситуация в этих бассейнах может быть названа ситуацией с ОР открытого доступа, для которой не установлено ясных ограничений на то, кто имеет право выкачивать воду и сколько именно. В таких случаях те, кто выкачивают воду, испытывают сильное давление двух разновидностей, побуждающее их принять неэффективные стратегии. Давление первого

207

Э. Остром. Управляя общим

рода представляет собой экстерналию, связанную с затратами на выкачку воды (pumping-cost externality). Вторая разновидность давления — стратегическая экстерналия (см. [Negri, 1989]). Затраты на выкачивание растут по мере увеличения глубины выкачивания и опускающихся водоносных горизонтов, так что извлечение воды одним (причем каждым!) оператором увеличивает затраты на извлечение воды для всех остальных. Никто не несет полных затрат, связанных с последствиями его действий. Соответственно каждый выкачивающий воду имеет стимул сдвигаться в сторону избыточного извлечения воды. Стратегическая экстерналия, присущая бассейну грунтовых вод с открытым доступом, описывается самим Негри следующим образом: «В условиях неопределенности прав собственности и неограниченного доступа к ресурсу применительно к “собственности на запасы” действует “правило захвата” (rule of capture). Правило захвата предоставляет тем, кто выкачивает воду, исключительные права на ту порцию воды, которую они выкачивают. То, что оператор не выкачал сегодня, его конкуренты выкачают завтра (по крайней мере частично). Боязнь того, кто выкачивает воду, что завтра он не сможет выкачать то количество, которое он выкачал сегодня, подрывает его мотивацию отказаться от сегодняшнего извлечения воды в пользу завтрашнего» [Negri, 1989. p. 9].

Эти два стимула усиливают один другой, увеличивая интенсивность гонки за выкачанную воду. Без изменения институтов обладатели скважин, действуя в такой ситуации независимо, начнут в огромной степени истощать ресурс. Избыточная эксплуатация может привести к полному разрушению ресурсной системы.

Существующие институты влияют не только на интенсивность гонки за выкачиваемую воду, но также и на относительную мотивацию различных участников, побуждающую их инициировать институциональные изменения. Учитывая юридическую структуру прав собственности в Калифорнии, землевладельцы, владеющие участками на поверхности, имеют больше стимулов обращаться в суд, чем присваиватели, — землевладельцы стараются блокировать действия присваивателей по захвату участков по праву срока давности.

Однако решение относительно сроков начала тяжбы связано с риском начать ее слишком рано или слишком поздно. У землевладельца имеется две возможности:

208

Глава 4. Анализ институциональных изменений

1.Если он обращается в суд до того, как вся «избыточная вода» была присвоена, и если суд решает, что вода, выкачанная ответчиком, и впрямь была избыточной, то землевладелец несет судебные издержки и не получает правовой защиты.

2.Если землевладелец слишком долго тянет с обращением в суд, то он может обнаружить, что ответчик уже оформил права, вытекающие из срока фактического владения, если суд решит, что выкачанная вода не была избыточной. Иными словами, для землевладельца, на котором лежало бремя обращения к тяжбе, не существовало никакого способа защитить свои права до того, как они были нарушены, причем вскоре после вторжения в его права землевладелец мог потерять право, которое он пытался защитить от потери, вследствие наступления

срока давности. [Blomquist, 1988a, p. 19]. Неопределенность, проистекавшая из сосуществования

конкурирующих правовых доктрин, усугублялась неопределенностью, в условиях которой находились все производители воды и которая касалась фактического объема предложения воды (стока в бассейн) и фактических количеств воды, выкачиваемой всеми участниками. Знание количеств предложения воды и спроса на нее необходимо для определения наличия или отсутствия избытка воды. Получение обоих типов информации связано с затратами. Оба показателя могут быть получены ко времени начала тяжбы путем подачи заявления в суд с просьбой назначить специального инспектора по водному хозяйству (watermaster), который провел бы гидрогеологическое исследование данного бассейна, установил бы количество воды, поступающей в бассейн (предложение), и получил бы информацию о количестве воды, использованной в прошлом всеми типами водопользователей. После того как вся эта информация будет собрана, все затраты на эту деятельность делятся между всеми производителями, участвующими в тяжбе. Однако это не решает проблемы неопределенности, присущей ситуации до начала тяжбы. В прошлом суды не признавали признаки наличия потенциальных проблем — такие как понижение горизонта грунтовых вод — свидетельствами дефицита воды, достаточными для того, чтобы объявить об отсутствии избытка и защитить права землевладельцев против

209

Э. Остром. Управляя общим

«младших» присваивателей (см. [San Bernardino v. Riverside, 186 Cal. 7 (1921)].

Учитывая эту нарастающую неопределенность, нетрудно понять поведение тех, кто в течение первых пятидесяти лет XX столетия выкачивал грунтовые воды в зоне Центральный Лос-Анджелес. Для получения любого рода прав на воду необходимо было доказать непрерывность выкачивания воды и тот факт, что она использовалась на полезные нужды. В условиях подобной правовой неопределенности юристы советовали производителям добывать столько воды, сколько им необходимо в данный момент и сколько они могут позже защитить (см. [Krieger, 110]). В каждом бассейне грунтовых вод в зоне Лос-Анджелеса шла настоящая гонка выкачивания воды.

При таких стимулах многие производители воды и официальные лица местных органов власти в 1940—1950-е годы стали опасаться, что все бассейны будут осушены и что те из них, которые примыкают к океану (Западный и Центральный), будут потеряны вследствие засоления морской водой. Однако к 1960-м годам во всех прибрежных бассейнах гонка выкачивания прекратилась. В конце концов во всех бассейнах, кроме бассейна графства Орандж, где продолжали полагаться на налог на выкачивание, видя в нем единственное средство регулирования4, права на воду были определены и зафиксированы правовой системой.

В данном регионе были образованы специальные округа водоснабжения (water districts) — для обеспечения водой из источников на поверхности, введения и администрирования взимания налогов на выкачиваемую воду, взимаемых с ее производителей, и для работ по пополнению бассейнов с помощью разного рода искусственных мер инженерно-экономического характера. Вдоль берега были пробурены несколько скважин — для создания барьеров, предотвращающих наступление моря на подземные водоносные горизонты, что позволило прибрежным районам регулировать водопользование

4 Обсуждение опыта графства Орандж, где производители воды отвергли идею юридического оформления прав и для администрирования налога на воду и пополнения бассейна разными мерами в начале 1930-х учредили Округ водоснабжения графства Орандж (Orange County Water District), см. в [Louis Weschler, 1968] и [Blomquist, 1988d].

210