Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti

Глава 4. Анализ институциональных изменений

в зонах своих бассейнов аналогично тому, как регулируется водопользование из водохранилищ на поверхности Земли. Иными словами, различные частные и государственные участники процесса водоснабжения и водопользования разорвали порочный круг гонки выкачивания и полностью трансформировали структуру своих стимулов. На разных стадиях этого процесса были задействованы различные общественные площадки. Первые шаги были сделаны в залах судебных заседаний. Ключевые стадии были пройдены в форме выборов и открытых слушаний в законодательных органах. Однако в конце концов проблема гонки выкачивания была решена вовсе не представителями внешней (типа государственной) власти. Дело обстояло ровно наоборот — это участники процесса использовали публичные площадки для того, чтобы

наложить системные ограничения на самих себя. Так как судебные разбирательства, которые велись с целью обретения хорошо определенных прав на воду, имели место во всех бассейнах, кроме графства Орандж, мы вначале обсудим стратегию трансформации гонки выкачивания.

4.2. Игра в форме судебных разбирательств

4.2.1.Переговоры относительно бассейна Рэймонда5

Бассейн Рэймонда (Raymond Basin) — это весьма небольшой бассейн, на поверхности ему соответствует географическая зона в 40 кв. миль. Он расположен во внутренней части региона, что защищает его от проникновения морской воды. На рубеже XIX—XX столетий эти места уже были плотно заселены и освоены. Позднейшие исследования показали, что допустимый дебит бассейна медленно увеличивался начиная с 1913 г. В зоне бассейна расположены города Пасадена, Сьерра-Мадре, Аркадия, Алтадена, Ла-Канада- Флинтридж, Южная Пасадена, Сан-Марино и Монровия. На границе бассейна лежит город Алгамбра, он берет воду из бассейна и снабжается ею в своих границах. До сегодняшнего

5Информация, фигурирующая в этом разделе главы, базируется на данных, приведенных в [Blomqyist, 1988a].

211

Э. Остром. Управляя общим

дня крупнейшим производителем воды в этом бассейне остается Пасадена, — она выкачивает 30% того количества, которое выкачивают все остальные города вместе взятые. Таким образом, Пасадена в этом отношении близка к обладанию статусом доминирующего члена привилегированной группы (но не обладает этим статусом, см. [E. Olson, 1965]). Согласно модели Олсон, если бы производители воды бассейна Рэймонда были привилегированной группой, город Пасадена принял бы на себя все затраты, связанные с прекращением гонки выкачивания. Прогноз на базе модели Олсон соответствует некоторым (хотя не всем) действиям, запланированным городом Пасадена.

В течение определенного периода Пасадена руководствовалась стратегией доминирующего игрока привилегированной группы. Так, с 1914 по 1923 г. город пополнял бассейн, собирая паводковые воды и направляя их на места выхода гравия, находившиеся у подножья гор Сан-Габриель. Затем вода, попадавшая в подземный бассейн в ходе свободной фильтрации, становилась доступной для водоснабжения, которое осуществляли как город Пасадена, так и другие производители, извлекавшие грунтовые воды. В конце 1920-х Пасадена стала ведущим участником процесса образования Столичного округа водоснабжения Южной Калифорнии (Metropolitan Water District of Southern Calofornia), который в конце концов и построил водовод длиной 250 миль для переброски воды реки Колорадо в регион Лос-Анджелеса.

Однако в 1930-е годы Пасадена не пожелала далее осуществлять независимые действия, обеспечивающие значительные выгоды и всем тем, кто не вносил своего вклада в затраты. Город участвовал в переговорах (в итоге не увенчавшихся успехом) по заключению добровольного соглашения с другими производителями, в соответствии с которым все производители должны были бы обязаться добровольно уменьшить количество воды, выкачиваемой ими из бассейна. В 1937 г. Пасадена инициировала судебный процесс против города Алгамбра и 30 других производителей воды6. Суд обратился к отделу

6Тот факт, что инициатором судебной тяжбы стала Пасадена, совершенно закономерен, — город владел землей на поверхности и использовал воду для водоснабжения этой земли, будучи вдобавок крупнейшим присваивателем воды данного бассейна.

212

Глава 4. Анализ институциональных изменений

водных ресурсов управления общественных работ Калифорнии (Division of Water Resources of the California Department of Public Works) за экспертизой, — отдел должен был установить параметры геологической структуры бассейна, определить допустимый дебит и вынести решение относительно наличия или отсутствия избытка воды.

Эта экспертиза потребовала времени и затрат. Проект отчета экспертов не был готов вплоть до марта 1943 г., а затраты на его подготовку составили около 53 тыс. долл. Эксперты отдела установили, что ежегодное количество воды, выкачиваемой из бассейна, составляло 29,4 тыс. акр-футов, тогда как допустимый дебит бассейна был равен 21,9 тыс. акр-футов, что означало величину ежегодного истощительного выкачивания 8,5 тыс. акр-футов. Эксперты рекомендовали сторонам снизить суммарные объемы выкачивания до допустимого дебита бассейна.

После этого стороны оказались перед необходимостью както разделить между собой единую проблему, властно заявившую о себе. Они также должны были справиться с новым «условием по умолчанию» (E. Ostrom, 1986a) — в том случае, если бы они не согласовали между собой их общее решение. До процесса неудача в достижении общей позиции означала всего-навсего возврат к гонке выкачивания. Однако после того как суд вынес свое решение, отсутствие соглашения между сторонами стало означать, что определять, кто примет на себя главный удар снижения объемов выкачивания, будет судья. Чтó именно он решит, было совершенно неясно. Например, судья мог присудить землевладельцам преимущественные права, после чего вменить все превышение над 21,9 тыс. акр-футами присваивателям, которые должны были «раскидать» его между собой в порядке старшинства. Либо судья мог решить, что никакого превышения не существует. В этом случае старшие присваиватели получали бы права на воду вследствие срока давности фактического владения, а все тяготы сокращения добычи до допустимого дебита приняли бы на себя землевладельцы.

На рис 4.2 приведена упрощенная иллюстрация проблемы стратегической торговли, которая встала перед производителями после окончания процесса. Предположим, что землевладельцы выкачивают 12 тыс. акр-футов, а присваиватели (которые могут оказаться теми пользователями, которые

213

Э. Остром. Управляя общим

Производители воды, имеющие права присвоения

Рис. 4.2. Ситауция торговли между владельцами участков поверхности и присваивателями

владеют правами на основе признания фактических сроков) выкачивают 18 тыс. акр-футов, что дает в сумме 30 тыс. акрфутов, выкачиваемых до судебного решения. Все согласились с тем, что теперь предстоит уменьшить суммарное количество выкачиваемой воды до 22 тыс. акр-футов. Анализ того, что может произойти в худшем случае, проделанный землевладельцами, исходит из гипотезы, что судья объявит об отсутствии превышения для периода более чем пять лет до начала тяжбы. Таким образом, присваиватели приобретут мажорирующие права на весь объем своей выкачки. Им будет дано право выкачивать 18 тыс. акр-футов, что оставляет землевладельцам только 4 тыс. акр-футов. На рисунке точка, соответствующая наихудшему исходу для землевладельцев, обозначена как B.

Аналогичным образом присваиватели могут провести свой анализ наихудшего случая, предположив, что судья оставит «твердые» права землевладельцев на выкачку 12 тыс. акрфутов, после чего возникший «избыток» воды нужно будет разверстать между присваивателями согласно старшинству. Наихудший исход с позиций присваивателей обозначен на рисунке

214

Глава 4. Анализ институциональных изменений

точкой A. Для всех участников диапазон между полной защищенностью их интересов и максимальными потерями (линия, соединяющая точки A и B) будет весьма значительным. Более того, если вспомнить о конфликтующих юридических доктринах, станет ясно, что состязание за приз в этом споре может занять много времени, а затраты, связанные с судебным разбирательством, окажутся чрезвычайно высокими.

По инициативе города Пасадена стороны приступили к весьма серьезным переговорам, проходившим под эгидой суда. В течение шести месяцев они сформировали проект всеобъемлющего соглашения, которое подписали 30 из 32 участников, вовлеченных в судебную тяжбу. В данном случае процесс переговоров был форсирован тем, что адвокат Кеннет Райт представлял 16 участников. После следующих шести месяцев один из тех, кто отказывался подписывать соглашение, поменял свою позицию. Оставшийся участник, Компания по землеустройству и водоснабжению Калифорнии и Мичигана (California-Michigan Land and Water Company), так и не согласился подписать соглашение и должен был подчиниться окончательному решению суда, основанному на данном соглашении.

Поставившие под соглашением свои подписи согласились с тем, что допустимый дебит долгое время превышался, что выкачку необходимо понизить до уровня допустимого дебита бассейна. Они постановили, что извлечение грунтовых вод каждым производителем было открытым, непрерывным и известным, что оно имело, в силу избыточного извлечения, неблагоприятные последствия для требований всех остальных. Таким образом, в соответствии с подписанным соглашением каждый производитель обязывался к определенным действиям в отношении всех других производителей. Для описания концепции, положенной сторонами в основание своего соглашения, был использован термин «взаимное предписание». Подписавшие соглашение стороны согласились разделить предписанное сокращение добычи пропорционально, вместо того чтобы прибегать к дальнейшим судебным разбирательствам с целью установить, чьи права являются приоритетными7. Пропорциональное сокращение добычи на рис.

7Пропорциональное сокращение представляет собой пример решения, которое отвечает принципу общей справедливости Рейн-

215

Э.Остром. Управляя общим

4.2представлено точкой D8. К тому же они гарантировали друг другу пропорциональную долю в допустимом дебите (если в будущем он изменится) и достигли договоренностей, позволявших тем, кого сокращение затронуло в наибольшей степени, получать возможность выменивать права на воду у других производителей, пожелавших продать свои права на ежегодной основе.

харда Зельтена (см. [Selten, 1978b]), в соответствии с которым, если некоторое количество индивидов (n) распределяют акр-фут воды (s) в соответствии со стандартом распределения, определяющим, какое количество воды (si) достанется i-тому члену группы. Веса, присвоенные каждому члену группы, представляют собой его долю в прошлом. Справедливо распределение, удовлетворяющее следующему условию:

8Интересно отметить, что процедура, использованная в бассейне Рэймонда и затем в Западном и Центральном бассейнах и бассейне Сан-Габриель, ведет к такому решению проблемы, которое близко к рекомендованному Нэшем в [Nash, 1950]) (но не совпадает с ним), а именно к точке C. Взаимное предписание не стало «тем самым» решением, использованным во всех без исключения судебных процессах, шедших в Южной Калифорнии. Например, в Сан-Фернандо-вэлли городу Лос-Анджелесу удалось получить и цепко удержать преимущественные права на воду. Верховный суд штата Калифорния отменил первоначальное решение суда первой инстанции наложить на все участвующие стороны взаимное предписание. По сути дела, Верховный суд штата обнаружил, что хотя пропорциональное деление сокращения справедливо, оно не является единственным справедливым решением, которое может использоваться в этом классе ситуаций (см. [City of Los Angeles v. City of San Fernando, Superior Court Case No. 650073, 1968], [Blomquist, 1988e]). Производители воды в бассейне Чинно достигли договоренности, согласно которой схема распределения воды была близка к схеме взаимного предписания, однако она принимала во внимание различные конкретные особенности, которые могли бы возникнуть, если бы эта схема применялась механически (см. [Lipson, 1978]). Я выражаю свою признательность Рою Гарднеру за возможность обсудить с ним логику этих результатов.

216

Глава 4. Анализ институциональных изменений

Короткое судебное заседание заслушало претензии со стороны Компании по землеустройству и водоснабжению Калифорнии и Мичигана. На этом же заседании Верховного суда отдел водных ресурсов департамента общественных работ Калифорнии был назначен инспектором по водным ресурсам (watermaster) — официальным наблюдателем, уполномоченным осуществлять надзор за выполнением всеобъемлющего соглашения. После тщательного обдумывания судья огласил окончательное решение9 (от 23 декабря 1944 г.10), в котором он вместо собственных формулировок воспроизвел текст достигнутых договоренностей. Этим решением суд постановил, что все права, зафиксированные в договоренностях и фиксирующие принцип равенства сторон, будут действительными при всех будущих спорах, причем всем сторонам запрещалось иметь больше прав, чем они имели согласно их договоренностям. Этим же решением инспекция по водным ресурсам, т.е. инстанция, уполномоченная осуществлять надзор, наделялась и полномочиями по принуждению к выполнению договоренностей, а также функциями супервайзера в отношении рынка прав в форме пула (exchange pool), организованного участниками всеобъемлющего соглашения. В дополнение к соглашениям о лизинге, заключаемым в рамках пула, подтвержденные судом права могли сдаваться в аренду или продаваться внешним агентам, не являющимся членам пула, при условии что эти передачи прав будут зарегистрированы инспекцией по водным ресурсам. Две трети затрат на содержание инспекции по водоснабжению оплачивают стороны всеобъемлющего соглашения, а одну треть оплачивает штат Калифорния. Это решение суда было оспорено в Верховном суде

9В данном процессе судья находился в очень непростом положении. Предложенное решение было поистине радикальным, — оно не базировалось ни на какой из существующих правовых доктрин. Если бы он одобрил согласованные самим сторонами договоренности, без апелляции к имевшимся у него прецедентам, его решение мог бы оспорить суд более высокой инстанции. С другой стороны, в этом деле не просматривалось никакой альтернативы, на которой он мог бы базировать свое решение. В этой ситуации судья был таким же неуверенным и неопределившимся, как

и участники процесса.

10City of Pasadena v. City of Alhambra et. al., Superior Court Case C-1323.

217

Э. Остром. Управляя общим

штата Калифорния, который оставил его в силе11. Верховный суд США отказался принимать к рассмотрению иск о пересмотре этого дела.

Посредством обсуждения и принятия обязывающего соглашения стороны положили конец гонке выкачивания, затратив на это существенно меньше того, что пришлось бы им затратить, если бы они выбрали вариант продолжения судебного разбирательства12. Участники получили также права на защищенные квоты откачки воды из бассейна, настолько жестко очерченные, что их можно было выставлять на рынок. Появился рынок этих прав на воду, на котором большинство мелких компаний водоснабжения продали свои права более крупным, для которых эти права имели куда большую ценность. Сегодня в зоне этого бассейна работают 17 производителей, почти все они представляют собой муниципальные или частные компании по водоснабжению. Только три землевладельца, имеющие участки на поверхности, продолжают производить воду, выкачивая ее из бассейна. Те зоны бассейна, которые не имели доступа к привозной воде, в 1953 г. образовали муниципальную корпорацию по водоснабжению и в 1955 г. начали получать воду, транспортируемую сюда из других мест.

4.2.2.Переговоры о порядке использования ресурсной системы Западного бассейна

Западный бассейн (West Basin) с соответствующей территорией на поверхности 170 кв. миль представляет собой значительно более обширную зону, чем бассейн Рэймонда. Расположенный вплотную к океану, он простирается от города Инглвуд до полуострова Палос Вердес. Ситуация в Западном бассейне была не такой благоприятной для переговоров, как та, с которой имели дело производители из бассейна Рэймонда. Главным преимуществом Западного бассейна для местных производителей стало то обстоятельство, что их расположенные выше соседи уже взяли на себя затраты по

11Cal. 2d 908, 207 P. 2d 17 (1949).

12Если бы вердикт был оспорен в апелляционном суде, то не удалось бы избежать апелляционного процесса, чреватого большими временными и денежными затратами.

218

Глава 4. Анализ институциональных изменений

внедрению инноваций и уже разработали формулу достижения согласованной в ходе переговоров договоренности, которая большинством потенциальных участников судебных тяжб воспринималась как справедливая — в условиях сложившегося юридического климата Калифорнии. Недостатки, присущие Западному бассейну, включали в себя, во-первых, большое число производителей (в ходе судебного разбирательства было названо около пятисот участников), во-вторых, отсутствие единственного доминирующего производителя и, в-третьих, существенную асимметрию рисков в отношении вторжения соленой воды (те, кто качал воду ближе к океану, могли потерять свои скважины намного раньше, чем те, чьи скважины располагались в глубине территории). Проблема количества производителей в определенной мере компенсировалась высокой степенью концентрации объемов выкачивания грунтовой воды из данного бассейна, — на 19 производителей приходилось почти 85% процентов общего количества воды, извлекавшейся из-под поверхности, т.е. из Западного бассейна13.

Ситуация превышения изъятия над поступлением сложилась здесь на десять лет позже, чем в бассейне Рэймонда. Уже намечавшееся превышение было усугублено бурной индустриализацией региона в годы Второй мировой войны, не в последнюю очередь вследствие наличия здесь большого числа нефтедобывающих компаний, которые постепенно увеличивали водоизвлечение. В начале 1940-х годов скважины, расположенные на побережье, стали демонстрировать признаки нарастания засоленности. Однако многие производители, выкачивавшие воду из подземного бассейна, продолжали считать, что повышенная засоленность скважин представляет собой всего лишь «местную» проблему, характерную для скважин, расположенных у самого берега, а не общую проблему, которая со временем будет характерна для всего региона. В течение 1943 г. 9 муниципалитетов поселений, расположенных на побережье, несколько раз проводили совместные совещания, на которых обсуждалась значимость продолжающегося засоления их скважин. Было решено, что для получе-

13Таким образом, 19 производителей могли функционировать как эффективная коалиция, контролируя бóльшую часть производства воды, выкачиваемой из бассейна. О концепции минимальной контролирующей группы см. [Schelling, 1978].

219

Э. Остром. Управляя общим

ния реалистической и разделяемой всеми картины структуры бассейна грунтовых вод необходимо иметь больше информации. Муниципалитеты этих поселений и подписали соглашение о сотрудничестве с US Geological Survey и Los Angeles County Flood Control District, в соответствии с которым необходимо было осуществить первоначальное исследование проблемы грунтовых вод в регионе бассейна14.

Отчет, законченный в 1944 г., нарисовал мрачную картину. Все скважины на побережье были испорчены вторжением соленой воды. Обследование показало отсутствие у данного бассейна каких бы то ни было естественных барьеров на пути дальнейшего проникновения морской воды. Исчезновение угрожало не какому-то отдельному фрагменту, а всему бассейну в целом. Отчет содержал общую схему границ бассейна и общее описание его проблем, но в нем не было точных оценок допустимого дебита и текущего уровня фактической откачки воды. Однако теперь местным производителям больше нельзя было исходить из того, что засоление прибрежных скважин представляет собой ограниченное, чисто местное явление.

В декабре 1944 г. все крупнейшие производители провели экстренную встречу, на которой был сформирован рабочий комитет для рассмотрения вопроса, что должно быть следующим шагом. Этот комитет сформулировал три главных требования:

1.В интересах всех заинтересованных производителей должна быть создана работающая на постоянной основе организация, в рамках которой производители могли бы продолжать обсуждать общие проблемы и посредством которой они могли бы осуществлять совместные действия.

2.Должен быть составлен технический обзор альтернативных источников водоснабжения данной зоны.

14Половина суммы 25 тыс. долл., предназначенной на эти цели, была профинансирована из федерального бюджета, одну четверть суммы заплатило графство, оставшаяся четверть была собрана с жителей девяти поселений, подписавших соглашение, пропорционально количеству жителей (6,25 тыс. долл. были распределены между всеми жителями девяти поселений поровну).

220