Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti

Глава 4. Анализ институциональных изменений

ко начинали переговоры, различия в позициях двух бассейнов были совершенно очевидны. Западный бассейн имел меньшую территорию, меньшее население и меньшие оценки водных ресурсов. В объединенном округе Центральный бассейн оказался бы в доминирующем положении. В 1955 г. Западный бассейн подписал временное соглашение и ограничил количество выкачиваемой воды до 60 тыс. акр-футов в год, тогда как Центральный бассейн выкачивал 110 тыс. акр-футов в год и его производители продолжали увеличивать годовые квоты на выкачивание. На собрании Ассоциации водоснабжения Западного бассейна председатель комитета огласил перечень аргументов за и против образования округа, включающего оба бассейна.

4.3.1.Аргументы в пользу образования округа, включающего оба бассейна

1.У обоих бассейнов имеется одна и та же цель — обеспечить пополнение ресурсов грунтовых вод.

2.Увеличится объем доступных финансовых ресурсов, следовательно, можно будет понизить ставки налогов и сборы с дебитов скважин.

3.Болеекрупныйокругбудетпредставлятьсобойи бóльшую политическую силу. Он был бы более эффективным при переговорах с Округом долины Верхнего Сан-Габриеля (Upper San Gabriel Valley District) и с различными государственными учреждениями.

4.Зона гавани Лонг-бич представляет собой потенциальный маршрут вторжения соленых вод в Западный бассейн и, вероятно, должна быть включена. При этом перспектива, что кто-то из Лонг-бич согласится войти в округ, состоящий из одного бассейна, сомнительна.

5.Поток грунтовых гор через водосброс от Центрального к Западному бассейну, скорее всего, будет больше в рамках единой для более крупного округа программы пополнения.

6.В более крупном округе можно ожидать меньших административных расходов.

251

Э.Остром. Управляя общим

4.3.2.Аргументы против образования округа, включающего оба бассейна

1.Местоположение стока воды, пополняющей бассейн, единственно, а сама вода нужна только Западному бассейну. Если будет образован более крупный округ, Центральный бассейн станет контролировать программу Западного бассейна, и он может отказаться продолжать программу сооружения цепочки скважин вдоль побережья, защищающих от вторжения соленой воды.

3.Количество выкачиваемой воды было ограничено в Западном бассейне, но не в Центральном.

3.В этих бассейнах разная степень настоятельности ограничения объемов выкачиваемой воды.

4.Западный бассейн утратит контроль над установлением налоговых ставок и сборов с дебитов скважин.

5.Местный округ может инициировать судебный процесс с целью обеспечить финансовую самостоятельность от решений Центрального бассейна38.

6.Обильное пополнение водными ресурсами Центрального бассейна может обернуться поставками бесплатной воды в Западный бассейн.

[West Basin Water Association, minutes, November 17, 1955, pp. 9—10]

Производители воды из Западного бассейна находились в менее выгодном положении из-за того, что они располагаются в конце подземного «водопровода». Их беспокоила перспектива создания нового государственного агентства, в котором они находились бы в подчиненном положении, что могло усилить негативное воздействие этого гидрогеологического фактора. Надежды и опасения операторов Западного бассейна были подытожены в письме председателя комитета Западного бассейна членам комитета: «Если будет принято решение

38Иными словами, если округ будет состоять только из Западного бассейна, то его производители смогут подать в суд на производителей Центрального бассейна, оказав тем самым на них давление с целью, чтобы они сократили объемы выкачиваемой воды. Если же объединенный округ будут контролировать представители Центрального бассейна, они будут в состоянии не позволить затеять судебный процесс против них.

252

Глава 4. Анализ институциональных изменений

о создании округа для пополнения водными ресурсами, включающего оба бассейна, окажется желательным, чтобы было одобрено морально обязывающее заявление совета директоров нового округа о политике, которую он будет проводить. Эта политика должна обеспечивать уверенность в том, что для Западного бассейна будет реализована программа сооружения эффективного барьера на пути проникновения соленой воды; в том, что количество выкачиваемой из Центрального бассейна воды будет сокращено — с тем чтобы гарантировать подземный сток воды в Западный бассейн, а также в том, что будет создано пять подрайонов нового округа, таким образом, чтобы каждый подрайон включил в себя территории обоих бассейнов, с тем чтобы сохранить представительство Западного бассейна в совете директоров, не допустив там доминирования представителей Центрального бассейна» (письмо Р. Р. Торбёрна Комитету по определению границ округа пополнения водных ресурсов [Letter from R. R. Thorburn to the Replenishment District Boundary Committee, October 27, 1955, p. 2]).

Вскоре после этого члены обеих ассоциаций выработали рабочее соглашение, в котором констатировалось, что выгоды, связанные с образованием объединенного округа, перевешивают соответствующие издержки. Производителям воды Западного бассейна были даны необходимые гарантии в том, что их восточные соседи не будут доминировать в новом округе. Затем объединенный комитет двух ассоциаций начал серию встреч, на которых состоялись достаточно напряженные переговоры со всеми государственными агентствами, которые могли когда-либо в будущем оказаться причастными к управлению этими двумя бассейнами39.

39Каждое из этих агентств располагало значительной мерой власти над теми, кто предлагал создать новый округ, потому что, хотя учреждение округа должно быть одобрено избирателями, его границы должны были утверждаться департаментом природных ресурсов штата (Department of Natural Resources). Наличие оппозиции планам создания округа в каждой фазе оформления и в каждой бюрократической инстанции могло бы обернуться повышенными затратами на утверждение соответствующего решения и понижением вероятности положительного исхода вообще. Среди проблем, которые должны были быть решены на этой стадии переговоров, существовала проблема формулы распределения

253

Э. Остром. Управляя общим

Результаты этих переговоров были сведены в семистраничный документ (proposal), который в августе 1958 г. комитет направил на утверждение обеим ассоциациям. В документе перечислялись важнейшие аргументы в пользу учреждения нового округа. Там говорилось, что новый округ пополнения водными ресурсами формируется для того, чтобы, во-первых, остановить вторжение соленой воды; во-вторых, подпитать бассейны грунтовых вод; в-третьих, уменьшить объемы выкачиваемой из бассейнов воды до безопасных пределов (см. [West Basin Water Association and Central Basin Water Association, «ProposalSubmittedbytheJointCommitteeonWaterReplenishment Disctrict», mimeograph, July 30, 1958, p.1]). В документе говорилось, что для достижения этих целей «округ возьмет на себя ответственность за финансирование закупок воды, используемой для предотвращения вторжения соленой воды и для того, чтобы пополнить ресурсы грунтовых вод» [ibid, p. 3].

Далее в документе были обрисованы будущие взаимоотношения округа со всеми существующими на тот момент агентствами, которые могли считать округ по пополнению водными ресурсами своим конкурентом. Затем следовали оценки количеств воды, которые нужно было закупить у MWD и закачать с помощью округа по контролю над наводнениями графства Лос-Анджелес. В документе говорилось, что новый округ «не будет иметь полномочий приобретать воду для подпитки бассейнов, используя для этого средства, полученные от какоголибо налога ad valorem, и что петиция об образовании окру-

затрат на пополнение бассейнов водными ресурсами. Например, город Лос-Анджелес оказывал мощное сопротивление попыткам наложить на его жителей специальный налог на недвижимость, используемый для финансирования сооружения барьера на пути соленой воды. Лос-Анджелес аргументировал свою позицию тем, что жители города и так в течение многих лет несут дополнительные затраты, связанные с сооружением и эксплуатацией водоводов, по которым в город доставляется вода из других мест, тогда как налогоплательщики других городов имеют преимущество в виде более дешевой воды и, следовательно, более низких налогов. В конце концов формула раздела затрат на сооружение барьера, устроившая все стороны, была разработана на основе принципа «округов с зонированием выгод» (zone-benefits districts), примененного к округу по контролю над наводнениями графства Лос-Анджелес, который включает не все районы города Лос-Анджелеса.

254

Глава 4. Анализ институциональных изменений

га будет явным образом содержать положения об ограниченности его власти устанавливать налоги» [ibid, p. 6]. Согласно оценкам, приводимым в документе, необходимо было собрать по 6 долл. с акр-фута, тогда этих средств хватит на покупку у MWD 165 тыс. акр-футов, т.е. такого количества воды, которое было бы эквивалентно среднегодовому истощительному выкачиванию или среднему дефициту между стоком (равным допустимому дебиту) и фактическим выкачиванием. Документ завершался информацией о том, что «новый округ в административном отношении будет управляться советом директоров из пяти членов с минимумом наемного персонала» [ibid, p. 7].

Этот документ в действительности и был «конституцией» для многоагентской системы управления (multiple-agency managent system), предназначенной для управления координированной программой. Для того чтобы служить целям определения правил принятия решений, которые будут использоваться в актах коллективного выбора в границах конкретного географического домена, конституционные документы необязательно должны носить формальное наименование «конституция». Этот документ был присоединен к формальной петиции, поданной в Los Angeles County Board of Supervisors (для официального утверждения специальным голосованием) и в департамент водных ресурсов штата Калифорния (для утверждения границ округа), будучи тем самым формально признанным в качестве конституционного документа. После того как эта конституция была одобрена двумя частными ассоциациями, все формальные шаги для вынесения ее на выборы были проделаны в течение нескольких месяцев, и на выборах в ноябре 1959 г. округ по пополнению Центрального и Западного бассейнов получил поддержку избирателей с перевесом голосов «за» четыре к одному (см. Los Angeles Times, November 18, 1959).

4.4.Полицентрическая игра общественного (public) предприятия

Создание в 1959 г. округа по пополнению Центрального и Западного бассейнов резко изменило структуру стимулов производителей воды и их представителей. Появилось предприятие, созданное производителями воды (и одобренное

255

Э. Остром. Управляя общим

гражданами, проживавшими в соответствующих регионах), имеющее публичное право облагать налогами, обращаться в суд, но предназначенное для обеспечения предложения общественных благ. При этом, хотя новый округ стал играть активную роль в управлении Западным и Центральным бассейнами, обе частные ассоциации водоснабжения продолжали сильнейшим образом влиять на все политические решения.

Более того, округ по пополнению является единственным общественным предприятием среди полудюжины агентств, принимающих активное участие в управлении программой [пополнения бассейнов]. Таким образом, изощренная система управления возникла здесь не в форме специального ведомства федерального уровня (central governmental authority), а как полицентрическая система общественного предприятия. Эта полицентрическая система восстановила уровень грунтовых вод в обоих бассейнах, соорудила барьер из пресной воды на пути вторжения моря в подземные горизонты на побережье

исегодня концентрирует свои усилия на ликвидации потерь

иутечек и устранении иных физических препятствий на пути эффективного использования водных ресурсов как подземных бассейнов, так и поверхностных источников.

Совокупные затраты на эту систему оказались достаточно невелики40. В табл. 4.1 приведены данные о ежегодных списаниях капитальных и годовых текущих затрат (в постоянных долларах) систем управления в этих бассейнах, рассчитанные Бломквистом, которые резко контрастируют со списаниями капитальных затрат по тем зонам, в которых есть поверхностные водохранилища. В обоих бассейнах совокупные затраты намного ниже тех, которые существовали бы, если бы эти подземные бассейны были разрушены. Конечно, совокупные затраты были бы еще ниже, если бы производители смогли быстро завершить переговоры по формуле своих прав на воду, а не истратили бы столько времени и денег на дости-

40Кроме того, эти затраты меньше операционных затрат в соседнем Оранж-каунти, где производители не определяли свои права на воду через суд, а реализовывали только такие программы пополнения бассейна, которые не требовали никакого контроля за индивидуальными правами на количества выкачиваемой воды.

В рамках этих программ упор был сделан исключительно на той части балансового уравнения бассейна, которая соответствует «фактору предложения» (см. [Blomquist, 1987a]).

256

Глава 4. Анализ институциональных изменений

жение согласия. Однако производители воды из Центрального бассейна были научены горьким опытом своих коллег из бассейна Рэймонда и Западного бассейна и смогли поэтому выйти на более низкие уровни затрат.

В моем изложении я в большей мере была сфокусирована не на проблемах текущих операций, выполняемых институтами, а, скорее, на проблемах возникновения этих институтов, так как обнаружить документы о стадии появления институтов на свет было настоящей трудной исследовательской задачей. Однако я думаю, что нужно дать хотя бы краткое описание полицентрических взаимоотношений между общественными предприятиями, которые в настоящее время управляют Западным и Центральным бассейнами.

Таблица 4.1

Затраты на управление бассейнами и удельная экономия (в расчете на акр-фут), полученная от управления бассейнами

в трех из них (долл.)

Источник: рассчитано по данным из [Blomquist, 1987a, Figure 9].

Главной инстанцией этих взаимоотношений является округ по пополнению водными ресурсами Центрального и Западного бассейнов. Округ получает финансирование от сборов со всей выкачиваемой воды в своих границах и, таким образом,

всилах осуществлять коллективные действия для обоих бассейнов. Однако, для того чтобы обеспечить поступление воды

вбассейны, округ по пополнению должен взаимодействовать

снесколькими другими округами. До конца 1960-х округ

257

Э. Остром. Управляя общим

по пополнению бассейнов зависел от MWD — монопольного поставщика воды, использовавшейся для пополнения бассейнов. В 1966 г. MWD в одностороннем порядке объявил об изменении структуры цен, что намного увеличило себестоимость закупаемой воды, используемой для пополнения бассейнов округа. Округ и обе ассоциации провели напряженные переговоры о пересмотре этого решения, которые, однако, не увенчались успехом. После этого округ, пытаясь обеспечить надежные поставки воды по низким ценам со специально построенного завода по очистке воды, начал переговоры с Санитарным округом графства Лос-Анджелес41. Подключение этого альтернативного источника означало, что округ получает свой собственный источник, который обеспечит его значительно более дешевой водой — по сравнению с вариантом доставки воды из других регионов по водоводам. Так, в 1987 г. округ пытался получить разрешение у соответствующих регулирующих органов увеличить закупки оборотной воды с 30 тыс. до 50 тыс. акр-футов, при средних затратах по 8 долл. за акр-фут, тогда как MWD за воду для пополнения бассейна округ платил по 153 долл. за акр-фут (см. [Central and West Basin Replenishment District 1987, pp. 44—56]).

В части фактического производства работ по пополнению бассейнов округ заключил сделку с окружным управлением по контролю над наводнениями графства Лос-Анджелес (в 1987 г. преобразовано в департамент по общественным работам графства Лос-Анджелес). Округ по пополнению водными ресурсами оплачивал лишь исполнительного директора и секретаря, но не нанимал в свой штат инженеров. Графство не могло давить на округ с помощью монопольной власти, используя фактор предложения услуг по пополнению бассейнов, так как округ имел доступ к нескольким другим потенциальным поставщикам и всегда мог сформировать свой собственный персонал для ведения соответствующих работ42.

41 История с этими переговорами захватывающе интересна. Она многое говорит о витальности и креативности полицентрической системы общественного предприятия. Подробности о ранних стадиях процесса см. в [E. Ostrom, 1965], а о том, что произошло позже, можно узнать из отчетов округа.

42Читатель может выразить недоумение по поводу того факта, что окружное управление по контролю над наводнениями одновременно является и лидирующим поставщиком услуг по пополне-

258

Глава 4. Анализ институциональных изменений

В определенный момент, когда округ остался совершенно не удовлетворен темпами работ, выполнявшихся графством, он смог, используя свою сильную переговорную позицию, настоять на том, чтобы заказ на проектирование одного из барьеров (предохранявших бассейн от проникновения соленой воды) в определенной части был отдан частной фирме.

Инспекция департамента водных ресурсов штата Калифорния оказывала очень важные услуги округу по пополнению водными ресурсами и операторам обоих бассейнов, осуществляя надзор за выкачиванием воды. Две трети соответствующих затрат оплачивали сами операторы. Если величина этих затрат становились слишком большой, операторы могли обратиться в суд с просьбой назначить водным инспектором какое-то другое агентство — государственное или частное43. Чтобы избежать дублирования, округ по пополнению и водная инспекция заключили соглашение о сотрудничестве. Кроме того, инспекция получила доступ к отчетам о количествах выкачанной грунтовой воды, направляемым водопользователями в округ, где они использовались в качестве основы расчета налога на воду. Вместо того чтобы, как в единой фирме, всецело опираться на иерархические отношения, данная система управления работала на основе переговоров и процессов торговли, которые на разных площадках вели множество различных акторов. В рамках этой системы процедуры, основанные на принципе чистого большинства голосов, редко применялись на каких-либо площадках принятия решений.

В дополнение к округам, представлявшим собой элемент государственно-административного устройства, в каждом

нию грунтовых бассейнов. Когда в 1915 г. был образован округ по контролю над наводнениями графства Лос-Анджелес, соответствующему управлению были даны огромные полномочия и в части контроля над наводнениями, и в части сохранения водных ресурсов. После того как окружное управление укрепило берега всех рек графства, оно, стремясь продлить свое существование в качестве крупного подрядчика, специализирующегося на инжиниринговых услугах общественному сектору, вышло на рынок консервации водных ресурсов.

43В этом регионе несколько частных компаний выполняли функции инспекции по водным ресурсам для других бассейнов, так что департамент водных ресурсов штата не имел монополии на оказание этих услуг.

259

Э. Остром. Управляя общим

бассейне активно функционировали ассоциации водоснабжения. Государственных служащих часто просили отчитываться на очередных собраниях ассоциаций. Инженерыгидрологи частных и муниципальных агентств, присутствовавшие на этих собраниях, обычно задавали достаточно жесткие вопросы, на которые хотели получить обоснованные ответы. У них был доступ к независимой информации об условиях, и их не устраивали формальные ответы, не содержавшие достаточного количества информации. Многие из тех, кто избирался на должности в округе, много лет принимали активное участие в работе ассоциаций водоснабжения. Они служили в офисах государственных учреждений подолгу, и, как правило, их активность на том или ином общественном или частном поприще, связанном с водными ресурсами, продолжалась в течение четверти века.

Краткий очерк паттернов взаимодействий между общественными предприятиями поможет проиллюстрировать то, каким образом система управления могла в течение длительного времени оставаться элементом государственного сектора — не превращаясь в центральный регулятор. Во всех этих бассейнах имела место как частная, так и государственная деятельность. Некоторые ученые называли присваивание хорошо определенных прав потокам общего ресурса (ОР) приватизацией. Права на воду, держателями которых были операторы, оказались теперь полностью отделены от прав на земельные участки. Права на воду были теперь хорошо определены, в каждом бассейне существовал рынок прав на воду, и эти права активно переходили из рук в руки. Однако это только одна часть истории, потому что самими бассейнами не владеет никто. Бассейны управляются полицентрическим множеством государственных органов с ограниченными целями, причем это управление предполагает активное участие частных компаний водоснабжения и их добровольных ассоциаций. Эта система не является ни объектом централизованного владения, ни субъектом централизованного регулирования.

Хотя в ходе решения проблем, стоявших перед операторами, извлекающими воду из подземных бассейнов, не был задействован ни центральный регулятор, ни система частной собственности, здесь были созданы институциональные договоренности, причем они создавались на базе множества

260