Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti

Глава 6. Общая схема исследования самоорганизации и самоуправления…

зиции в их лице. Время уходит на ожидание ответов. Если вашу просьбу завернули, время может быть потрачено на апелляции. При коррупционном режиме много денег может уйти на взятки, даваемые за то, чтобы чиновники одобрили изменения правил, или за то, чтобы они проигнорировали тот факт, что местные присваиватели пользуются набором внутренних правил, которые отличаются от требуемых законом10. В коррупционном режиме влиятельное лицо также может быть в состоянии не допустить изменения правил, заплатив взятку чиновнику.

При режиме, который допускает существенную меру автономии местного уровня, позволяющую на этом уровне осуществлять конституционный и коллективный выбор, присваивателям могут разрешить выбирать свои собственные правила, если только они следуют некоторой процедуре. Сами эти процедуры могут варьировать от неформальных механизмов, гарантирующих наличие совещательного процесса, до таких формальных механизмов, как подписание петиций, специальные выборы, принятие специальных законов, судебные разбирательства. Предлагаемое к использованию правило агрегирования часто предполагает наличие подобных процедур. Чем более всеобъемлющим является правило агрегирования, которое должно использоваться в процессе принятия решений конституционного или коллективного выбора, тем выше затраты, связанные с принятием решений, и тем меньше потери тех, кто защищен правилами статус-кво (см. [Buchanan and Tullock, 1962]).

Там, где существуют регулярные процедуры по изменению правил, присваиватели могут оказаться в состоянии точно оценить трансформационные затраты. Если для учреждения частной ассоциации или кооператива требуется наличие учредительного договора, то более или менее точно оценить затраты на составление проекта учредительных документов может юрист. Если созыв специальных выборов для создания округа требует 1000 подписей

10Захватывающе интересно исследование [Waid, 1988], в котором описывается ОР в Индии, который эксплуатировался полностью вне официальной системы государственного управления, посредством регулярных взяток чиновникам регионального и федерального уровней.

371

Э. Остром. Управляя общим

под соответствующей петицией, то опытные организаторы могут сравнительно точно оценить затраты на получение этих подписей.

Там, где присваивателям противостоят чиновники, имеющие возможность по своему усмотрению разрешать или не разрешать изменение правил, оценка трансформационных затрат может быть достаточно сложным делом. Если получение такого разрешения предполагает предварительную уплату больших денежных сумм (в порядке установленного законом сбора или в качестве нелегальной оплаты), то присваиватели могут вообще не пойти на изменение правил, опасаясь, как бы затраты не оказались выше получаемых выгод. Поэтому можно ожидать, что присваиватели, живущие в условиях режимов, которые дают региональным и национальным чиновникам власть разрешать или нет изменение местных правил в отношении доступа и использования ОР, будут менее склонны к инновациям и изменению правил, чем те, кто живет в условиях юрисдикций, в которых подобная автономия допускается.

Мера самостоятельности индивидов в отношении их возможностей изменять правила зависит от того, где расположены их ОР и от эффективности государственного режима, при котором они живут. Формально автономии может и не существовать, но она может иметь место просто ввиду большой удаленности ОР от ближайшей местной администрации или представителей государственной власти. Присваиватели, живущие около удаленных ОР, как правило, имеют большую автономию, чем те кто живет вблизи административных центров. Является данный ОР удаленным или нет, очевидно, зависит также от численности чиновников, находящихся на государственной службе, от эффективности административного аппарата на местном уровне и на уровне страны в целом и от степень развитости систем коммуникаций и транспортной системы.

Ситуационные переменные, влияющие на информацию о трансформационных затратах, сами подвержены влиянию со стороны институциональных требований, установленных внешними властями и институциональными решениями, принятыми в прошлом местными присваивателями. Автономия сообщества местных присваивателей, т.е. их самостоятельность в отношении возможности создавать

372

Глава 6. Общая схема исследования самоорганизации и самоуправления…

свои собственные правила, разумеется, зависит от того, что разрешено, а что запрещено центральными властями, с поправкой на расстояния и возможностей центральных властей в сфере принуждения к выполнению этих правил. Правила, определяющие процесс изменения правил, количество лиц, которые должны участвовать в этом процесса и которые должны принимать решение, и однородность представленных в итоге интересов, — все это подвержено воздействию прошлых решений, когда-то принятых внешней властью, или местными присваивателями, или и теми и другими.

Будущие опции будут сильно зависеть от неких решений, принятых в прошлом. Для адекватного понимания процессов институционального выбора их необходимо рассматривать как исторические, т.е. понимать, что текущие решения встроены в прошлые. Решения, принятые в прошлом, могут закрывать одни возможности будущего развития, и открывать другие11. Операторы, выкачивающие грунтовые воды

вбассейне Рэймонда, необязательно отдавали себе отчет

втом, что как только они определят, какое количество воды положено всем и каждому оператору, появится рынок прав на воду, но именно так все и произошло. В Западном и Центральном бассейнах возникали схожие рынки. Как только для надзора за порядком использования воды всеми операторами был назначен инспектор по вопросам водопользования, затраты на администрирование налога на выкачиваемую воду стали существенно ниже того, какими они были бы, если бы была реализована иная административно-правовая конструкция. С другой стороны, как только права на воду были распределены пропорционально, тут же любое правило, имеющее целью поставить права муниципальных компаний водоснабжения выше прав других водопользователей, берущих воду из того же бассейна, было снято с будущей повестки дня.

Таким образом, прошлое оказывает воздействие на институциональный выбор многими путями. Текущие операциональные правила — правила статус-кво — являются результатом прошлых решений. Операциональные прави-

11Таким образом, процессы институционального выбора зависят от пути (path-dependent), см. [David, 1988].

373

Э. Остром. Управляя общим

ла статус-кво всегда защищают одних индивидов и оставляют без защиты других. Предлагаемые изменения этих правил должны быть поддержаны таким множеством индивидов, которое должно быть достаточно велико, чтобы иметь полномочия на изменения правил — при данном наборе действующих правил конституционного и коллективного выбора. Почти все процедуры, используемые на имеющихся площадках коллективного и конституционального выбора, предполагают наличие привилегированной процедурной позиции у правил статус-кво. Прошлые институциональные выборы открывают одни и закрывают другие возможности будущего развития.

Затраты на надзор и принуждение к выполнению правил. Когда присваиватели размышляют над возможностью изменения своих правил, расчеты обязательно включают в себя оценивание затрат на надзор и принуждение к исполнению новых правил. Наблюдение за деятельностью множества разных индивидов и принятие решения о том, соответствуют ли их действия ипорождаемые этими действиями результаты действующему набору правил, требует времени и других ресурсов, которые могли бы быть отданы другим делам. Зачастую надзор осуществляют сами присваиватели либо наряду со своими обычными занятиями, как, например, рыбаки, которые могут наблюдать за лодками чужаков одновременно с обычным ловом), так и в порядке выполнения специальной работы по надзору, которую они выполняют по очереди (например, когда крестьяне, пользующиеся ирригационной системой, по очереди, каждый в свое время, инспектируют состояние канала). Затратами ресурсов, которые можно было бы продуктивно использовать для других целей, также сопровождаются содержание судов, полиции и мест заключения.

Затраты на надзор испытывают воздействие со стороны физических свойств самих ресурсов, доступных технологий присвоения, соглашений по вопросам сбыта, предлагаемых правила и той степени легитимности, которую внешние власти припишут результатам институционального выбора (см. рис. 6.4).

374

Глава 6. Общая схема исследования самоорганизации и самоуправления…

Ожидаемые

затраты

Внешний мир

Информация о затратах (ex post) на надзор и принуждение к исполнению

Ситуационные переменные

1.Размер и структура ОР

2.Технология запрета доступа

3.Технология присвоения

4.Рыночная среда

5.Предлагаемые правила

6.Легитимность действующих правил

Рис. 6.4. Ситуационные переменные, воздействующие на суждения затратах на надзор и принуждение

к исполнению правил и соглашений

Чем крупнее ресурсная система, тем больше затраты на огораживание и/или патрулирование ее границ, имеющие целью предотвращение появления присваивателей-чужаков. Для многих природных ресурсов, таких, как рыбные угодья, огораживание не является физически осуществимым. Даже поддержание эффективных рынков может быть затратным. Прибрежное рыболовство, в особенности то, что размещается в лагунах и бухтах, сопровождается более низкими затратами, чем дальнее рыболовство в открытом море. В случае таких ресурсов, как бассейны грунтовых вод или нефтяные месторождения, ресурсные единицы ушли под землю, в такие зоны, оттуда их труднее всего выкачивать на поверхность. Само определение физических границ таких ресурсных систем требует значительных затрат на геологические и геофизические исследования. И после установления границ прекращение вредоносной деятельности нарушителей

375

Э. Остром. Управляя общим

режима использования такой ресурсной системы может оказаться довольно сложным делом. Главным элементом затрат на удаление нарушителей могут быть затраты, связанные с судебным процессом, целью которого является прекращение использования ресурса пользователем, который не имеет на это права.

Обычно затраты на надзор и принуждение понижаются под действием факторов, которые расширяют возможности пользователей видеть и/или слышать друг друга, когда они находятся в процессе присвоения ресурсных единиц. С другой стороны, затраты на надзор могут быть невелики и тех случаях, когда все присваиватели по окончании своей деятельности возвращаются в одно и то же место, и ресурсные единицы открыты для непосредственного наблюдения, так что количество ресурсных единиц, присвоенных каждым присваивателем, можно определить в ходе разовых проверок. Наличие разделяемых норм, согласно которым присваивателям следует соблюдать правила, принятые ими самими, компенсирует многие физические ограничения, мешающие осуществлять надзор в отношении тех или иных ресурсов. Разделяемые нормы, утверждающие легитимность правил и императив их соблюдения, уменьшат затраты на надзор, тогда как отсутствие таких норм увеличит эти затраты. Доступность недорогих устройств для регистрации и распространения информации о регулируемой деятельности также будет уменьшать затраты, связанные с надзором.

Сами правила различаются между собой по уровню связанных с ними затрат на надзор и принуждение к их выполнению. Чем более часто требуется осуществлять надзор, тем больше ресурсов будет отвлекаться на мероприятия по проверке фактов нарушения правил. Надзор за соблюдением правил, которые недвусмысленным образом говорят, что такието действия — вне зависимости от того кто их осуществляет — запрещаются, требует меньших затрат, чем надзор за соблюдением правил, требующий больше информации (помимо оценки действия по критерию «нарушил — не нарушил» требуются также данные о том, кто именно осуществлял действие и с какой целью).

Правила, определяющие даты открытия и закрытия сезона, подобные тем, что используются в швейцарских и японских горных общинных угодьях, требуют намного меньших затрат

376

Глава 6. Общая схема исследования самоорганизации и самоуправления…

на мониторинг, чем правила, устанавливающие для каждого присваивателя квоты, т.е. ограничения на те или иные количественные параметры деятельности присваивателя (акр-фут выкачанной грунтовой воды или тонны выловленной рыбы). Каждый застигнутый за присвоением ресурса до открытия или после закрытия официального сезона однозначно является нарушителем правил. Любой другой присваиватель может пресечь это неразрешенное использование, не опасаясь, что позже это будет признано необоснованным. Правила, устанавливающие ограничения на технологию вылова, подобные тем, что использовались рыбаками Новой Шотландии, также являются менее затратными в отношении принуждения к выполнению — по сравнению с правилами, устанавливающими предельное количество ресурсных единиц, разрешенное к присвоению.

Надзор за соблюдением правил, собирающих вместе тех, кто стоит перед соблазном нарушить их, и тех, кто потерпит ущерб от этих нарушений, также является менее затратным по сравнению с правилами, которые зависят от случайного обнаружения нарушителя кем-то, кто может лишь весьма косвенно почувствовать на себе отрицательные последствия нарушения. Когда пользователям ирригационных сооружений, использующим каналы, были выделены конкретные отрезки времени, как это было сделано в Мурсии и Ореуэле, каждый водопользователь обрел мотивацию получать воду в течение всего отведенного ему времени и следить, чтобы следующий водопользователь не начал получать воду слишком рано. Оба владельца участков старались быть на месте в момент переключения запорных устройств. Своим присутствием они гарантировали тот факт, что правила будут соблюдены. По схожим причинам надзор за выполнением правил, разработанных рыбаками Аланьи, также мог осуществляться с минимальными затратами.

Надзор за исполнением и принуждение к исполнению правил, ограничивающих количество ресурсных единиц, которое можно произвести в течение всего сезона или года, более дорог. Возможно ли наложение таких ограничений, или выдача таких квот (которые могут обращаться на рынке) экономически зависит от регулярности потока ресурсов, от величины запаса ОР, от типа регистрации, представляющей собой

377

Э. Остром. Управляя общим

обычную запись того, что происходит повседневно, и от ценности самих ресурсных единиц.

Вдополнение к физическим свойствам ресурсов и того, какие конкретно правила задумано поменять, на затраты на надзор и принуждение к исполнению правил действует еще один фактор, а именно то, будут ли власти той юрисдикции, на которой это все разыгрывается, признавать легитимность местных правил. Пример Мавелле ясно показывает, что когда внешние власти отказываются принуждать к выполнению местных правил, предусматривающих ограничения на появление новых участников, или отказываются накладывать санкции даже за неисполнение ими самими принятых правил, то местные присваиватели оказываются не в состоянии самостоятельно удалить новых участников, даже когда они горячо этого желают. В некоторых регионах мира региональные или национальные власти оказывают поддержку сложившимся на местах «народным» системам собственности, и местные присваиватели — в случае если их собственных усилий окажется недостаточно — в деле недопущения присваивателей-чужаков могут рассчитывать на помощь государственных официальных лиц, которая будет оказана при незначительных затратах.

Втех регионах, где национальное правительство не смогло обеспечить уважение прав, разработанных самими местными присваивателями для собственного пользования (как это имело место в Нова Скотии и на Ньюфаундленде), затраты на исключение чужих могут оказываться очень значительными (см. [Cordell and McKean, 1986], [A. Davis, 1984], [Matthews and Phyne, 1988]). В действительности, местные системы обычаев и правил, сложившиеся в удаленных местностях, могут не устоять под напором нового в тех регионах, которые вдруг станут привлекательными для внешних пользователей, пользующихся поддержкой региональных или национальных властей. Правительства некоторых стран оказывают существенную экономическую поддержку развитию современного рыболовного флота, который затем осуществляет успешное вторжение в районы прибрежного рыболовства, которые ранее «принадлежали» местным рыбакам. Не имея преимущества в виде наличия легитимного статуса, малые группы местных присваивателей несут большие затраты, пытаясь отогнать хоро-

378

Глава 6. Общая схема исследования самоорганизации и самоуправления…

шо финансируемых и пользующихся государственной поддержкой новых пользователей, которые не имеют прав на местную собственность.

6.2.3.Оценивание разделяемых норм и наличия возможностей

То, как индивиды буду взвешивать свои оценки выгод и затрат, зависит от норм, которые они считают внутренними, и от используемых ими ставок дисконтирования. Коулман в [Coleman, 1987] различает нормы, превращенные индивидами во внутренние, когда санкции за отказ следовать этим нормам сводятся к внутренним затратам, например в виде чувства вины, тревоги, пониженной самооценки и т.п.), и разделяемые нормы, когда санкция за отказ следовать этой норме налагается другими людьми, являющимися частью той же группы и испытывающими социальное недовольство тем что норма нарушена. Индивиды часто делают внутренними разделяемые нормы, и тогда не следование норме сопровождается как внутренними, психологическими, так и внешними, социальными затратами.

Присваиватели, живущие около ОР, ресурсные единицы которых они присваивают, и взаимодействующие друг

сдругом во множестве ситуаций, не сводящихся к дележу ОР, склонны разрабатывать жесткие нормы приемлемого поведения и проявлять ожидания относительно друг друга в ходе множества контактов, обязывающих к определенному поведению (см. рис. 6.5.). Причина общей враждебности, которую рыбаки, ведущие прибрежный лов с небольших лодок, испытывают к траулерам, не сводится к тому, что технология траулеров намного более производительна, чем та, которую используют они. Часто члены команд траулеров живут где-то в других местах, принадлежат к другим этническим или расовым группам, не разделяют большинства норм поведения, принятых в данной местности. Они не пьют в тех же барах, их семьи не живут по соседству

срыбацкими поселками, они не встроены в сеть отношений, зависящую от приобретенной репутации в отношении соблюдения обещаний и принятия норм поведения местного сообщества.

379

Э. Остром. Управляя общим

См. рис. 6.2

См. рис. 6.3 и 6.4

Рис. 6.5. Ситуационные переменные, оказывающие влияние на внутренние нормы и ставку дисконтирования

Присваиватели, занятые такими видами деятельности, которые удаляют их от места расположения их ОР, а также те, кто работает в условиях экономики, в которой существуют иные возможности, склонны иметь более высокую ставку дисконтирования, чем те, кто исходит из того, что и его доходы, и доходы его детей будут главным образом зависеть от местного ОР. Это также пример того, как разделяемые нормы могут не меньшее влияние на на ставку дисконтирования, чем информация об альтернативных возможностях [трудоустройства и заработка]. Индивиды, проживающие в сообществе, где пренебрежительное отношение к будущему осуждается другими, будут иметь менее высокие ставки дисконтирования, чем те кто живет в сообществе, в котором предпочтение, отдаваемое краткосрочному выигрышу, а не долгосрочным выгодам, не влечет за собой осуждения и позора12.

12Отношение сообщества к разделяемым и внутренним нормам и к ставкам дисконтирования, очевидно, может быть исследовано на значительно более глубоком уровне. Учитывая ограничения, присущие любой работе, я предпочла сосредоточить свое внимание прежде всего на тех факторах, которые непосредственно воздействуют на выгоды и затраты, а также на той роли, которую при этом играют спроектированные правила, и на сравнении, а не эволюции норм. К обсуждаемому мной здесь вопросу прямое отношение имеет обширный труд Джеймса Коулмена о нормах (см. [Coleman, 1990]).

380